ORGANISATION DE LA COUR DES COMPTES

Au moment d’aborder l’étude de cette grande fondation, nous découvrons, en résumé, que deux principes nouveaux ont émergé confusément des tentatives avortées de la Révolution. En premier lieu, l’apurement définitif des comptes appartient aux représentants delà nation. Voilà une vérité proclamée en 1791 et incontestée aujourd’hui. En second lieu, dès 1791 aussi, à la multiplicité des anciennes juridictions succéda l'idée très précise d’une juridictionunique.

Attribution de l’apurement définitif des comptes aux représentants de la nation, autorité unique chargée du jugement des comptes des comptables, telles sont donc les bases essentielles du système actuel, dont les législateurs de 1807 n’eurent qu’à développer le germe.

| 3. — Cour des comptes . — Ses attributions judiciaires.

La Cour des comptes que créa la loi du 16 septembre 1807, et que réglementa le décret du 28 septembre 1807, fut exclusivement chargée de juger les comptes des comptables. Plus tard, sous la Restauration, nous la verrons devenir l’auxiliaire du pouvoir législatif. Mais, en 1807, à l’apogée du système impérial, il ne pouvait être question de telles attributions : « Le but de l’institution, » disait le conseiller d’État rapporteur au Corps législatif, « est de « seconder et non pas d’entraver la marche du gouvernement, de « porter la sévérité de ses recherches sur les comptables, et non « sur les ordonnateurs. Elle ne saurait juger le gouvernement (1). » (Discours de Defermon (2), conseiller d’Etat, septembre 1807.)

Si la seule mission conférée à la Cour des comptes, sous le premier Empire, consista dans le jugement des comptables, il

(1) On se demande alors pourquoi l’Empereur constitua la Cour des comptes en tribunal unique, du moment qu’il ne lui réservait que la vérification des comptes individuels. Pressentait-il le rôle plus étendu que cette unité pourrait un jour procurer à la Cour? Ou bien, ne songeait-il qu’à créer un grand corps, destiné à accroître la splendeur de son trône et à abriter ses dignitaires?

(2) Defermon, ancien conventionnel, ne manquait pas d’ajouter: «Rien de « ce qui peut être utile ne peut échapper au génie qui nous gouverne. Sa Ma - « jesté n'est pas moins avare des sueurs de son peuple que du sany de ses « enfants. »

faut reconnaître, au moins, que la loi et le décret de 1807 trai" tèrent le sujet avec une grande perfection. Ce fut une œuvre complète et définitive, sur laquelle on 11’a pas eu à revenir.

La Gourdes comptes, d’après la volonté de l’Empereur, devait représenter un corps de magistrature éminent. A cet effet, la loi du 16 septembre 1807 déclare qu’elle <v prend rang* immédiate- « ment après la Cour de cassation et jouit des mêmes prérogatives » (art. 7). Ses membres sont dotés de l’inamovibilité. « Les membres (( de la Cour des comptes sont nommés à vie par l’Empereur » (art. 6). Ses cadres sont composés avec solennité d’un premier président, de trois présidents, de dix-huit maîtres des comptes, de quatre-vingts référendaires, d’un procureur général, d’un greffier en chef (art. 2).

C’est l’org-anisation actuelle, sauf l’adjonction des vingt auditeurs créés en 1 856. Les fonctions attribuées à chacune des catégories de magistrats n’ont pas varié depuis 1807.

Le premier examen des comptes et la confection des rapports appartiennent aux conseillers référendaires, aidés aujourd’hui dans ce travail par les auditeurs, lesquels peuvent même être autorisés aussi à faire directement des rapports (1). Ges rapports sont distribués par le président de Chambre à un maître des comptes. Chaque Chambre, composée de six conseillers maîtres et d’un président, entend le rapport du conseiller maître, le référendaire rapporteur assistant à titre consultatif. Le maître rapporteur opine le premier, puis chaque maître successivement dans l’ordre de sa nomination. Le président inscrit la décision en marge du rapport et prononce l’arrêt. (Décret du 28 septembre 1807, art. 3i.)

Les conseillers maîtres demeurent donc, on le voit, comme sous l’ancien régime, les seuls juges; à eux seuls appartient le privi-

(1) Le décret du a3 octobre j 856, portant création d’auditeurs à la Cour des comptes, est ainsi conçu: « Considérant qu’il importe de placer auprès de la « Cour des comptes une classe d’auditeurs qui, par ses études préparatoires, « présente des garanties d’aptitude aux fonctions de conseiller référendaire à « ladite Cour..... Art. a. Les auditeurs seront placés sous l’autorité du pre- « mier président, qui pourra les adjoindre aux conseillers référendaires pour « prendre part aux travaux d’instruction et de vérification confiés à ces magis- « trats. »

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lèg'e d’opiner et de voter. Les référendaires, assistés des auditeurs, à l’exemple des anciens conseillers correcteurs et reviseurs, préparent seulement les éléments des jugements.

