LES PRÉPARATEURS DU BUDGET. LE MINISTRE DES FINANCES

Divisions du sujet : préparation, vote, exécution et contrôle du budget, — § i. Quelle autorité prépare le budget? Le pouvoir exécutif, partout chargé de ce soin, avec plus ou moins de restrictions. En Angleterre, le parlement s’abstient de toute initiative budgétaire, afin de réserver au gouvernement la plénitude de ses droits En France, en Italie et en Belgique, les députés déposent des propositions budgétaires, concurremment avec le gouvernement. Inconvénients de cette initiative parlementaire. — § 2. Le budget, préparé d’abord par les administrations locales et centrales, puis par chacun des ministres compétents, est adressé en projet au ministre des finances, — §3. Rôle du ministre des finances. Portrait qu’en trace Necker. Mot de M. Thiers. Le ministre des finances, dans certains pays, se borne à centraliser ; dans d’autres, il contrôle et s’approprie les budgets de ses collègues. En France, Sully, Colbert, Necker, de Villèle ont exceptionnellement joui d’une position prépondérante, Napoléon Ier, Thiers en 1871. — §4- Organisation du ministère des finances en France. Administration centrale, régies financières Etablissements relevant du ministre : Caisse des dépôts et consignations, Banque de France, Crédit foncier, etc. — | 5. Ministère des finances en Angleterre. Le bureau de Trésorerie, composé des chefs du parti au pouvoir, possède une prééminence budgétaire incontestée. Avantages de sa suprématie sur l’ensemble de l’administration du pays. — § 6. Une fois en possession des divers projets de budgets de dépenses, le ministre des finances y joint le projet de budget des recettes qu’il a rédigé seul, et dépose le budget général de l’Etat, précédé de son exposé des motifs sur le bureau du Corps législatif.

L’étude du mécanisme du budget fait parcourir successivement les quatre grandes divisions suivantes : i° Préparation du budget;

20 Vote du budg-et;

3° Exécution du budg-et;

4° Contrôle du budget.

Ces divisions chronologiques et rationnelles ont le mérite d’être universellement admises.

La première saisit les budgets à leurs débuts mêmes, dans les mains des administrations locales, puis de là, sous les auspices des ministres spéciaux et du ministre des finances, elle les conduit de degré en degré jusqu’au seuil du Corps législatif. Chemin faisant, les expressions nouvelles : exercice, gestion, spécialisation, majorations, crédits évaluatifs et limitatifs, etc., y seront définies.

La seconde division nous amène au sein du parlement, qui procède à l’étude des projets financiers , d’abord par l’intermédiaire de ses commissions législatives, puis par voie de discussion générale et de discussion par articles, pour aboutir au vote : vote des députés, vote de la Chambre haute, vote par chapitre ou par article, vote des crédits additionnels, etc. Eventuellement, d’ailleurs, le parlement peut refuser le budget.

La troisième partie, relative à l’exécution du budget, pénètre dans le domaine actif de l’administration financière et montre au moyen de quelle organisation hiérarchique l’argent prélevé sur les contribuables, puis centralisé au Trésor, revient dans les mains des rentiers, pensionnaires, fonctionnaires civils et militaires, fournisseurs, etc.

Les opérations du budget une fois terminées, la quatrième partie s’occupe de leur contrôle. Le pouvoir exécutif n’a-t-il pas excédé son mandat? Les ordonnateurs et comptables ont-ils scrupuleusement respecté les fixations législatives? Ici le principal rôle appartient à la Cour des comptes, jusqu’à ce que la loi de règlement définitif soit rendue par le parlement.

Ainsi, le budget, d’abord préparé par le pouvoir exécutif, passe au pouvoir législatif qui le vote, puis revient au gouvernement qui le met à exécution, pour retourner en dernière analyse au parlement juge suprême des comptes.

Tel sera le programme de l’ensemble de ce livre.

La préparation du budget soulève les trois principales questions

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suivantes, auxquelles répondront successivement chacun des paragraphes et chapitres de cette première partie :

Qui prépare le budget?

A quelle époque le budget est-il préparé?

Gomment prépare-t-on le budget ?

| Ier. — Préparation du budget par le pouvoir exécutif .

Initiative parlementaire .

Qui prépare le budget?

Le pouvoir exécutif prépare le budget d’une manière légitime et nécessaire. Lui seul peut et doit remplir ce rôle (i). Placé au centre du pays, pénétrant journellement, par la hiérarchie de ses fonctionnaires, jusqu’au sein des moindres villages, il se trouve mieux que personne apte à ressentir d’abord l’impression des besoins et des vœux publics, puis à en apprécier le mérite comparatif, par conséquent à chiffrer budgétairement la juste satisfaction que chacun de ces besoins et de ces vœux comporte. D’autres, peut-être, aussi bien ou mieux que lui, connaîtront les détails qui les touchent particulièrement, mais nul n’embrassera d’un coup d’œil aussi impartial la collection complète de ces détails , nul ne mettra, dès lors, avec autant de compétence et de précision les divers intérêts au point.

