DÉCLARATIONS ET RAPPORT DE LA COUR DES COMPTES

déclarations générales, remises au ministre des finances, imprimées et communiquées au Sénat et à la Chambre de députés, serviront ultérieurement de pièces justificatives au projet de loi de règlement du budget.

Enfin, tous les ans, la Cour des comptes adresse au chef de l’État un rapport, dans lequel elle expose « le résultat général de « ses travaux et ses vues de réforme et d’amélioration dans les « différentes parties de la comptabilité ». Sous ce programme modeste, le rapport annuel de la Cour des comptes constitue un des plus puissants moyens de contrôle à l’égard des ordonnateurs. Comme il investit, en même temps, la Cour des comptes d’une attribution législative, nous le commenterons assez longuement dans le prochain chapitre. Bornons-nous ici à indiquer provisoirement son rôle dans le mécanisme général du contrôle des ordonnateurs.

Déjà, nous avons constaté les immunités exceptionnelles dont ceux-ci jouissent au cours de l’exécution du budget. Sans doute, leurs ordonnancements passent sous les yeux du ministre des finances, qui les revêt de son visa; sans doute, les pièces justificatives de leurs dépenses sont examinées par les payeurs. Mais, en dehors de là, aucun inspecteur ne surveille, d’une manière permanente, leur gestion financière, aucun délégué ne s’assure s’ils respectent les autorisations législatives. Après l'exécution du budget, nul contrôle à posteriori , effectué sur pièces, ou autrement, ne reconnaît encore, ni ne signale, les irrégularités qu’ils peuvent avoir commises. La loi interdit même formellement à la Cour des comptes d’intervenir; lorsque, tout en feuilletant les pièces de comptabilité, elle en éprouve la tentation, un article lui rappelle expressément que : « La Cour ne peut, en aucun cas, s’at- « tribuer de juridiction sur les ordonnateurs. »

Cependant, sous une forme indirecte, sans revêtir l’apparence judiciaire, sans qu’aucune sanction effective y soit attachée, le rapport annuel au chef de l’État tend précisément à combler cette lacune. Il expose d’abord les vues de réforme et d’amélioration que l’examen des différentes parties de la comptabilité a pu susciter ; puis, de proche en proche, il ne croit pas dépasser les limites de son programme en signalant les infractions révélées,

chemin faisant, à la charge des ordonnateurs par la vérification des pièces de dépenses. Ce n’est pas une juridiction que les membres de la Cour entendent s’attribuer; ils formulent seulement des observations.

Le président de la République, une fois le rapport entre ses mains, prie chaque ministère compétent de s’expliquer sur les irrégularités qui le concernent. Le tout, observations de la Cour et réponses des administrations intéressées, compose le volume annuel, imprimé et distribué à la Chambre des députés et au Sénat.

Un tel contrôle pénètre souvent très avant. Grâce à lui, nous avons pu déjà citer de nombreux exemples de mandats fictifs, de dépenses irrégulières, de dépassements de crédits, de ressources indûment obtenues, de ventes clandestines de matières réformées, de transpositions de chapitres ou d’exercices, de gestions occultes, de majorations d’effectifs, de violations diverses des autorisations législatives, relevés à l’encontre des ordonnateurs (i). A défaut des rapports annuels de la Cour des comptes, la plupart des faits de cette nature (bien qu’encore, sans aucun doute, une faible portion d’entre eux seulement puisse être mise en lumière) (2), demeureraient ignorés du parlement et même du gouvernement.

(1) Parmi les irrégularités signalées par la Cour des comptes, on peut ajouter les exemples suivants extraits de ses derniers rapports : Produit de la conversion de l’emprunt Morgan insuffisamment justifié. — Emissions aux guichets de rente 3 0/0 amortissable sans indication de cours. — Achats de rentes 5 0/0 effectués à la Bourse à la veille des élections d’octobre 1877, pour soutenir les cours. — Indemnités allouées à des employés sur les fonds d’encouragements aux manufactures et au commerce. — Etrennes à différents agents de l’administration centrale imputées sur les crédits du matériel des grands travaux publics. — Indemnités aux concierges, jardiniers, gardiens, etc., accordées sur les crédits de réfection et grosses réparations des bâtiments civils. — Réparation du pont à bascule de la cartoucherie de Vincennes imputée sur les crédits du corps expéditionnaire du Tonkin. — Horloge achetée avec les fonds du chapitre des vivres. — Fournitures de pain, viande, café, prélevées sur le service des fourrages, etc.