Le procureur général, assisté aujourd’hui d’un avocat général, représente, d’après la loi de 1807, le ministre des finances et le gouvernement dans le sein de la Cour des comptes. Il assure la régularité du dépôt des comptes par les comptables et provoque l’application de peines contre les retardataires; il prend communication des dossiers dont l’examen lui paraît susceptible d’un examen spécial; constate l’exactitude des réunions des Chambres, la régularité du service des référendaires et des auditeurs; adresse au ministre des finances les expéditions des arrêts de la Cour ; donne ses conclusions dans un certain nombre d’affaires importantes; correspond avec les différents ministres; fournit les renseignements réclamés, etc.

La procédure organisée par la loi et le décret de 1807 relativement aux délais, aux formes de la présentation des comptes, aux arrêts provisoires notifiés avec injonctions et aux arrêts définitifs et libératoires, à la réforme des jugements par voie de révision ou de cassation devant le Conseil d’État, subsiste également intacte aujourd’hui. De même en est-il des règles en vertu desquelles la Cour n’a pas la suite de ses arrêts; les jugements établissent seuleméntsi les comptables sont quittes, en avance, ou en débet. Dans le dernier cas, les poursuites sont exercées par l’agent judiciaire du Trésor. Les faux et concussions sont déférés aux tribunaux ordinaires par le ministre de la justice. La Cour ne peut jamais créer une dette à la charge du Trésor, même lorsqu’elle déclare les comptables en avance. Sur aucun de ces points, des dispositions postérieures n’ont modifié la loi de 1807.

Toutefois, en 1 843, la juridiction de la Cour s’est étendue aux comptes en matières. « Les comptes en matières sont soumis au « contrôle de la Cour des comptes, » dit l’article i4 de la loi du 6 juin i843. L’ordonnance du 26 août 1 844» rendue en exécution de la loi de 1 843, a réglementé le mode de contrôle que comportent les matières de consommation et de transformation appartenant à l’Etat, Puis le décret du 19 novembre 1871 s’est spécialement

occupé du ministère de la guerre et a cherché à y établir une corrélation entre les comptes en deniers et les comptes en matières, afin de suivre constamment les transformations de la fortune de l’Etat, lorsqu’elle passe des caisses du Trésor dans les magasins et arsenaux (i). Depuis lors sont intervenus la loi du 23 août 1876, les décrets du 16 décembre 1876, du 23 novembre 1887, du 6 septembre 1888, relatifs aux approvisionnements et aux travaux de la marine, etc. (2).

Telles sont les seules innovations greffées sur l’œuvre magistrale de 1807. Tout au plus pourrait-on citer encore certaines dispositions des ordonnances de comptabilité de la Restauration, les décrets des 12 août i854 et 7 janvier 1 856, prescrivant de diviser les envois des comptes à la Cour en deux lots, Tun comprenant la gestion annuelle, l’autre les opérations complémentaires de l’exercice, avec un résumé d’ensemble, etc.

(1) Lire à ce sujet un intéressant article de M Bouchard, président à la Cour des comptes, dans la Revue des Deux Mondes de février 1872.

(2) Il est incontestable que l’organisation de la comptabilité-matières laisse encore beaucoup à désirer. Les retards constatés périodiquement dans la production des comptes-matières, joints à l’absence presque complète de recensements, suffisent à démontrer son impuissance actuelle. Dans le discours prononcé à l’audience solennelle du 10 avril 1891, le procureur général près la Cour des comptes constatait que « en ce qui touche les comptes-matières, il ne faut pas « oublier que l’arriéré est fort élevé » . Il ajoutait que les productions sont, d’ailleurs, incomplètes et citait, pour exemple, le ministère de l’agriculture, qui n'a pas envoyé de comptes -matières depuis ceux de 1882! (en avril 1891). Un tel arriéré révèle suffisamment combien la comptabilité dont il s'agit, isolée de la comptabilité en deniers, peut être laissée en oubli.

Pour installer un ordre correct dans ce milieu, qui s’v prèle difficilement d’ailleurs, il faudrait pouvoir rattacher, par un lien incessant, les deniers aux matières. Tel est le mérite du compte Patrimoine en Italie, qui réunit dans un seul total l’ensemble de la fortune du pays et force par là tous les exposés financiers à grouper corrélativement dans leurs colonnes ces deux éléments si peu faits pour être additionnés, les matières et les deniers Comme le dit M. Cerboni: «Le compte de patrimoine, qui, selon la loi italienne, com- « prend, à la fois, les résultats budgétaires et ceux de la gestion des biens et « du matériel appartenant à l’Etat, fait de tout cela un seul et même organisme, « correspondant à celui que nous offre effectivement la vie administrative. »

Mais ce compte de patrimoine, malgré d’incontestables avantages apparents, soulève de graves objections pratiques. Beaucoup prétendent que ses résultats ne sont et ne peuvent être que des illusions.

