COUR DES COMPTES

| i,r. Anciennes Chambres des comptes. Leur défaut d’unité: abus au sein desquels elles opéraient, retards des productions, irrégularités intentionnelles, protection accordée aux comptables prévaricateurs; exposé du premier président de la Chambre de Paris, en 1789. Suppression des Chambres des comptes, en 1790. — §2. Bureau de comptabilité créé en 1791. L’assemblée nationale se réserve le jugement des comptes; elle n’en juge aucun. Fausse application d un principe juste. Création des Commissions de comptabilité en l’an III. Retards accumulés malgré leur bonne volonté. En résumé, deux principes nouveaux émergent: unité de tribunal et jugement définitif des comptes par le parlement. — § 3 . Création de la Cour des comptes, en 1807. Ses attributions judiciaires complètement constituées, sauf quelques adjonctions postérieures. — § 4- Attributions parlementaires de la Cour des comptes inaugurées sous la Restauration. Déclarations générales. Rapport au chef de l’Etat sur la gestion des ordonnateurs : discussions à son sujet. Loi de i83i. — § 5. Caractères distinctifs des Cours des comptes, ou institutions analogues à l’étranger. Elles forment une branche de l’administration en Angleterre. Attributions de l’ancien Audit-office et du contrôleur-auditeur général aujourd’hui. Ministère du contrôle en Russie. Vérifications effectuées sur place en Russie et en Prusse.Chambre supérieure des comptes prussienne. Contrôle préventif en Belgique et en Italie. Contrôle sommaire des comptes des ministres effectué dans un but de célérité en Italie. — Exemples dont on pourrait tirer profit pour perfectionner l’action de la Cour des comptes en France.

| i er. — Anciennes Chambres des comptes.

La nécessité d’un jugement qui libérât les comptables s’imposait aussi bien sous l’ancien régime qu’aujourd’hui, puisque une hypothèque légale (1) pesait alors sur leurs biens et que le dépôt d’un cautionnement était exigé d’eux. Ce jugement émanait des Chambres des comptes.

(1) Edit d’août 1669 « portant règlement pour les hypothèques de Sa Majesté « sur les biens des officiers comptables, fermiers et autres ayant le maniement « de ses deniers ».

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Sans remonter, pour décrire l'organisation des Chambres des comptes, jusqu’à Philippe V dit le Long, qui, dans son ordonnance du 28 juillet 1 3 1 8, disait : « Nous avons ordonné que (( nous voirons chascun an nostre Estât une fois par les gens de « nos comptes (1) », étudions seulement leur situation immédiatement antérieure à la révolution de 178g.

Les Chambres des comptes de l’ancien régime, à la fin du xvme siècle, étaient au nombre de treize (2). La Chambre de Paris, en raison de sa résidence dans la capitale, possédait certaines attributions spéciales, telles que l’enregistrement des contrats de mariage royaux, des traités de paix, des édits bursaux de concert avec le Parlement, etc... On la désigne dans les anciens documents : l’arche et le repositoire des titres et enseignements de la Couronne et des secrets de l’Etat, gardienne de la Régale et conservatrice des droits et domaines du roi. En outre, l’illustration de quelques-uns de ses membres lui assignait une autorité particulière.

Lors de la première installation de la Cour au palais de justice, en 1807, le procureur général Garnier rappelait ainsi les noms des hommes illustres qui avaient autrefois siégé dans cette enceinte. « Ces murs, ces palais, dit-il, sont tout pleins de souvenirs res- « pectables. C’est ici, c’est dans ces lieux que présidait cette an- « tique famille des Nicolaï, qui, de règne en règne, de génération « en génération, donnèrent le constant exemple des lumières et « des vertus réunies. Émules des Lamoignon et des Molé, ilsmar- « chaient leurs égaux en dignité, leurs égaux en mérite. C’est ici « que remplissait les fonctions de ministère public Étienne Pas- « quier, célèbre par son dévouement à son roi, par sa vaste érudi-

(1) La Cour des comptes, par un sentiment très légitime de respect envers le passé, reproduit annuellement cette inscription archaïque, au frontispice de ses déclarations générales. Cependant, elle ne peut oublier que sa véritable noblesse est toute moderne, puisque ses prérogatives les plus élevées datent de l’établissement du régime parlementaire au commencement de ce siècle.

