LES PARLEMENTS EN FRANCE

On vit Louis XIV, à peine âgé de sept ans, conduit par la main au parlement, tout juste capable de retenir et de prononcer intelligiblement la formule sacramentelle, faire entériner devant lui 18 édits bursaux(i). (7 septembre i645.)

En i655; le parlement ayant encore arreté de faire des remontrances sur des édits de timbre et de monnaies, le roi, devenu jeune homme, partit de Vincennes à cheval, entra botté dans la salle des séances, le fouet à la main (2), et dit au premier Président : « On sait les malheurs qu’ont produits vos assemblées. J’or- « donne qu’on cesse celles qui ont commencé sur mes édits... On « se tut, on obéit et, depuis ce moment, l’autorité souveraine ne « fut plus combattue sous ce règne. » (Voltaire, Histoire du parlement de Paris.)

Ainsi, pendant toute la durée du règne de Louis XIV, aucun frein, même apparent, ne s’opposa plus à l’exercice du pouvoir absolu. Les Etats généraux étaient supprimés et les parlements muets. Ceux-ci ne rentrèrent qu’à partir de 1715 en possession de leur ancien droit de remontrances et le conservèrent jusqu’à la Révolution.

Non seulement le pouvoir législatif des parlements ne reposait sur aucune base constitutionnelle, mais trop souvent l’esprit de corps et l’intérêt personnel égarèrent leurs votes à l’encontre du bien public. On les vit toujours, par exemple, combattre avec passion les impôts qui risquaient de les atteindre, et montrer une

(1) « Le Ministère imagina de nouveaux édits bursaux, dont l’énoncé seul le « couvrait de honte et de ridicule... 11 y eut 19 édits de celte espece. On mena « au Parlement Louis XIV, en robe d’enfant, pour faire enregistrer ces oppro- « bres. On le plaça sur un petit fauteuil qui servait de trône, ayant à sa droite « la reine, sa mère, le duc d’Orléans, son oncle..., huit ducs, et, à sa gauche, « trois cardinaux... 11 prononça intelligiblement ces paroles : Mes affaires « m'amènent au Parlement. Monsieur le Chancelier vous expliquera ma « volonté. » (Voltaire, Histoire du Parlement de Paris , par M. l’abbé Big...)

« Il était difficile d’imaginer rien de plus absurde qu’un roi de 7 ans agissant « de son propre mouvement et de puissance absolue, et bégayant d’une voix « enfantine que son Chancelier va expliquer sa volonté. »

Le parlement cependant, enchaîné par les usages et par la forme, n’osa pas ccarter cette fiction, Mathieu Molé, premier président, et Orner Talon, avocat général, se résignèrent à prononcer les vains réquisitoires habituels.

(2) 11 paraîtrait décidément que le roi ne tenait pas de fouet, mais qu’il était tout de même botté.

singulière indulgence pour les autres, tels que les tailles arbitrairement accrues chaque année dans les brevets, à l’encontre des non-privilégiés. Necker écrivait au roi : « Les parlements com- « battent contre une juste répartition des vingtièmes, qui dimi- « nuerait, sur-le-champ, leurs revenus personnels. Ils ont plus « d’ardeur contre les droits de Contrôle qui augmentent les frais de î( justice que contre toute autre imposition qui s’éloigne davantage « des murs du Palais.» (Mémoire sur les assemblées provinciales, adressé au roi en 1778.)

Du reste, après plus d’un siècle et demi de popularité (car le peuple soutint longtemps celte dernière digue élevée contre le pouvoir absolu), ce fut le parlement lui-même qui réclama la convocation des États généraux. Au cours de ses remontrances sur l’édit du timbre, en 1787, comme il lui paraissait nécessaire de demander au ministre des états généraux de recettes et de dédépenses du royaume: « C’est cela, dit un jeune membre, il nous « faut des États généraux. » Le jeu de mots fit fortune, parce que l’idée était mûre. Propagé de bouche en bouche, il devint le cri du pays tout entier. De toutes parts, la convocation des États généraux fut réclamée.