Lire ce qu’en dit le regretté M. Léon Say, dans son livre les Finances , où sa sagacité habituelle sait discerner très clairement le pour et le contre. Déjà, dans un Groupe de travail , à l’Ecole des sciences politiques, il nous avait charmés en exposant ses idées sur ce sujet aride. Lire aussi la Comptabilité patrimoniale en Italie , excellent chapitre de l’ouvrage de M. Besson.

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§4. — Attributions parlementaires de la Cour des comptes.

L’attribution qui confère à la Cour des comptes le caractère d’auxiliaire du pouvoir législatif demeura totalement inconnue au premier Empire. Ce nouveau rôle, entrevu déjà, on s’en souvient, par l’assemblée constituante, lorsqu'elle créa le bureau de comptabilités reçut de la Restauration seulement son plein développement. Il est exercé au moyen de la publicité donnée à deux sortes de documents : les Déclarations générales de conformité et le Rapport annuel.

Déjà nous avons analysé chacun d’eux dans les détails de leur contenu (1). Si nous y revenons, c’est uniquement pour récapituler l’historique de leur création et de leurs développements.

L’ordonnance du i4 septembre 1822 créa les déclarations générales en ces termes : « La Cour des comptes constatera et nous « certifiera, d’après les relevés des comptes individuels, l’exacti- « tude des comptes généraux publiés par le ministre des finances « et par chaque ministre ordonnateur. » Certaines difficultés d’exécution ayant été aplanies par l’ordonnance du 9 juillet 1826 (2), les déclarations générales, dans leur plein fonctionnement, permirent à la Cour des comptes, suivant les prescriptions de M. de Villèle, de certifier l’authenticité des comptes des ministres, non seulement en s’adressant au chef de l'Etat, comme l’indiquait l’ordonnance de 1822, mais aussi vis-à-vis des Chambres législatives. (Arrêté du 21 novembre 1848, quiordonne au ministre des finances de faire imprimer les déclarations générales et de les communiquer à l’assemblée nationale.)

Un second attribut d’auxiliaire du Corps législatif échut à la Cour des comptes lorsque la publicité de son Rapport annuel au chef de l’Etat fut officiellement prescrite. La loi du 16 septembre 1807 autorisait « les réfendaires à prendre note des obser- « vations qui peuvent résulter de la comparaison de la nature des « recettes avec les lois et de la nature des dépenses avec les cré-

(1) Voir pages 672 et suivantes.

(2) Voir pages 568 et 56(j.

(( dits ». (Art. 20.) Au moyen de ces cahiers de notes des référen daires, « le prince archi trésorier, au mois de janvier de chaque « année, proposera à l’Empereur le choix de quatre commissaires « qui formeront, avec le premier président, un comité particulier « chargé d’examiner les observations faites pendant l’année pré- « cédente parles référendaires. Ce comité discute ces observations,

(( écarte celles qu’il ne juge pas fondées, forme des autres l’objet « d’un rapport qui est remis par le président au prince archi-tré- « sorier, lequel le porte à la connaissance de l’Empereur. » (Art. 22 .)

Ce n’était là qu’un moyen de renseigner l’empereur personnellement sur la gestion des ordonnateurs : « Et surtout faites en « sorte que je sois informé de tout. L’empereur relégué au fond « de son palais ne peut savoir que ce qu’on veut bien lui dire. « La Cour des comptes me renseignera, » avait dit Napoléon. Il y avait loin, comme on le voit, de ce compte rendu conlidentiel au rapport public imprimé et distribué aux Chambres, que vont prescrire les lois de 1819 et de i832 (1).

En 1819, en effet, la loi du 27 juin stipule : « Art. 20. Le « compte annuel des finances sera accompagné de l’état de situa- « tion des travaux de la Cour des comptes. » La discussion qui précéda l’insertion de ce texte met en lumière, beaucoup mieux que sa rédaction, l’intention du parlement d’associer, dès ce moment, la Cour des comptes au pouvoir législatif, par la communication périodique de ses travaux.

« La Cour des comptes n’est unie aux Chambres par aucun lien : « le résultat de ses travaux ne leur est point communiqué. L’ins- « titution qui pourrait être la mieux combinée, dans l’intérêt puce blic, pour que la surveillance des dépenses ne s’exerce, en dernière « analyse, que sur des erreurs de dates ou de calculs, ou sur des « noms tronqués, des certificats de vie, des quittances ou des pro- « curations informes. Par de sages dispositions législatives, elle <c pourra devenir un des instruments les plus utiles d’ordre, de

(1) D’autant plus que l’article 18 de la loi du 16 septembre 1807 : « La Cour « ne pourra, en aucun cas, s’attribuer de juridiction sur les ordonnateurs, » dominait la matière.