(2) On a quelquefois cherché à grouper les critiques formulées par la Cour des comptes pour battre en brèche l’organisation financière dans le sein de laquelle tant d’infractions peuvent se produire : c’est là un raisonnement de mauvais esprit et en plus inexact. D’abord, parce que les irrégularités, dans le système le plus perfectionné, seront toujours forcément très nombreuses. Puis, les irrégularités que le contrôle découvre, loin d’être inquiétantes, représentent, au contraire, une victoire sur le désordre. Celles, en plus grande quantité malheureusement, qui restent inaperçues doivent seules préoccuper les véritables amis du bon ordre financier.

CONTROLE DES ORDONNATEURS

Les administrations, dans leurs réponses, s’excusent comme elles peuvent, contestent quelquefois l’ir régularité, ou, lorsqu’elles l’avouent, s’engagent vaguement à mieux surveiller dorénavant. En apparence, souvent, on pourrait croire à une palinodie. Mais de très précieux résultats n’en sont pas moins obtenus. Le discours du procureur général en 1888 (1) le constatait expressément; après une récapitulation documentée, il concluait ainsi : « Je pour- « rais vous apporter une plus longue énumération des réformes et « des améliorations obtenues dans chaque département ministé- « riel. Je pourrais vous citer encore un grand nombre d’observa- (( tions de détail sur des faits irréguliers ou incorrects, sur bien « des points, enfin, où l’administration supérieure a reconnu la « justesse de vos critiques; mais j’en ai dit assez, et les exemples « cités suffisent pour déduire les conclusions auxquelles je tenais (( à arriver. »

| 6. — Insuffisance du contrôle à l'égard des ordonnateurs.

Les procès-verbaux de la Commission des comptes des ministres, les déclarations générales et le rapport annuel de la Cour des comptes ne sont que les préparatifs du règlement définitif du budget, dont le vote appartient au parlement ; l’efficacité de ces vérifications préalables dépend donc de l’usage plus ou moins consciencieux, plus ou moins éclairé, que les Chambres en feront ultérieurement. Or, celles-ci, trop haut placées, tantôt négligent les détails, tantôt s’attachent avec une passion exclusive aux faits politiques, tantôt même, préoccupées d’autres sujets, oublient de remplir leurs attributions financières. L’expérience montre que ce tableau n’a rien d’exagéré.

En outre, la responsabilité ministérielle, seule sanction du contrôle législatif, n’a trouvé jusqu’ici, comme nous l'avons déjà souvent observé, ni définition ni application.

(1) Audience solennelle du 16 octobre 1888, discours de M. le procureur général Renaud, récapitufont les exemples de l’heureuse influence des observations de la Cour des comptes depuis 1870.

Cette situation laisse aux ordonnateurs une indépendance excessive : « Tandis qu’on multiplie les contrôles autour des comp- « tables, on laisse les ordonnateurs se mouvoir dans leur indépen- « dance et dans leur insolvabilité. On juge l’instrument, on ne (( juge pas la main qui le pousse. Dans la gestion des comptables, « une erreur d’un centime est impitoyablement relevée. La gestion « de l’ordonnateur est au-dessus de l’examen : les erreurs les plus « grossières, les manœuvres les plus frauduleuses peuvent se (( commettre dans les liquidations, sans que la justice financière « ait rien à y voir. » C’est ainsi que s’exprimait, dès i84o, un ancien caissier du Trésor, de Montcloux (i), dans un langage empreint certainement d’une certaine exagération ; car les ordonnateurs ne peuvent, comme le prétend Montcloux, commettre les manœuvres les plus frauduleuses, à l’abri de toute poursuite, sans trouver ni juges, ni pénalités.