(«) Les treize Chambres des comptes étaient celles de Rouen, Dijon, Grenoble, Nantes, Nancy, Metz, Pau, Besançon, Bar-le-Duc, Montpellier, Aix, Lille et Paris (en comptant les Parlements et les Chambres des aides, auxquels avaient été déléguées les fonctions de Chambre des comntes).

« lion, par ses recherches historiques (i). » (Discours du procureur général Garnier, 5 novembre 1807.)

Plus récemment, un discours de rentrée consacré aux installations diverses de la Cour des comptes décrit en termes plus sobres « les monuments disparus où siégèrent nos illustres prédéces- « seurs : Henry de Sully, Olivier de Longueil, Michel de l’Hospi- « tal, Estienne Pasquier, les Nicolaï et tant d’autres magistrats « éminents, dont les noms respectés honorent nos annales ». (Discours de M. Biollay, avocat général, 16 octobre 1886.)

A part ces prééminences honorifiques, la Chambre des comptes de Pans ne possédait aucune suprématie effective sur les douze Chambres de province. Composée, comme celles-ci, de présidents, de maîtres, de correcteurs et d'auditeurs (2), elle jugeait exclusivement, comme elles aussi, les comptes des comptables de sa circonscription, avec les formes suivantes :

Les comptes présentés par l’intermédiaire de procureurs étaient

(i) Ici, l’orateur, entraîné par le lyrisme de l’époque, ajoutait: « Oh! s’il eût « vécu sous le régné de Napoléon (il vivait sous le règne de Henri IH , a irai « plutôt consacre ses talents à peindre les grandes époques dont nous sommes ‘ ns temoms a retracer dans 1 avenir les magnifiques destinées de l’EmZeT» (a) D apres I Almanach royal de 1788, la Chambre des comptes de Pans sè composait des membres suivants: , premier president, ,2 présidents ,8 cou seillcrs maîtres, 38 conseillers correcteurs, 80 conseillers auditeurs, 3 gens du Roi, avocat general procureur général et substitut, 2 greffiers en chef °i -ref. fier plumitif. En plus, des gardes des livres, payeurs des gages, contrôlas huissiers, procureurs, courrier et guide pour les cérémonies, etc Le nombre des membres de la Chambre de Paris (212 conseillers; présidents et gens du roi) semble excessif pour une seule des treize juridictiors eutë esquellesle royaume est divisé; la Cour des comptes actuelle, unique pour tou e la France, comporte seulement .34 magistrats. Mais ce grand nombre de prés.den s, conseillers maîtres, conseillers correcteurs, conseillers auddeurs delà Chambre des comptes de Paris n’a rien de surprenant, quand on sait que ses magistrats chômaient alternativement par moitié. Chacun d’eux est maraüé sur Almanach royal , soit de la lettre H, soit de la lettre E. La lettre H s’annlinue exclusivement au service d’hiver; la lettre E exclusivement au service d^é Le semestre d hiver commençait le 1- janvier et finissait le dernier jour de juin Le semestre dele commençait le .-juillet et finissait le dernier jour de décem

bre. Les membres du service d’hiver relayaient, à lourde saison leurs colTè «•tins du sfirrirv» dV>fi . icurs colle-

sues du service d’été et r^iproqu^S '£ °r Z ^

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et les samedis de chaque semaine à les veilles des féteTdTrelèX3 elle" seJ sépa rait e mardi saint jusqu’au lendemain de la Quasimodo. le samedi de la

septembre auio octobre.

sépare nvacances,

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d’abord soumis à l’examen des conseillers auditeurs (i), qui suivaient la législation des comptes, c’est-à-dire recherchaient si chaque article de recette et de dépense était suffisamment justifié, conformément aux lois sur la matière. D’aprèsle rapport de l’auditeur vérificateur, la Chambre des maîtres prononçait l’admission ou le rejet du compte. Lorsque ce premier arrêt avait été favorable, le compte passait entre les mains des correcteurs, lesquels vérifiaient le matériel du compte, c’est à- dire l’exactitude des chiffres et des calculs, et soumettaient leur rapport à la Chambre des maîtres; celle-ci alors, le cas échéant, prononçait le quitus. Les conseillers maîtres constituaient donc, sous l’ancien régime, comme encore aujourd’hui, les véritables juges.