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« contrôle et de surveillance. » (Rapport sur le projet de loi de règlementdes exercices i8i5, 1 8 1 6 et 1817, par M. Roy, député.)

(( Il faudra, pour achever de donner à la Cour des comptes sa (( véritable destination et pour lier entre les Chambre et cette Cour « les rapports qu’il convient d’établir entre elles, que la Commis- « sion, qui, aux termes de la loi de 1807, doit procéder à l’examen « des cahiers d’observations, joigne ces cahiers à l’état de situa- « tiondes travaux de la Cour, pour être, le tout, rendu public « et distribué aux Chambres. » (Discours de M. Chauvelin, 10 mai 1819.)

« Le rôle de la Cour des comptes ne doit pas se bornera juger « isolément les comptes qui lui sont fournis par chacun des agents (( de la recette et de la dépense. . . L’organisation de la Cour des « comptes doit être mise en harmonie avec la forme de notre «. gouvernement, afin de faire sortir de cette institution tous les « avantages qu’il est permis d’en attendre. » (Discours de M. Bignon, 1 1 mai 1819.)

La Cour des comptes, d’ailleurs, considère elle-même l’article 20 de la loi du 27 juin 1819, comme le point de départ de la publicité de ses rapports, puisque chaque année, en tête de chacun d’eux, elle en relate le texte.

Ce texte, cependant, il faut en convenir, n’exprimait pas avec une suffisante clarté les bonnes intentions de ses promoteurs; de sorte que, pendant la durée de la Restauration, les rapports annuels de la Cour « allèrent se perdre dans la bibliothèque du garde des « sceaux, lequel, depuis 1 8 1 5 , a remplacé Larcin-trésorier » . En vain, les Commissions législatives les réclamaient-elles; le gouvernement trouvait toujours quelque prétexte pour ajourner leur production et les empêcher de franchir le seuil du parlement.

En 1829 (1), M. de Schonen, député, formula et développa une proposition de loi tendant à les faire imprimer et distribuer. « Etrange anomalie! disait-il, tout est publié, comptes des minis-

(1) En 1828 déjà, Augustin Périer, député, rapporteur de la loi de règlement définitif du budget de 1826, avait réclamé dans son rapport la production du travail de la Cour des comptes. Un amendement dans le même sens fut déposé par Bignon, lors de la discussion générale. Les deux propositions demeurèrent alors saus suite.

« très, comptes des finances, de la caisse d amortissement, rapports « des différentes Commissions. Un seul ne l’est pas. Que dis-je? il ff ne vous est même pas communiqué et, sous les plus futiles pré- « textes, vos Commissions sont obligées de s’en passer. Cepen- « dant, c’est le rapport d’un corps indépendant sur la comptabilité « générale du royaume, le travail qui doit le plus pénétrer votre « confiance et vous mettre le plus à même de prononcer, en con- « naissance de cause, dans la grande affaire du budget !... » (Séance du 20 mai 1829.)

La proposition de M. de Schonen, après avoir échoué devant la Chambre des députés en 1829, fut reprise en 1882, au cours de la discussion du budget, par M. Taillandier. Alors, elle triompha, mais non sans peine; car le même M. de Schonen, devenu procureur général près la Cour des comptes, s’opposa énergiquement à l’adoption de l’amendement Taillandier, qui reproduisait cependant textuellement sa propre proposition de 1829. On eut beau rappeler à M. de Schonen sou ancien discours, il prétendit que les circonstances étaient changées, et, s’associant sans réserves à l’opinion exprimée précédemment par un autre magistrat de la Cour, son nouveau collègue, M. Rihouet, qui, lui aussi, déclarait que la publicité du rapport au roi était superflue, il ajoutait : «Vous pouvez bien, Messieurs, ordonner la publicité par voie « d’impression du rapport au roi. Mais il pourra résulter de là que « le rapport au roi se ressentira de l’obligation où vous aurez « placé la Cour de publier son rapport, et qu’au lieu de conte- « nir certains faits vifs et qui peuvent aller loin, il ne sera, sans -« doute., qu’une pâle copie de ce qu’il aurait été sans cette publi- « cité. » (Séance du 2 avril i832.) (1).

On voit combien les corps constitués éprouvent de répugnance à accepter même les réformes qui doivent le plus accroître leur prestige !

(1) M. de Schonen avait dit, lui-même, en 1829 : « Messieurs, je ne puis « m’arrêter à cette idée que le rapport de la Cour des comptes, fait dans le « secret, sera plus véridique que s’il était destiné à la publicité. Nonl les magis- « trats n’ont pas deux langages, ils ne connaissent que celui du devoir et de la « vérité 1 » (Séance du 20 mai 1829.) Il est difficile de se contredire plus complètement à trois ans de distance.

