pour les divers services ministeriels

3o2.ooo.ooo pour la délie, les traitements ecclesiastiques, les pen-

sions, etc.

soit : 684.700.000, eu total.

Son article 5 ajoute : « Ce présent decret sur la somme des dépenses de la « présente année n'emportera l'approbation d’aucun article particulier des « dites dépenses, aucun emploi de fonds ne pouvant être fait et alloué que « d’apres les décrets que l’assemblée a rendus, ou rendra sur chaque article. » Ainsi, d’après le décret organique des dépenses en 1791, l’assemblée se réservait ultérieurement, chaque mois, à chaque demande, à chaque occasion, en un mot, d’apprécier et d’autoriser les dépenses devenues nécessaires, sans plan général, sans budget d’ensemble.

FONDATION DU RÉGIMÊ ACTUEL ÈN FRANGÉ

« elle-même, les comptes de la nation. » (Décret du 17 septembre 1791.) CJn bureau de comptabilité, placé, comme le comité de trésorerie, sous ses ordres directs, fut chargé de vérifier tous les comptes et de lui .soumettre le résultat de ses vérifications. L’assemblée devint encore par là seule juge des opérations qu'elle avait ordonnées et dont elle surveillait déjà l’exécution (1).

cc Le vœu unanime de la France a décidé la question : les fi- « nances doivent être placées en dehors des atteintes du pouvoir « exécutif. Les principes seraient blessés, si on laissait au gouver- « nement l’administration des finances, » disait Rœderer, au nom du Comité des finances. (Séance du 20 novembre 1790.) Dans une séance postérieure, le même orateur ajoute : a L’administra- « tion des deniers publics n’est pas une fonction royale. C’est, au « contraire, une fonction mise en réserve entre les mains d’une ad» « ministration particulière, sous l’inspection immédiate du Corps « législatif. Les deniers publics sont en dépôt entre les mains des « administrateurs de la Trésorerie, contre les entreprises du pou- « voir exécutif. » (28 septembre 1791.)

Nous passons sous silence les époques de la Convention et du Directoire (2), où l’on ne saurait espérer trouver les institutions que la Constituante n’a pu fonder. Le Consulat et l’Empire s’occupèrent, encore moins que leurs prédécesseurs, de perfectionner le fonctionnement de la représentation nationale. Bonaparte ne respecta pas môme les textes des constitutions existantes (3). Un

(1) « Tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes, ou par leurs « représentants, la nécessité des contributions publiques, de les consentir libre- « ment, d'en suivre L'emploi. » (Déclaration des Droits de l’homme, art. x4») D’en suivre l’emploi 1 termes bien incomplets quand il s’agit d’inaugurer une conquête aussi importante que celle de l’autorisation des dépenses publiques par les représentants de la nation !

La Constitution de 1791, qui suit la Déclaration des Droits, attribue, sans doute, au corps législatif la fonction de fixer les dépenses, sans un mot de plus, sans dire si cette fixation sera préalable, concomitante, ou postérieure à l’exécution des services.

La loi du i3 juin 1791, relative à l’organisation du Corps législatif, devient plus explicite (articles q3 et 96), sans se dégager encore des expressions vagues tel les que : « Le Corps législatif fixera les dépenses de l’administration. » (Art. 93.)

(•a) La Constitution de 1 an 111 ne s’occupe des dépenses que pour dire: « Art. 3o8. — Les comptes détaillés de la dépense des ministres, signés et cer- « tifics par eux, seront rendus publics au commencement de chaque année. »

(3) La Constitution de l’an VIII répète les formules de ses devancières, en y

rapport de J. -B. Say au Tribunat en fait foi. A propos d’un crédit de 3oo millions présenté en bloc, l’illustre économiste écrit :

« Jusqu’ici on n’a procédé que par voie de crédits provisoires en bloc, parce que les événements rendaient à peu près impossible la détermination des dépenses ordinaires. Cette fois encore, par mesure exceptionnelle et transitoire, on n’a pu réunir les éléments d’une prévision détaillée. Mais le système est contraire au régime constitutionnel, au crédit de l’Etat, et à l’établissement de l’ordre dans nos finances. » Le premier consul fit retirer ce rapport qui ne fut pas imprimé. Plus tard l’empereur, dans une note du 1 Moniteur officiel du i5 décembre 1808, exposa clairement le rôle secondaire qu’il entendait attribuer au Corps législatif.

Au point de vue des dépenses, la Charte constitutionnelle de 1 8 1 4 présente les memes lacunes que les Constitutions antérieures. Elle demeure même plus muette encore, puisqu’elle s’abstient absolument, dans aucun de ses articles, de nommer même les dépenses publiques ( 1 ).