D’ailleurs, devant être chargé plus tard de l’exécution du bud-

(i) « De toutes les lois, la loi de finances est celle dont l’initiative doit le plus « naturellement être attribuée au gouvernement. Seul, il peut connaître l’étendue « et l’urgence de ses besoins. .. Seul, il peut, de la haute situation qu’il occupe, « discerner les bornes auxquelles les tributs doivent s’arrêter... Ces connaisu sances ne peuvent être que le fruit d’une expérience journellement appliquée à « toutes les branches de l’administration, ainsi que du rapprochement et de la « combinaison des renseignements recueillis de tous les points du royaume et « rassemblés dans un même foyer d’observation. » (Rapport du marquis de « Garnier, à la Chambre des pairs, sur le budget de 1821, 28 juillet 1821.)

Chateaubriand, bien qu’il ne s’occupât que fort peu de finances, dit, de même:

« La formation du budget appartient essentiellement à la prérogative royale. . . <> Régie générale : le budget doit être fait par un ministère et non par la Cham- « bre des députés, qui est le juge de ce budget. Or, si, elle faisait le budget, elle « ne pourrait demander compte de son propre ouvrage ; et le ministère refuse- « rait d’être responsable dans la partie la plus importante de l’administration. « Ainsi les éléments de la Constitution seraient déplacés. » (De la Monarchie « selon la Charte , oar M. le vicomte de Chateaubriand. Paris, 1826, in-8°.)

get, dès maintenant le souci de sa responsabilité future l’en gage à préparer dans les meilleures conditions possibles le projet dont l’application lui sera réservée.

Un orateur de la Restauration traduisait ces idées en termes poétiques : « Le pilote chargé de conduire le bâtiment est le seul a juge compétent de la position, de l’étendue qu’il doit donner à (( ses voiles, parce que, seul, il est placé de manière à bien con- « naître la force de la direction des vents et des courants qui « peuvent entraver ou retarder sa marche. » (Rapport sur le règlement des budgets de 1814 et 1 8 1 5. Chambre des pairs, 1 8 1 6.)

En langage plus vulgaire, le propriétaire qui fait bâtir commence par demander des plans et devis à l’architecte auquel incombera la direction des travaux, tout en se réservant, d’ailleurs, pour lui-même, le droit d’examiner, d’amender, ou de rejeter au besoin ces plans et devis. De même le gouvernement dresse, pour le compte du parlement qui doit les approuver, le programme des recettes et des dépenses de l’année à venir.

Mais si tous les pays confient nécessairement au pouvoir exécutif le soin de préparer les budgets, chacun d’eux le fait avec plus ou moins de restrictions. Commençons par étudier celui qui donne aux prérogatives du pouvoir exécutif leur plus grande extension, l’Angleterre.

La Chambre des communes, en effet, y renonce au profit de la Couronne à ses droits d’initiative budgétaire. D’après son propre règlement intérieur, elle s’interdit spontanément toute motion individuelle susceptible de déranger l’équilibre des finances publiques.

Depuis 1706,1a règle suivante figure dans les Standing orders : « Cette Chambre ne recevra aucune pétition pour aucune « somme relative aux services publics, ou n’examinera aucune (< motion tendant à voter un subside ou une charge sur les re- « venus publics... autrement que sur la recommandation de la « Couronne. »

Le 20 mars 1866, la prescription a été renouvelée dans l’ordre du jour suivant :

« La Chambre n’admettra aucune proposition tendant à l’ob-

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(( tention d’un crédit quelconque et elle ne donnera suite à aucune « motion impliquant une dépense à imputer sur le revenu de l'État « en dehors des demandes formulées par la Couronne. »

Ainsi la Chambre des communes, qui peut tout, ne peut cependant pas, parce qu’elle ne le veut pas, proposer d’augmentation de dépenses, ni de réduction de recettes. L’initiative du cabinet ministériel anglais, en tant que préparateur du budget, demeure dès lors entière.

« Le'rôle du gouvernement consiste à proposer, celui du parle- « ment à accorder, » selon la formule d’un premier lord de la trésorerie (i). Sans l’assentiment du parlement, le pouvoir exécutif ne lève aucun impôt, n’effectue aucune dépense. Mais, inversement, sans une proposition du Cabinet, le parlement anglais ne vote aucune augmentation de dépenses, auo me diminution de recettes.