COURS DES COMPTES A L’ÉTRANGER

L’article i5 de la loi du 21 avril i832 n’en fut pas moins voté; il est ainsi conçu : « Le rapport dressé chaque année par la Cour « des comptes, en vertu de l’article 22 de la loi du 16 septembre « 1807, sera imprimé et distribué aux Chambres. » Désormais, la Cour des comptes se trouva donc, sans ambiguïté, investie du droit de faire imprimer et de communiquer au parlement, par l’intermédiaire du chef de 1 État, ses observations sur la gestion des ordonnateurs. Elle devint ainsi auxiliaire du pouvoir législatif à deux titres, en vertu de ses déclarations générales de conformité et de son rapport annuel.

|5.. — Cour des comptes , ou services analogues , en Angleterre , en Belgique , en Russie , en Prusse et en Italie.

Les auteurs de certains projets cependant, comme il a été dit précédemment (1), voudraient aller plus loin. S’appuyant sur l’exemple des institutions étrangères, ils affirment que le champ d'action de la Cour des comptes, tel qu’il est constitué en France, pourrait être notablement étendu, au profit d’un contrôle plus efficace des finances publiques.

Recherchons, dans cet ordre d’idées, par quels caractères essentiels chacune des Cours des comptes, ou services analogues, à l’étranger, se distingue de la nôtre. On peut classifier, de la manière suivante, ces caractères distinctifs :

En France, la Cour des comptes en possède trois : elle est un tribunal qui juge les comptes exclusivement sur pièces, et qui les juge a posteriori.

Or, dans certains autres pays, le contrôle des comptes n’appartient pas à un tribunal; il y constitue seulement une branche des services administratifs.

Ailleurs, le contrôle des comptes, exercé, sans doute, par un tribunal indépendant, s’effectue non pas seulement sur pièces, mais au moyen de déplacements et d’enquêtes, sur les lieux mêmes.

Enfin, en Belgique et en Italie, une innovation moderne rend le contrôle de la Cour des comptes préventif.

(1) Voir chapitre XXV, | 2, pages 5o6 et suivantes.

L’Angleterre, d’abord, remet le contrôle des comptes de tous les comptables du royaume entre les mains d’un fonctionnaire, le contrôleur-auditeur général, dont nous avons déjà parlé (i), qui remplit seul maintenant les fonctions dévolues, jusqu’en 1866, à un Board , l’ Audit-office.

Le contrôleur- auditeur général, nommé par la Reine et payé sur le fonds consolidé, ne peut être révoqué que d’après les conclusions d’une adresse votée par les deux Chambres. A la rigueur, en outre, il aurait le droit de présenter directement ses comptes à la Chambre des Communes, si la Trésorerie dépassait les délais légaux. On a donc cherché, dans une large mesure, à assurer son indépendance. Cependant, il n’en reste pas moins fonctionnaire subordonné à la Trésorerie (2), laquelle, nous l’avons plusieurs fois indiqué, compte dans son sein les plus hauts personnages de l’Etat, le premier lord de la Trésorerie, le chancelier de l’Échiquier, etc.

D’un autre côté, le contrôleur-auditeur général est un juge unique. Suppléé au besoin par son assistant, il prononce seul les décisions de son ressort (3). La loi a voulu expressément constituer cette unité, afin « que la responsabilité soit plus profondément « sentie par un seul officier qu’elle ne pourrait l'être entre cinq « ou six personnes ».

Pour libérer les comptables, l’Angleterre n’a donc pas pensé qu’il fût nécessaire d’organiser une procédure solennelle et de rendre des arrêts : une simple décision administrative, émanant d’une autorité qu’on a cherché à rendre, autant que possible, indépendante, suffit.

L’avantage de ce système est la célérité. Les vérifications opé-

(1) Le chapitre XXV, relatif au contrôle des dépenses publiques, fournit le détail des attributions du contrôleur-auditeur général, pages 5 12 et suivantes.

(2) C’est la Trésorerie qui nomme directement les employés du contrôleurauditeur général. C’est elle qui approuve, préalablement à leur envoi, ses instructions aux comptables. Elle se réserve même, dans certains cas, le droit de décharger les comptables des rejets ou pénalités prononcés contre eux à la suite de la vérification de leurs comptes.

(3) Au-dessous du contrôleur-auditeur général n’existent que des employés, inspecteurs, examinateurs et sous-examinateurs, chargés de vérifier pour lui les pièces comptables et de lui préparer les affaires.

COURS DES COMPTES A L’ÉTRANGER

rées administrativement suivent les faits d’aussi près que possible. Il en est ainsi lorsque les bureaux de notre direction générale de la comptabilité examinent aussitôt après leur réception, avant leur envoi à la Cour, les comptes des comptables en France. En Angleterre, on ne va pas au delà de ce premier examen : tout double emploi dans le contrôle est évité. De sorte que, vingt-huit mois après le premier schelling dépensé, dit un fonctionnaire français envoyé en mission à Londres, la liquidation définitive des opérations de l’exercice se trouve achevée.