D’abord, le décret sur la comptabilité du 3i mai 1862 dit expressément : « Art. 35. Les administrateurs sont responsables « de l’exactitude des certifications qu’ils délivrent. » Les articles 174, 175 et 177 du Code pénal sanctionnent cette responsabilité. Puis, presque toujours, par la force des choses, l’ordonnateur prévaricateur s’immisce, plus ou moins, dans la comptabilité : il s’approprie des fonds, forme une caisse noire, organise une gestion occulte, ce qui le constitue comptable de plein droit, quand il est découvert, et lui rend applicables toutes les obligations des comptables : hypothèques, redditions de comptes, jugements, etc.; la mainmise administrative s’appesantit alors sur lui et l’enchaîne impitoyablement, jusqu’à ce qu’un quitus, en due forme, l’ait libéré. « Les gestions occultes sont soumises aux mêmes

(1) L’ouvrage de M. de Montcloux intitulé: De la comptabilité publique en France (Paris, in- 8°, 1840), s’exprime encore ainsi dans un autre passage: « Le « payement est un fait complexe ; on doit en demander compte à plus d’un « agent. Ne nous exposons pas à voir un ordonnateur délivrer de faux mandats « d’indemnité de route à des militaires supposés, un autre fabriquer des manu dats pour des curés qui n’existent pas, un autre livrer des fonds à un régis-

« seur qui les applique à sa dépense personnelle et tous ces fonctionnaires,

« dont la négligence équivaut à la concussion, se renfermer dans leur dignité

« inattaquable 1 Que les ordonnateurs répondent de leurs oeuvres. S’ils ont

» mal opéré, qu’on les juge 1 »

CONTROLE DES ORDONNATEURS

« juridictions et entraînent la même responsabilité que les gestions « patentes. » (Art. 25 du décret du 3i mai 1862.) Dans bien des cas, cette disposition a frappé durement les ordonnateurs et transformé leur prétendue impunité (1), d’après Montcloux, en un rigoureux assujettissement aux lois de la comptabilité.

Cependant, si, par entraînement, Montcloux se laisse aller à exagérer, ses appréciations renferment, on ne saurait le nier, un grand fond de vérité. Déjà, le fait que les ordonnateurs ne sont pas jugés demeure certain : « Des fonctionnaires ont le droit d’ouvrir « les caisses par leur simple signature et ces hommes ne sont pas « jugés à raison de l’usage qu’ils ont fait de ce droit! » répète un document plus récent. (Projet de loi d’initiative parlementaire du 18 novembre 1882.) Puis, même devant le parlement et devant le tribunal de l’opinion publique, les ordonnateurs, nous l’avons vu, ne se trouvent mis en cause que par des moyens détournés.

Ce que Montcloux voudrait surtout voir disparaître, c’est la fiction de la responsabilité ministérielle, qui couvre les actes des chefs de service et les rend à peu près intangibles. Dans ce but, il propose de distingue** entre les responsabilités, afin de ne plus les faire toutes remonter d’emblée jusqu’au ministre seul, dans le sein duquel elles s’évanouissent. « Dégageons d’abord, dit-il, l’acte du

(1) Non seulement l’ordonnateur qui a détourné les fonds est considéré comme comptable, mais aussi celui qui a coopéré à leur détournement. « L’ordonna- « teur qui a émis un mandat fictif, le créancier qui l’a acquitté, les agents qui « ont délivré le faux certificat, sont les co-auteurs de la gestion occulte. » On les déclare tous comptables et leurs biens sont frappés d’hypothèque. M. Petitjean, procureur général près la Cour des comptes, dans un discours sur les comptabilités occultes (3 mars 1877), a soutenu que telle était la jurisprudence de la Cour, jurisprudence appelée à exercer, d’après lui, une influence très salutaire sur la gestion des ordonnateurs. Un des successeurs deM. Petitjean confirme son opinion dans les termes suivants : « L’ordonnateur, lorsqu’il émet sciemment « un mandat fictif, devient pécuniairement responsable, aux lieu et place du « comptable, qui ne peut juger de la régularité du mandat que sur les appa- « rences. » (Discours de rentrée du 3 novembre 1881, par M. Audibert, procureur général.)