Le parlement exilé à Troyes délibéra et arrêta de nouveau « que « les États généraux peuvent seuls sonder et guérir les plaies de « l’État et octroyer des impôts». «Les Cours, ajouta-t-il, n'eurent « jamais le droit d’octroyer et de consentir l’impôt. » (17 août 1788.J « Le parlement, est-il dit ailleurs, chargé par le souverain • « d’annoncer sa volonté au peuple, n’a jamais été chargé par ce « dernier de le remplacer. »

« Ledit seigneur roi n’ignore pas que le principe constitution- « nel de la monarchie française est que les impositions soient con- « senties par ceux qui doivent les supporter et qu’il n’est pas dans « le cœur d’un roi bienfaisant d’altérer ce principe qui tient aux « lois primitives de l’État. »

Ainsi, après s’être proclamé pendant plus d’un siècle le seul gardien des libertés politiques, après avoir tenu la royauté en échec, comme s'il représentait réellement le pays, le parlement de Paris, en 1787, change tout à coup de langage, renie son passé,

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et proclame, lui-même, la nécessité de la convocation des États généraux, « préalablement à tout impôt nouveau ».

° La Cour des aides, la Chambre des comptes, tous les tribunaux du ressort, les parlements de Rennes, Rouen, Grenoble, Toulouse, Besançon, etc., répètent à l’envi « que ce serait anéantir le droit « sacré et imprescriptible de la nation que de consentir à 1 éta- « blissement d’impôts que la nation elle-même n’aurait pas oc- « troyés ». Il fallait bien, en effet, que les droits de la nation fussent imprescriptibles pour avoir survécu à une aussi longue désuétude.

| 3. __ Fondation du régime budgétaire moderne, — Les droits des représentants de la nation , reconnus d abord à l’égard des recettes , le sont ensuite à l égard des dépenses .

Au début de la période du régime moderne, inaugurée le 5 mai 1789 par la réunion des États généraux, nous devons distinguer ce qui jusqu’ici a été confondu: les recettes et les dépenses.

Les préoccupations budgétaires des anciens États généraux, en effet, s’étaient concentrées à peu près exclusivement sur le vote des recettes, sur la concession des subsides. « Aucun impôt ne peut être levé sans le consentement de la nation » constitua 1 uni^ue^ formule du droit budgétaire jusqu’en 1789. Si l’idée n’avait pas été poussée plus loin, au moins se trouvait-elle, dans ces limites, parfaitement précisée, surtout aux approches de la Révolution. Antérieurement déjà nous avons vu sa notion se propager cl’États généraux en Étals généraux.

En 1789? les rédacteurs des cahiers des sénéchaussées et bailliages confirmèrent unanimement la tradition des libertés nationales. Tous les cahiers déclarèrent à l’envi que « aucun impôt ne (V peut être levé sans l’autorisation de la nation ». Partout cette vérité se retrouve inscrite en termes formels, presque identiques,

d’un bout de la France a 1 autre.

Sous la même inspiration, l’assemblée nationale, aussitôt réunie, rendit un texte de loi clair et définitif (Décret du 17 juin

1 7^9)> °ù droit de voter l’impôt est dorénavant attribué aux représentants de la nation d’une manière exclusive.

Le principe, à dater de ce moment, figure dans toutes nos constitutions, et très peu d’infractions furent commises à son encontre.

Nous disons très peu d’infractions, car malheureusement quelques cas exceptionnels se rencontrent encore dans nos annales contemporaines.

Ainsi, sous le premier Empire, l’impôt du sel dut sa première origine, non pas à une loi, mais à deux décrets des 1 6 et 27 mars 1806. Le 24 avril 1806, d’ailleurs, la loi lui restitua son assiette régulière.

En 1810, un simple arrêté gouvernemental institua définitivement le monopole des tabacs. (Décret du 29 décembre 1810.)

En 181 3 et 1814, l’empereur créa, de sa propre autorité (décret du 11 novembre 1 8 1 3), trente centimes additionnels au principal des contributions foncière, personnelle et mobilière et des portes et fenêtres, plus deux décimes additionnels sur le sel et un décime sur toutes les taxes indirectes et les octrois. Le décret suivant, du 9 janvier 1814, établit d’office, dans les mêmes conditions, le budget de 1814, en doublant les contributions mobilière et des portes et fenêtres et en portant à 5o les centimes additionnels à l’impôt foncier.