Une telle rapidité doit nous inspirer envie. Mais le régime de contrôle administratif qui peut convenir à l’Angleterre, en raison de l'organisation de ses pouvoirs publics (i), pourrait-il, d’après le même point de vue, être impatronisé en France? Chez nous, les incertitudes et les fluctuations de la politique semblent devoir longtemps encore nécessiter l’institution d’une haute magistrature, indépendante de l’exécutif, pour le jugement des comptes.

En Russie, où le contrôle est également remis aux mains de l’administration, un ministère spécial du contrôle voit opérer sous ses ordres directs, dans les provinces, soixante chambres de contrôle, placées en dehors de Faction des gouverneurs locaux. Ces Chambres revisent les opérations de recettes et de dépenses des comptables, reçoivent les pièces de comptabilité au fur et à mesure de leur formation et dressent, elles* mêmes, les comptes d’après ces pièces. En outre, leurs membres se rendent périodiquement, et d’une manière inopinée, dans les bureaux des comptables, opè-

(i) Le procureur général près la Cour des comptes, en i865, M. de Casa bianca, a fait ressortir les diverses objections critiques que suscite l’organisation du système decontrôle des comptes, en Angleterre. A cette époque, Y Auditoffice existait encore. Ses allégations auraient beaucoup plus de poids actuellement à l’encontre du contrôleur unique. Il terminait son discours par ces réflexions très judicieuses : « Pourquoi ces institutions, où les fonctions admi- « nistratives se confondent avec les fonctions judiciaires, se maintiennent- elles « dans la Grande-Bretagne ? C’est que ces ministres, ces lords de la Trésorerie

« sont les chefs d’une oligarchie puissante et vénérée , dont les intérêts sécu-

« laires n’ont jamais cessé de se confondre avec les intérêts de l’Etat. La con- « fiance qu’ils inspirent, même à leurs adversaires politiques, est justifiée « par la prospérité croissante et la sécurité profonde dont jouit l’Angleterre « sous leur administration. » (Discours de rentrée, prononcé le 3 novembre 1 865. )

rent des vérifications de caisse, procèdent à des enquêtes locales, etc.

Ces dernières attributions du contrôle russe nous amènent à considérer la seconde dissemblance avec le système français signalée au début : faculté attribuée aux agents de contrôle de se déplacer et d’opérer des vérifications sur les lieux.

Le fait se rencontre non seulement en Russie, mais aussi en Prusse, où il devient d’autant plus frappant pour nous que la Chambre supérieure des comptes prussienne offre avec notre Cour des comptes, sous presque tous les autres rapports, de grandes analogies,, comme on peut s’en convaincre.

Les membres de la Chambre supérieure des comptes, en effet, ne dépendent d’aucun ministre : ils constituent une magistrature inamovible, laquelle relève directement de l’Empereur. Les comptables présentent leurs comptes accompagnés de toutes pièces justificatives. La Chambre supérieure rend au sujet de chacun d’eux des arrêts individuels, qu’elle récapitule ensuite, afin de certifier, par des déclarations générales de conformité, l’exactitude des comptes ministériels. Elle dénonce enfin au Landstag, dans un rapport spécial, les infractions à la législation financière relevées contre les administrateurs.

C’est en plus de ces pouvoirs, que la Chambre supérieure des comptes prussienne possède, avons-nous dit, le droit de compléter ses vérifications au moyen de vérifications matérielles de caisses, d’inventaires de magasins, de descentes sur les lieux, d’enquêtes contradictoires, etc. (i).

Un tel supplément d’attributions semblerait-il convenable chez nous? D’abord notre Cour des comptes y perdrait son caractère de tribunal, jugeant, dans une forme solennelle, les comptes qui lui sont soumis en état d’examen. Puis, dans leurs tournées extérieures, les conseillers risqueraient de se rencontrer avec les membres de l'inspection générale des finances, auxquels ces sortes de missions sont réservées en France.

(i) M. Marquès di Braga a donné, dans l'Annuaire de la législation étrangère de 1873, la traduction de la loi du 27 mars 1872, relative à l’organisation et aux attributions de la Cour suprême des comptes en Prusse.

COURS DES COMPTES A L’ÉTRANGER

En troisième lieu, le contrôle de la Cour des comptes est préventif dans certains pays. Si cet attribut, le plus remarquable de tous, n’avait pas été déjà décrit dans les chapitres relatifs à l’exécution du budget (i), il devrait recevoir ici de longs développements. On se souvient de nos appréciations à son sujet.

Le contrôle préventif de la Cour des comptes, en Belgique, s'exerce sur les ordonnancements et les payements. En Italie, il s'applique, en outre, aux actes des pouvoirs publics, décrets et arretés ministériels. Sous cette forme nouvelle, il saisit les irrégularités à leur source même, empêche les ministres d’engager des dépenses sans crédit, — dépenses qu’il faut bien, chez nous, ratifier et payer, quand même, après coup (2), — et assure, en conséquence, aussi efficacement que possible, la stricte exécution des autorisations législatives. Nous ne reviendrons pas sur les détails donnés, à cet égard, dans le chapitre XXV.