Cependant, M. Victor Marcé, dans son étude sur les Comptabilités occultes (1887), combat cette théorie et, bien à regret, tout en reconnaissant son efficacité éventuelle, ne la croit pas conforme aux textes du décret du 3i mai 1862 (art. 25) et de la loi municipale du 5 avril 1884 (art. i55); ces textes, dit-il, ne considèrent comme coupables de gestion occulte que les personnes qui se sont ingérées dans le maniement des deniers publics. D’après M. Marcé, le mot ma* nie/nent doit être entendu dans son sens exclusivement matériel.

(( ministre de celui de son subordonné. Déclarons que le ministre « ne répond pas personnellement de ce qui se fait au-dessous de « lui. Disons de quoi il répond et définissons en quoi consiste la « responsabilité de ses agents. A l’aide de cette séparation, la « question s’éclaircira et deviendra peut-être fort simple.

« Où en serions nous, je le demande, si l’on avait raisonné à « l’égard des comptables comme on l’a fait jusqu’ici à l’égard des « ordonnateurs? Certes, le ministre des fi lances ne pouvait pas « être rendu responsable des perceptions illégales, ni des détour- C( nements de fonds; on ne pouvait pas y songer.... On a créé, « cependant, des agents responsables à tous les degrés et on a « pris contre eux et leurs biens de bonnes et solides garanties. Ce « qui a été fait pour le ministère qui reçoit peut se faire pour « les ministères qui dépensent. »

Il y a là évidemment d’importantes lacunes à combler, d’essentiels perfectionnements à réaliser, bien que ces sortes de questions ne comportent pas les solutions radicales proposées ci-dessus. Jamais, par exemple, aux points de vue du contrôle et des responsabilités (i), on n’assimilera les ordonnateurs et les comptables; jamais le dépôt d’un cautionnement ne sera exigé de tous les chefs de service ; jamais la Cour des comptes ne jugera, sur pièces, la gestion de tous les administrateurs civils et militaires, etc. (2).

Cependant l’exemple des pays étrangers prouve qu’il peut y avoir moyen, mieux qu’en France tout au moins, de tenir les ordonnateurs en respect, de réprimer leurs infractions éventuelles, d’opposer à leurs empiétements abusifs une barrière renforcée par la crainte de l’autorité législative. Ainsi, la direction générale de la comptabilité publique, lorsqu’elle soumet à sa surveillance les comptabilités centrales de tous les ministères, fait efficacement pénétrer l’autorité du ministre des finances dans le cœur même

Ii) La Commission de révision du décret du 3i mai 1862, en étudiant la question de responsabilité des ordonnateurs, a écarté toute idée de responsabilité pécuniaire à leur égard. Les punitions disciplinaires, descente de grade, changement de résidence, mise en disponibilité, destitution, lui semblent les seuls actes de répression qui soient en rapport avec la position et les attributions des ordonnateurs.

(2) Voir pages 5G3 et 564.

CONTROLE DES ORDONNATEURS

des opérations de liquidation et d’ordonnancement. La comptabilité des dépenses engagées mise à l’essai par la loi de 1890 pourrait recevoir des perfectionnements pratiques susceptibles de rendre son application sérieuse. Par-dessus tout, la Cour des comptes, intervenant au cours même de l’exécution du budget, avec des pouvoirs bien définis, constituerait le frein le plus puissant contre l’entraînement des dépenses irrégulières.

Cette question du contrôle des ordonnateurs, vitale pour les budgets, mérite bien qu’on y revienne, comme nous le faisons encore ici. Là réside en effet, lepoint délicat de la législation financière, celui sur lequel se concentre aujourd’hui l’attention publique. C’est perdre sa peine, répète-t-on très justement, que de préparer les budgets avec tant de précautions, que de procéder si minutieusement à leur discussion et à leur vote, que de suivre de si près leur exécution comptable, lorsqu’il demeure loisible à des administrateurs insuffisamment contrôlés de bouleverser après coup ce laborieux aménagement préalable!

Les chapitres suivants vont fournir, sur le même sujet, de nouveaux éclaircissements.