A la rigueur, il semble que Napoléon, rentrant à Paris après la bataille de Leipsick, pressé par la nécessité et par la menace de l’invasion, pouvait être excusé d’avoir devancé les votes de l’assemblée des députés. Cependant, l’idée du droit budgétaire, en matière d’impôts, se trouvait dès lors si profondément enracinée dans les esprits que la déclaration de déchéance reproche gravement celte infraction à l’ex-empereur : « Considérant, dit le Sénat, « le 3 avril 1814, que Napoléon a déchiré le pacte qui l’unissait au « peuple français, notamment en levant des impôts, en établissant « des taxes autrement qu’en vertu d’une loi, contre la teneur ex- « presse du serment qu’il avait prêté à son avènement au trône. « Qu’il a commis cet attentat aux droits du peuple, lors même <( qu’il venait d’ajourner sans nécessité le Corps législatif... »

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De nos jours, la levée d’impôts illégaux n’apparaît plus que dans deux circonstances exceptionnelles : en 1 848, lorsque le gouvernement provisoire, par décret du 2G mars, sans attendre la réunion de l’assemblée constituante (qui eut lieu le 5 mai suivant), ajouta 45 centimes additionnels à la contribution foncière. Puis, au début de l’année i852, lorsque le prince- président, en vertu de pouvoirs dictatoriaux, rédigea seul le budget général de l’exercice i852.

En dehors de là, le principe du vole des impôts par les représentants de la nation demeure respectueusement inscrit dans le texte des Constitutions et dans la pratique constante des gouvernements.

Mais à l’égard des dépenses la situation était tout autre en 1789. Très rarement les anciens États généraux avaient étendu leurs vues jusqu’à l’emploi des subsides, c’est-à-dire jusqu’aux dépenses; et, lorsqu’ils le firent, ce fut toujours dans des formes incomplètes et intempestives, comme s’ils doutaient de la légitimité de leurs droits. De sorte que les députés de 1789, d’après les anciennes chartes, s’appuyant sur l’expérience du passé, purent, à la rigueur, se demander, — et nous verrons que la question fut, en effet, posée sous la Restauration, — si le droit d’ordonner les dépenses ne constituait pas un droit régalien , si le pouvoir exécutif ne demeurait pas maître de régler et d’effectuer les dépenses publiques, une fois les recettes destinées à y pourvoir votées par la nation. En tous cas, les idées peu mûres sur la matière sc trouvaient incertaines et obscures.

Aussi, les cahiers des bailliages et sénéchaussées, au lieu de l’unanimité constatée pour le vote de l’impôt, ne contiennent-ils plus que des phrases ambiguës, des revendications équivoques, des idées confuses.

En voici quelques échantillons :

« Que les ministres devront être comptables à la nation de leur « administration. » (Cahiers de la noblesse de Mirecourt.)

« Que le compte des dépenses sera mis sous les yeux de la na- « tion assemblée, et qu’il sera attribué à chaque département une « somme pour son service, de laquelle somme les ministres et

(( sous-ordres seront comptables et responsables, de sorte que le .(( compte puisse en être rendu à l’époque qui sera fixée. » (Cahiers du tiers état de Montargis.)

« De rendre tous les ministres comptables et responsables des « deniers qu’ils emploient , chacun pour son département. » (Cahiers du clergé de Montreuil-sur-Mer.)

« Oue les dépenses nécessaires pour l’administration générale (< du royaume, notamment celles des divers départements, soient « fixées d’après des états estimatifs. » (Cahiers du tiers état de la sénéchaussée de Guyenne.)

« Nos députés s’attacheront d’abord à examiner avec soin le (( véritable état des finances, à vérifier et à apurer les dépenses de « chaque département. Tous les états de recettes et de dépenses (( qui auront été apurés et vérifiés seront rendus publics par la « voie de l’impression. » (Cahiers du peuple de la sénéchaussée de Rennes.)

Tels sont, à peu près, relativement au contrôle des dépenses publiques par les représentants du pays, les passages les plus significatifs que contienne la collection des cahiers. La plupart, d’ailleurs, n’en parlent pas du tout. Quelques-uns proposent même ouvertement de s’en remettre sur ce point à la discrétion du souverain : (( Que les dépenses des divers départements soient fixées « et arrêtées par Sa Majesté, la nation se livrant avec confiance aux « vœux de Sa Majesté pour les économies. » (Cahiers du tiers état de la sénéchaussée de Montpellier, art. 8.)

Dès lors, l’assemblée constituante, dépourvue de précédents, trahit, par ses actes, l’imperfection des idées premières qui lui servaient de guide. Elle ne sut ni organiser les budgets, ni établir un contrôle régulier des dépenses publiques.