Malgré ces formes communes, chaque Chambre des comptes d’autrefois, nous le répétons, opérait isolément, sans qu’aucune récapitulation générale permît jamais de rapprocher l’ensemble de leurs arrêts du total des comptes du Trésor. Les procureurs généraux de province devaient, sans doute, d’après les instructions, transmettre à la Chambre des comptes de Paris le relevé des arrêts rendus par leurs Chambres respectives. Mais ces communications, toujours faites, d ailleurs, très irrégulièrement, n’ont jamais été utilisées.

De graves abus dans l’exécution s’ajoutaient à cette lacune constitutive.

D'abord, retards permanents de la production des comptes. « Rien ne saurait justifier un retard de quinze années et plus

« que l’on voit se perpétuer dans la comptabilité Il est des

« comptabilités arriérées de 8 ans à 16 ans, plusieurs de 1 5, de « 12 ans, un grand nombre de io... Le désordre des finances et « celui de la comptabilité furent toujours inséparables. Longtemps « ils s’accrurent l’un par l’autre : ils ne pourront cesser que tous « les deux à la fois. » (Rapport lu à l’assemblée nationale sur l’arriéré de la comptabilité au nom du Comité central de liquidation..., par M. Reaumez, 25 mai 1791.)

En second lieu, d’étranges irrégularités engageaient des responsabilités beaucoup plus élevées que celles des comptables : « On

(1) Conseillera référendaires aujourd’hui.

i( paraît affecter de mélanger les exercices éloignés les uns des « autres, pour empêcher toute vérification. Aucun ordre constant (( n’existe, d’après lequel on puisse établir un rapport certain « d’une année sur l’autre entre les recettes et les dépenses. Enfin, « ce qui est plus grave, nous avons déjà parlé des acquits au « comptant (i) : leur progression douloureuse, depuis Colbert « jusqu’à nos jours, est effrayante... Il ne faut plus que les acquits « de comptabilité soient un amas de pièces informes, fabriquées, (C au besoin, par les ordonnateurs, pour composer le roman des « revenus et des dépenses de la France. »

En troisième lieu, l’arbitraire et le favoritisme suspendaient souvent l’exécution des arrêts les plus importants. Tantôt le Conseil du roi évoquait par devers lui certains comptes particulièrement suspects, pour les apurer directement, en dehors de l’autorité judiciaire (2). Tantôt de hautes influences parvenaient à suspendre l’exécution d’arrêts rendus définitifs : « Des crimes de faux recon- « nus dans la gestion d’un comptable, crimes dans lesquels un « grand nombre de complices étaient impliqués, ont été si tardi- « vement l’objet de poursuites que le zèle de la Chambre fut vain « et infructueux. Les administrateurs et les comptables qui « avaient coopéré au faux étaient tous morts lorsqu’on se décida « à agir... Ainsi, un comptable prévenu d’un divertissement de (( 800.000 1., enfermé pour ce fait à la Conciergerie, obtient un « sauf-conduit surpris à la religion du roi et signé par un mi- (( nistre; il triomphe ainsi sur la loi (3). » Et ce qui chagrine particulièrement la Chambre, c’est que le comptable relâché vient, dit-on, d’être inscrit sur la liste des pensions.

« Du reste, depuis vingt années, cinquante comptables ont

(1) Les acquits au comptant étaient de simples billets, par lesquels le roi, ou le contrôleur général, ordonnait le paiement de sommes déterminées, en faveur d’une personne, dont le nom souvent même demeurait en blanc, en tous cas, sans indication de motifs, ni pièces justificatives à l’appui. Voir au sujet des acquits au comptant notre histoire des Finances de L'ancien régime et de la Révolution.

(2) La régie générale des Aides parvint même à se soustraire définitivement à la juridiction de la Chambre des comptes; elle comptait toujours par-devant le Conseil du roi.

(3) Il s’agit de Dupile de Saint-Séverin, trésorier des troupes de la maison du roi.