Son silence provenait-il de l’incertitude de ses principes ou d’une réserve intentionnelle, toujours est-il que des esprits réactionnaires, regrettant les anciennes prérogatives royales, en prirent texte pour affirmer que les Etats généraux 11’avaient jamais possédé d’autre droit que celui de voter les recettes. Au roi exclusivement, d’après les traditions du passé, appartenait donc la libre disposition des fonds provenant de l’impôt, c’est-à-dire le droit de régler la dépense.

« En parcourant les monuments de notre législation publique,» dit un rapport à la Chambre des pairs, (( vous remarquerez que si « le droit d’accorder ou de refuser l’impôt paraît avoir toujours « été réservé au peuple, on ne retrouve nulle part la moindre «. trace, le plus léger indice qui annonce la prétention d’examiner,

ajoutant : « Art. 56. — L’un des ministres est spécialement chargé de l’admi- « nistration du Trésor public. Il ne peut rien faire payer qu’en vertu d’une loi « et jusqu’à concurrence des fonds qu’elle a déterminés pour un genre de dé- « penses. »

(i)Ce mutisme semble d'autant plus intentionnel à l’égard des dépenses qu’en ce qui concerne les recettes la Charte de 1 8 1 4 a su très correctement s’exprimer : « Aucun impôt, dit-elle, ne peut être établi, ni perçu, s’il n’a été « consenti par les deux Chambres et sanctionné par le roi. » (Art. 48 )

FONDATION DU RÉGIME ACTUEL EN FRANCE

(( de contrôler et de régler l’emploi des deniers (i). » (Rapport du comte Garnier à la Chambre des pairs, 27 avril 1816, sur le budget de 1816.) Ainsi, le droit, que les assemblées de la Révolution n’ont su ni proclamer explicitement, ni organiser pratiquement, tombe à ce point en oubli, au début de la Restauration, que le principe même en est contesté. Il devenait donc nécessaire de reprendre sa démonstration :

« Le droit de voter librement l’impôt, » dit le rapport à la Chambre des députés surle budget de 1817, «est, sans contredit, « la plus importante de vos attributions. Mais quelle est l’étendue « de ce droit? Et dans quelles limites doit-il être restreint? N’au- « riez-vous que le droit de voter ou de refuser l’impôt sans avoir « celui de vérifier, de fixer les dépenses et de surveiller l’emploi « des deniers publics? »

La question ainsi posée, le rapporteur, M. Roy, à défaut de la Constitution dont le texte demeure muet, conclut par le raisonnement suivant : « Les impôts et les subsides ne sont établis que « pour les besoins de l’État et pour ses nécessités indispensables. « La conséquence immédiate de ce principe, c’est que celui qui a « le droit de voter l’impôt a nécessairement le droit d’examiner si « cet impôt est demandé pour les nécessités de l’État, de vérifier « ces nécessités..., de surveiller l’emploi des fonds et de s’assurer « s’ils n’ont pas été distraits de la destination pour laquelle seule- « ment ils ont été accordés. »

« Nous n’aurions seulement pas eu la pensée d’élever cette

(1) Le comte Garnier continuait ainsi : « Lorsque nos rois demandaient aux k Etats la levée d’une taxe nouvelle et extraordinaire, cette demande était som- « mairement motivée sur quelque circonstance bien connue du peuple, telle que « la rançon d’un roi prisonnier, une guerre dispendieuse à soutenir, ou de « grandes dettes à acquitter. Le consentement de l’impôt emportait nécessaire- « meut la libre disposition de son produit. Et cette partie de l’administration « était abandonnée à la haute sagesse du monarque, sans autre garantie que la 0 haute confiance accordée au Souverain héréditaire. »

Un député économiste, Ganilh, répondait, dans une brochure, à cette théorie: « Vous n’avez plus maintenant de moyen d’acquitter les dépenses publiques « que par des impôts assis sur la propriété privée. Souffrez donc que la Cham- « bre des députés, que les représentants des propriétaires n’adoptent pas sans « examen et sans contrôle les dépenses que la propriété doit acquitter. » (Des droits constitutionnels de la Chambre des députés en matière de finances, pax Ganilh, 1816.)

LÉ BUDGET. CHAPITRE iî

(( question, ajoute-t-il, si, à la fin de la dernière session des « Chambres, elle n’avait été présentée et discutée, devant la « Chambre des pairs, dans un rapport dont il nous a paru impor- (( tant de combattre la doctrine. »

Le rapport de la Chambre des députés, on le voit, n’affirme que par induction les droits du parlement, en matière de dépenses : il en fait un simple corollaire du droit de voter l’impôt. Cependant, quels qu’aient été les détours de son raisonnement, sa conclusion pratique arrive droit au but : «Votre Commission a una- « nimement pensé que l’examen des besoins, des dépenses, était « son premier devoir... Et, pour consacrer avec plus de force ce « principe fondamental, votre Çommission a voulu qu’il vous fût « fait deux rapports distincts et séparés, l’un sur les dépenses et « besoins, l’autre sur les voies et moyens pour y subvenir.» (Rapport du i4 janvier 1817, par M. Roy, député.)