Sans doute, au début, elle sépara très correctement des fonds de l’Etat les fonds de la liste civile. La création de la liste civile (i), que nous avons vue, en Angleterre, signaler le retour de l’ordre, après la révolution de 1688, devint, aussi, en France, après 1789, la pierre angulaire du régime nouveau.

(1) Au sujet de la liste civile après 1789, lire : Eludes sur la liste civile en France, par M. Alphonse Gautier, ancien conseiller d’Elat. Paris, 1882, in-8°.

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Jusque-là une confusion extraordinaire régnait entre les dépenses publiques et celles de la maison du roi et de la reine. Les tableaux annexés aux comptes de Necker et de Brienne, en 1781 et 1788, contiennent des sous-chapitres intitulés : Dépenses de la table du roi, menus-plaisirs, ameublement, garde-robe, chevaux, équipages de chasse, etc. Pour faire des économies, Necker, par les édits de 1 780, supprima une quantité d’emplois burlesques dépendant de la maison du roi et de la reine, maîtres queux, coureurs de vin, hâteurs de rôts, sommiers de bouteilles, etc. Tout cela dépendait du budget de l’Etat.

Le mot Liste civile trouvait si peu d’application en France, avant 1789, que le dictionnaire des finances de l’ Encyclopédie fiélho- (liqae se borne à le définir ainsi : « Liste civile, terme des « finances d’Angleterre. »

Le décret du 7 octobre 1789 stipula que « chaque législature « votera, de la manière qui lui paraîtra le plus convenable, les « sommes destinées, soit à l’acquittement des intérêts de la dette « publique, soit au payement de la liste civile. » Une députation fut chargée d’inviter le roi à indiquer lui-même la somme nécessaire à ses besoins personnels. Le décret du i3 octobre 1790 répéta que « le département de la maison du roi cessera de faire « partie du Trésor public ». Enfin, la Constitution de 1791 porte : « Art. 10. La nation pourvoit à la splendeur du trône par une « liste civile, dont le Corps législatif détermine la somme à chaque « changement de règne, pour toute la durée du règne. » (3 septembre 1791.)

Mais, en dehors de là, aucune institution solide, analogue aux institutions fiscales qui firent son honneur, ne sortit des mains de l’assemblée constituante, en matière de dépenses publiques. Elle se borna à supputer les dépenses au fur et à mesure des besoins, pour une portion d’année d’abord, puis pour un trimestre, pour un mois, enfin au jour le jour. Elle ne conçut aucun plan général, elle n’organisa aucun système budgétaire (1). L’intitulé

(1) Le décret du 18 février 179e, qui, le premier, tenta de dresser un budget, ne contient l’inscription que des deux sommes suivantes :

de ses projets de loi de dépenses suffit à caractériser leur portée éphémère :

« Aperçu des recettes et des dépenses à faire au Trésor royal « pendant les mois d’avril et de mai 1790. »

(( Aperçu des recettes et des dépenses à faire au Trésor royal <' pendant les trois derniers mois de l’année 1790, tant pour l’or- (( dinaire que pour l’extraordinaire. »

« Projets de décrets présentés à l’assemblée nationale, au nom « du comité des finances et de la caisse de l’extraordinaire, sur « les besoins du Trésor public » (17 avril 1791), etc.

Mirabeau s’écriait : « Je n’entends jamais que ceci : je n’ai plus « que tant; il me faut donc tant. »

A partir de la création des assignats, d’ailleurs, tout calcul lointain, toute prévision d’avenir, tout budget, en un mot, devint inutile : à quoi bon se préoccuper d’établir d’avance l’équilibre, puisque les recettes en papier devaient sûrement toujours balancer les dépenses? Le but même de l'établissement des budgets avait disparu.

Le seul procédé par lequel l’assemblée constituante affirma ses droits sur les dépenses publiques, à l’exemple de ce qu’avaient tenté les anciens Etats généraux, consista à empiéter sur le pouvoir exécutif. Elle accapara, dans son sein, la direction des ordonnancements et des payements. Elle remit au comité de trésorerie, placé directement sous ses ordres , l’administration du Trésor, et détint, par l’intermédiaire de ce comité, la clef des caisses publiques. En outre, elle s’attribua le contrôle sur les comptables : « L’assemblée verra et apurera définitivement, par