Ce principe a été poussé jusqu’au scrupule. Les Communes, par exemple, refusent d’examiner la demande de réversion d’une pension sur la tete du fils du titulaire, parce qu’éventuellement une prolongation de charges pourrait en résulter pour le Trésor. Le grand ouvrage de sir Erskine May, sur YHistoire constitutionnelle de V Angleterre y relate ce cas et beaucoup d’autres de meme nature.

Cependant, malgré l’autorité de cette règle toujours officiellement subsistante, certains indices témoignent que son principe subit aujourd’hui, par des moyens détournés (2), d’assez graves atteintes. Le flot montant des dépenses publiques tourne les digues, s’il ne les rompt pas. Le fait de l’envahissement de l’initiative parlementaire en Angleterre n’est malheureusement pas contestable ;

(1) SirStaffort Northcote dans l’article du Dictionnaire de la politique consacré aux finances de l’Angleterre.

On dit aussi : « La Couronne demande, les Communes accordent, les Lords « consentent. »

(2) Ainsi, certains projets, pour ménager en apparence l’initiative de la Couronne, sont additionnés de la formule suivante : « Dépenses à solder au moyen des fonds qui seront votés par le parlement, » Ou bien, les Communes votent une adresse, une résolution impliquant, pour le gouvernement, l’obligation morale de demander ultérieurement des suppléments de crédits. Ou bien surtout, les membres du parlement, par leurs sollicitations individuelles, provoquent delà part des ministres la présentation de tel ou tel projet de dépenses.

tous les Chanceliers de l’Échiquier s’en plaignent ouvertement.

En 1 883 , M. Childers, dans son exposé officiel, s’exprimait ainsi : « Le ministre des finances doit se préoccuper doublement « de la progression des dépenses publiques, car le parlement, qui (( se charg*eait autrefois d’y veiller, semble, depuis quelque temps,

« moins soucieux de ménager les deniers publics. Depuis trois a ans, il y a eu 576 propositions impliquant augmentation ou ré- (( duction de dépenses : mais il n’y en avait que 20 pour réduire « et il y en avait 556 pour augmenter. » (Séance du 5 avril 1 883. Exposé du budget de 1 883- 1884.)

En 1887, M. Goschen constatait que, depuis 17 ans, la dépense des services civils avait augmenté de 216 millions de francs.

(( Cette augmentation, disait-il, est l’œuvre du parlement bien (< plus que celle des différents gouvernements qui ont été au pou- (( voir depuis vingt ans. » Plus loin, il ajoutait : « Bien que la (( situation du Trésor ne soit pas mauvaise, il serait désirable que (( les membres du parlement voulussent bien s’abstenir de réclamer « l’aide des ministres pour toutes les choses auxquelles ils s’intéa ressent, pour acheter des tableaux, meubler des musées, créer « des écoles techniques, des collèges, fortifier les colonies, etc... » (Exposé financier du 21 avril 1887.)

En 1893, sir Vernon Harcourt (1) disait de même : « L’initiacc tive parlementaire qui est généreuse, parce qu’elle n’a que peu « ou point de responsabilité, se donne libre carrière. On l’orga- « nise, on mène dans la Chambre une campagne savante, et, un « beau jour, on fait voter une résolution qui coûte à l’État des

(1) Sir Vernon Harcourt, qui se glorifie « d'être de la vieille école », regrette le temps où l'économie était en faveur dans le parlement et dans le public. « L’cconomie financière, dit-il, a eu même sort que l’économie politique et un « Chancelier de l’Echiquier qui prêche maintenant l’économie prêche dans le « désert. On accuse volontiers la Trésorerie d’avarice. Plût à Dieu qu’elle fût « plus avare encore ! Aujourd’hui, lorsque, quelqu’un vient proposer une dépense « nouvelle, on l’accueille comme s’il venait de découvrir un plaisir nouveau ! » Son exposé du 2 mai 1896 répétait : « A cette fin du xix° siècle, l’économie « ressemble à un art oublié ! C’est devenu une préoccupation mesquine et « démodée »

il déclarait, eu outre, que, s’il désirait voir réduire toutes ces dépenses, c’est parce que la plupart d’entre elles sont inutiles , à son avis. Que dirait-il chez nous où les budgets dépassent d’un milliard ceux de l’Angleterre •

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« dizaines de millions d’un coup. Voilà pourquoi les dépenses pu- « bliques augmentent tant ! » (Exposé du 24 avril 1893.)

En 1895, doléances semblables du môme chancelier: « Chaque « année, on demande de tous côtés des dépenses nouvelles pour « n’importe quel objet! Et, en meme temps que l’on propose ces « surcroîts de dépenses, on veut obtenir la suppression de quel- « ques sources de revenu ! » (Exposé du 2 mai 189D.)