M. Roy fut chargé du rapport sur les recettes et M. Beugnot du rapport sur les dépenses. Cette dualité, que nous avons vue réapparaître depuis, en diverses circonstances, pour des motifs d’ordre intérieur, posséda donc à son origine une importante signification : par son moyen, les Chambres des députés de la Restauration affirmèrent leur droit de voter les dépenses aussi bien que les recettes (1).

D’ailleurs, la loi du budget de 1817 ne tarda pas à sanctionner plus complètement encore les véritables pouvoirs du parlement : « La dépense de chaque ministre, stipula-t-elle, ne pourra doréna- « vant dépasser le crédit en masse ouvert à chacun d’eux. Ils ne « pourront, sous leur responsabilité, dépenser au delà de ce cré- « dit. » D’après cet article 1 5 1 de la loi du 25 mars 1817, non seulement le parlement demeure chargé d’ouvrir les crédits néces" saires aux divers services publics, mais il pénètre dans leurs détails, il en spécialise la distribution par ministère.

(1) Depuis le début de la Restauration, malgré le silence de la Charte, les députés votaient quand même le budget des dépenses. Seulement, leur vote ne portait que sur l’ensemble des crédits, lesquels se trouvaient ainsi mis en bloc à la disposition du gouvernement ; le détail ne figurait dans la loi du budget qu’à titre de renseignement annexe.

Voir plus loin, au sujet de la spécialité des votes législatifs, le chapitre XIII,

FONDATION DU RÉGIME ACTUEL EN FRANCE

Cependant, même après la loi de 1817, les discussions se continuèrent sur le principe même des droits des représentants du pays à l'égard des dépenses publiqurs. On en retrouve, en 1820, la trace dans les archives parlementaires. Chose curieuse 1 c’est M. Roy, devenu ministre des finances, qui émet alors des aphorismes semblables à ceux qu’il combattait si bien, comme député, en 1817 : « La Chambre vote l’impôt, dit-il, mais le roi est le chef « suprême de l’Etat. A lui seul appartient la puissance exécutive. « La conséquence nécessaire de cette vérité fondamentale, c’est « que le roi a seul le droit de faire aux dépenses l’application de « l’impôt. Car l’administration est la partie principale de la puis- « sance exécutive, et celui-là seul administre qui distribue les c dépenses et les applique à chaque acte d’administration. » (Discours de M. Roy, ministre des finances, 3o juin 1820.) En même temps, une brochure officielle, largement distribuée, développait les idées du ministre, en invoquant, à l’appui de ses conclusions, les maximes de la monarchie féodale et la pratique des anciens Etats généraux.

Puis, en 1821 , le marquis de Garnier profita du projet de loi qui prescrivait de faire apparaître les frais de perception en dépenses pour s’y opposer en renouvelant obstinément ses anciennes théories : « Les Chambres ont le droit de voter et de consentir

(( l’impôt, répéta-t-il, mais c'est au roi qu’il appartient de

(.< régler, de la manière qui lui semble la plus économique et la « plus convenable, ... les divers moyens d’exécution... » (Rapport du 28 juillet 1821.)

Ce sont là, croyons-nous, les derniers échos d’opinions rétrogrades, qu’il est curieux de retrouver encore à une époque où l’on aurait dû croire que le droit budgétaire des représentants du pays était définitivement organisé en France.

Intervint, d’ailleurs, bientôt l’ordonnance du 2 septembre 1827, d’après laquelle les votes parlementaires pénétrèrent jusqu’aux sections de ministères; puis enfin la loi du 29 janvier i83i, qui les fit descendre jusqu’aux chapitres, aussi bas que possible, comme on le verra plus loin, restreignant, dès lors, à leur dernière limite, les prérogatives si longtemps et si obsti-

nément défendues du pouvoir exécutif en matière de dépenses.

Alors seulement les parlements se trouvèrent en possession de la plénitude de leurs droits ; il fallut donc attendre jusqu’au début du gouvernement de Juillet pour que l’idée du droit budgétaire inaugurée en 1789 reçût son complet développement.

Nos codes financiers conservent la trace de ces hésitations prolongées, puisque aucun texte législatif n’y attribue le droit de vote des dépenses publiques aux représentants de la nation. Seul le règlement du 3i mai 1862 mentionne, dans son article 3o, « que « les recettes et les dépenses publiques, à effectuer pour le service « de chaque exercice, sont autorisées par les lois annuelles de « finances ». Mais ce règlement n’est qu’un simple décret gouvernemental , et le marquis d’Audiffret a pu dire très justement : (( Aucune loi spéciale n’a ordonné textuellement l’établissement « du budget général de l’État. » (Système financier de la France.)