11 suffit de remarquer subsidiairement que, si le système préventif italien avait fonctionné en France, les divers dépassements de crédits, dont les exemples ont été cités plus haut (3), n’auraient pas pu se produire. Un fait significatif, dans cet ordre d’idées, mérite d’être ajouté spécialement. Le 2ojanvier 1886, le ministre de la marine décide proprio motu, par un simple arrêté, que la limite d’âge pour la retraite du personnel civil de son département serait dorénavant abaissée de trois ans environ. Comme effet immédiat, soixante-deux agents, appartenant presque tous au cadre supérieur, sont admis prématurément à toucher des pensions, dont le montant grève subitement le budget de sommes excédant de beaucoup les crédits législatifs. Bien que la Chambre, dès la fin de 1886, ait incidemment blâmé la mesure (4), le ministren’en continua pas moins, jusqu’à son départ, c’est-à-dire jusqu’au mois

(1) Se reporter au chapitre XXV, pages 5i5 et suivantes.

(2) M. Cerboni, directeur général de la comptabilité en Italie, écrit très justement: «Vous savez bien qu’une fois une dépense engagée il faut la payer « per f as et nef as ». (9 juin 1888.)

(3) Voir spécialement les cas cités au chapitre XXV, pages 5o2 et suiv.

(4) La Chambre des députés, dans sa séance du 25 novembre 1886, non seulement avait désapprouvé l’arrêté ministériel du 20 janvier précédent, mais, pour donner corps à*ce blâme, elle avait réduit de 787.000 francs le chiffre du crédit des pensions de la marine, dont le montant s’élève à 26.276.000 fr.

de juillet 1887, a maintenir ] exécution de son arrêté du 20 janvier 1886. Il en résulta définitivement un dépassement de crédit de 547.5i6 fr., qu un projet de loi de crédits supplémentaires demanda de couvrir à la fin de l’année 1888. Les Chambres s'indignèrent à la révélation du chiffre et blâmèrent énergiquement le ministre (1), déclarant même platoniquement que sa responsabilité demeurait engagée. Mais elles n’allèrent pas plus loin, car on leur fit observer que le mal était fait, qu’un ministre nouveau, avait pris le pouvoir, surtout que les pensionnaires attendaient leur liquidation. Bref, les crédits supplémentaires furent votés; c’est toujours la solution inévitable.

En Italie, un tel arrêté n’aurait pas pu voir le jour, encoremoins se maintenir pendant deux ans. Etant donnée l'irrégularité de sa naissance, dès 1 abord, le visa de la Cour des comptes lui aurait refusé l’existence (2). N’eût-il pas mieux valu, en effet, prévenir le mal par un veto préalable que de se livrer, après coup, à d’impuissantes récriminations!

Aux trois caractères distinctifs des Cours des comptes à l’étranger qui viennent d’être énumérés, la Cour des comptes italienne en ajoute un quatrième qui lui est spécial, consistant dans la vérification, mois par mois, en cours d’exercice, des comptes des ministres. A cet effet, le ministre du Trésor transmet à la Cour mensuellement, au fur et à mesure que les opérations s’accomplissent, des relevés de recettes et de dépenses accompagnés, pour les recettes, des rapports des différents inspecteurs des services financiers et, pour les dépenses, des pièces de dépenses acquittées. La Cour des comptes vérifie immédiatement ces relevés sans préjudice du contrôle judiciaire des comptes des comptables quelle effectuera après l’exécution du budget (3). Elle se trouve ainsi,

(1) Le rapporteur, au Sénat, s’exprimait ainsi: « Les agissements du minis- « tre ont été l’objet d’un blâme sévère... 11 n’est pas douteux que sa responsa- « bilité reste engagée. » (Rapport de la Commission du budget, 29 novembre 1 S88 . )

(2) D’autant plus que le visa préalable des arrêtés relatifs aux concessions de pensions est spécifié, d’une manière particulière, dans la loi italienne sur la comptabilité.

(3) Les formes ordinaires du jugement des comptes des comptables en Italie

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dès l’expiration du douzième mois, en mesure de reconnaître l’exactitude des totaux des comptes des ministres.