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(( failli. On peut évaluer à 3o millions la perte pour le Trésor;

« celle des sujets est incalculable... Aucune de ces prévarications (( n'a été punie. Le zèle de la Chambre a toujours été enchaîné. » En résumé : i° retards considérables dans la production des comptes; 2° lacunes et irrégularités scandaleuses dans la forme des comptes; 3° impunité des coupables, le tout constaté par les extraits textuels d’un travail de la Chambre des comptes de Paris soumis par son premier président, le 23 juillet 1789, à l’assemblée nationale. (Observations sur la comptabilité et sur la juridiction de la Chambre des comptes, 1789, 4°, Biblioth. nat., L ,f. 27-36.)

La Chambre terminait en disant : « La Cour ne s’est pas bornée « à des gémissements. Elle a, sans cesse, investi les marches du « trône. Ses magistrats ont perpétuellement assiégé le cabinet des « ministres. Ses Commissions ont tenté de pénétrer dans les bu- « reaux. Nulle démarche, nulle observation n’a été ménagée de « leur part... Les officiers de notre compagnie se sont dévoués « (pour se servir des termes des anciennes ordonnances) à des fonc- « tions moult mélancolieuses (1). Le seul désir de servir leurs « concitoyens les soutient dans ces travaux fastidieux et les a fait renoncer à toutes les illusions de l’amour-propre. »

La péroraison découvre ici les véritables intentions du rapport. En venant spontanément révéler à l’assemblée nationale des abus séculaires, la Chambre voulait prendre les devants et se mettre à l’abri des bouleversements dont elle prévoyait l’imminence. Mais d’aussi tardives condoléances ne parvinrent pas à capter les membres de la Constituante. Bientôt, le décret du 7 septembre 1790 prononça : « Art. 12. Les Chambres des comptes demeure- « ront supprimées aussitôt qu’il aura été pourvu à un nouveau « régimede comptabilité. » La loi du 4 juillet 1791 confirma cette suppression, en déclarant qu’ « elles cesseront, à compter de ce « jour, leurs fonctions » (Art. 1) (2).

(1) Les fonctions dont il s’agit n’étaient pas autrefois si « moult mélanco- « lieuses ». Car, malgré « leurs gémissements intérieurs », les membres de la Cour les achetaient à beaux deniers comptants, ou se les transmettaient, comme une fortune, de père en fils.

(2) En novembre 1792, les vieux papiers des dépôts des Chambres des comptes furent vendus au poids.

| 2. — Commissions des comptes créées sous la Révolution.

A leur place, l’assemblée constituante créa un bureau de comptabilité, dont le texte suivant explique suffisamment les attributions : « 11 sera établi un bureau de comptabilité composé de « quinze personnes qui seront nommées par le roi. Lesdits comte missaires recevront tous les comptes dont il va être fait mention « ci- après et prépareront les rapports. Chaque rapport sera signé « par trois commissaires, qui demeureront responsables des faits « qu’ils auront attestés. Lesdits comptes, après l’examen qui en « aura été fait au bureau de comptabilité, seront vus et apurés « définitivement par l’assemblée nationale législative, aux termes « de l’article ier du présent titre. » (Loi du 17 septembre 1791, art. 2, 3, 4 et 5 du titre IL)

D’après l’article premier de cette loi du 17 septembre 1791 : « L’assemblée nationale verra et apurera définitivement par elle- « même les comptes de la nation, » il s’agissait, en effet, de remettre dorénavant entre les mains de la nation elle-même le contrôle des opérations de recettes et de déponses. Comme le disait le rapporteur : « 11 est juste que les représentants de la « nation, qui peuvent ordonner les recettes et les dépenses, en « connaissent la destination et l’emploi. » (Rapport de Cochard,

7 septembre 1791.)

Sans doute, les représentants du pays possèdent, en dernière analyse, le droit de vérifier et d’apurer, par eux-mêmes, les comptes de la nation ; mais à la condition qu’avant eux un tribunal ait régulièrement jugé les comptables. « Un compte n’est « pas une affaire qui s’arrange à l’amiable, disait Malouet : il « faut un jugement, il faut une vérification réelle des pièces de « comptabilité. L’érection d’un tribunal est donc indispensable, « car un tribunal seul a le droit de juger. )> (Discours de Malouet,

8 septembre 1791.)

L’assemblée constituante, ne comprenant pas alors comment son propre contrôle législatif pouvait, et devait même, coexister avec celui d’un tribunal, en repoussa l’idée ; une fausse conception