Sans doute, ces résultats reposent sur des éléments provisoires hâtivement vérifiés. Leurs chiffres seront susceptibles de rectifications, lorsque les arrêts relatifs aux comptes individuels des comptables auront été récapitulés ; alors, la Cour produira des totaux exacts à un centime près. Mais en attendant, à une époque où, la plupart du temps, les comptes individuels des comptables ne sont pas même encore présentés, la comptabilité parlementaire se trouve apurée, en Italie, avec une approximation très suffisante. Si les chiffres ne possèdent pas encore une rigueur absolue, au moins ont-ils l’avantage d’arriver en temps opportun. En France, d’après les délais réglementaires (i), la Cour des comptes ne doit rendre ses déclarations générales que vingt-huit mois après l’ouverture de l’exercice. Elle le fait, sans doute, exactement (2). Mais il n’en reste pas moins un an environ à notre préjudice, et l’on sait combien le contrôle gagne à se rapprocher des faits.

sont celles mêmes que nous avons vu mettre en pratique chez nous. Une troisième section de la Cour italienne est spécialement chargée de ce contrôle judiciaire. La première section a dans ses attributions le contrôle préventif ; la seconde, l’examen des décrets ou arrêtés de mise à la retraite, destitution, etc.» et la liquidation des pensions.

(1) La loi du 25 janvier 1889 s’exprime ainsi : « Art. 7. Avant le ier mai de « l’année qui suit la clôture de l’exercice expiré, la Cour des comptes remet au « ministre des finances la déclaration générale de conformité relative à cet exer- « cice, pour qu’elle soit imprimée et distribuée au Sénat et à la Chambre des « députés. »

(2) Pendant longtemps, les travaux de la Cour des comptes ont subi des retards considérables, attribués à l’arriéré des années 1870-1871, aux difficultés d’installation, etc. Aujourd’hui, grâce à de louables efforts, tout est rentré dans l’ordre. Dès 1889, le doyen des présidents pouvait déclarer : « Aujourd’hui l’état « des travaux de la Cour nous permet d’affirmer hautement qu’à très brève « échéance, dans quelques mois à peine, vous serez en mesure de prononcer « enfin vos déclarations générales dans les délais strictement réglementaires. » (Discours de M. Roy, 6 juillet 1889.) Actuellement, la date réglementaire de la déclaration générale se trouve devancée de près d’un mois, et le premier président s’en félicite hautement en disant: «Il y a peu d’années la Cour, aux « prises avec la liquidation laborieuse des exercices qui ont suivi les événements « de 1870, ne parvenait pas à terminer ses vérifications sans un retard de dix « à onze mois. Ces retards se sont successivement atténués sous l’action inces- « santé de votre activité et voici qu’aujourd’hui nous devançons le délai normal « du contrôle de l’exercice » (Audience solennelle du 2 avril 1890.)

En résumé, la Cour des comptes française, comparée aux Cours des comptes ou services analogues à l’étranger, revêt les caractères distinctifs suivants :

Elle ne constitue pas une branche de l’administration : c'est un corps judiciaire indépendant. — Elle ne se déplace pas : elle juge exclusivement, sur pièces, de son siège central. — Elle n’exerce pas de contrôle préventif, au cours de l’exécution du budget : élis juge seulement a posteriori les exercices clos. — Enfin, elle n’affirme l’exactitude des comptes ministériels qu’après avoir vérifié tous les comptes individuels des comptables, sans faire précéder ce contrôle définitif d’un contrôle provisoire plus rapide.

Sur les deux derniers points spécialement, les exemples des pays étrangers peuvent paraître séduisants.

Que notre Cour des comptes, si solidement fondée en 1807, si justement fière de ses longues et honorables traditions, hésite à accepter un rôle nouveau, personne ne saurait s’en étonner. Il lui en coûte de descendre de son siège exclusivement judiciaire, de renoncer à la certitude de ses vérifications d’exercices clos, d’abandonner la précision rigoureuse de ses déclarations a posteriori.

Mais un tel sacrifice ne lui est pas demandé. Il s’agit seulement de compléter par des prérogatives subsidiaires, plus en rapport avec l’état présent de notre organisme financier, ses attributions actuelles, qui demeureront intactes. L’avènement du régime parlementaire, en effet, a créé de nouvelles nécessités de contrôle, qui rendent insuffisantes les barrières lointaines du contrôle a posteriori. Au milieu de la masse croissante des opérations de recettes et de dépenses, avec la constante mobilité des titulaires des départements ministériels, étant donnée l’incessante intervention des députés dans les affaires publiques, les vérificateurs ont besoin de pénétrer d’une manière beaucoup plus immédiate au sein même des faits contemporains. Il leur faut enserrer dans des formalités aussi rapprochées que possible des événements la responsabilité des ordonnateurs; il leur faut éclairer les Chambres au jour le jour, et surtout combattre pied à pied le débordement des dépassements de crédits qui bouleversent les fixations originelles

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et deviennent une habitude destructive de tout l’équilibre budgétaire. Or, aucune autorité, mieux que la Cour des comptes, en France, ne saurait remplir cette indispensable mission.

Nous ne craignons donc pas de répéter ici, pour y insister, les conclusions déjà formulées au chapitre XXV (i).

(i) Voir pages 520 et suivantes.