En 1897, Sir Michael Hicks-Beach dit encore : « Je ne veux pas « faire un sermon sur l’économie. J’ai essayé l’année dernière « d’en réaliser, môme dans des limites restreintes. Mais je dois « dire avec regret que, de tous les départements dépensiers, la « Chambre des communes est encore le pire! »

Limiter par des règlements l’initiative parlementaire en matière de budgets ne constitue donc pas une panacée: aux mœurs seules appartient une telle influence souveraine. « La politique d’écono- « mie était jadis possible; elle était même populaire; le gouver- « nement était presque obligé d’ôtre économe ; V opinion publique « Cg condamnait. Aujourd’hui tout est bien changé! » s’écriait judicieusement le Chancelier de l’Echiquier dans les documents précités. Du moment que l’esprit public souffle en sens contraire à l’économie, rien ne reste debout des meilleures règles.

Aussi les chiffres des budgets actuels de l’Angleterre ne sont-ils pas édifiants. En 1899-1900, les dépenses s’élèvent à 2.773.000.000 francs, tandis que, en 1895, elles ne dépassaient pas 1 .85o millions. L’augmentation atteint donc 923 millions, soit presque 5o p. 0/0, pour cette série de 25 années. Dans la même période la France, quoique bien sujette à caution, n’a augmenté que de 20 p. 0/0 (1).

Cependant, si l’on éliminait des statistiques les quatre ou cinq dernières années (2), la progression des dépenses en Angleterre demeurerait très inférieure à celle qui vient d’être constatée. Jusqu’en 1894 ou 1895, en effet, les Standing orders de 1706 et de 1866 semblaient avoir produit l’effet relativement salutaire qu'on attendait d’eux. La barrière n’a été franchie que récemment.

(1) Chiffres extraits des tableaux annexés à l’exposé des motifs de 1900.

(2) Surtout l’année 1900-1901, dont les dépenses s’élèvent à 3.345 millions ! (Exposé du 5 mars 1900).

« Pour les quatre dernières années, » dit le chancelier de l’Échiquier, dans son exposé financier du i3 avril 1899, « l’augmen- « tation totale, en y comprenant le compte de la taxation locale, « s’élève à 476.900.000 fr. L’accroissement des dépenses pour (( 1899-1900 sera de i5o millions de francs, et cette augmentais tion en suit une de 12b millions sur l’année dernière. »

La contrainte que s’imposait la Chambre des communes a donc été efficace, tant que l’opinion publique a condamné le gouvernement à l’économie et qu’elle a tenu en respect « ces larrons « cachés dans les broussailles parlementaires », dont parlait Gladstone. Aujourd’hui qu’une fièvre d’armements jet d’impérialisme s’empare du pays, les freins deviennent impuissants. Mais on doit espérer que la crise passera.

On a pensé, en tous cas, que nous aurions grand avantage à impatroniser de tels freins dans nos finances, où l’initiative parlementaire jusqu’à ces derniers temps a exercé impunément ses ravages.

En France, en effet, les membres des Chambres législatives avaient la faculté de proposer individuellement à leur gré toute augmentation de dépenses et toute diminution de recettes (1). L’initiative budgétaire du parlement coexistait pleinement avec celle du gouvernement, qu’elle amoindrissait d’autant.

De là découlaient les deux graves abus suivants : porte ouverte aux entraînements, destruction de l’équilibre budgétaire, le premier engendrant le second. Les entraînements sont évidents, du moment qu’il demeure loisible à chaque député, au gré de ses vues particulières ou de ses intérêts de clocher, de plaider officiellement la cause de telle augmentation de dépenses ou de telle réduction de recettes. Notez que ces plaidoiries, particulièrement étudiées par leurs auteurs (2), présentées avec art, souvent avec

(1) Consulter l’ouvrage couronné de M. Emile Larcher, ilnitiaiive parlementaire en France, un vol. in-8°, Paris, 1896, et le livre l'Initiative parlementaire de M. Louis Michon, in-8°, Paris, 1898.

(2) Nous disons particulièrement étudiée ï au point de vue du succès oratoire, car, au point de vue des chiffres, la Chambre, qui vote à la hâte, ne croit s’engager que pour une somme modeste, et ce sont des millions dont le budget se trouve grevé. Tous les rapporteurs des budgets se plaignent de ces déceptions, sans parvenir à rien corriger.

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passion, ont grande chance d’émouvoir l’assemblée. Les matières de recettes et de dépenses, d’ailleurs, toutes les fois qu’on les traite isolément, revêtent un caractère dangereusement captieux. Proposer d’accroître les allocations de quelque service en souffrance, d’élever les traitements d’agents inférieurs peu rétribués, d’augmenter la pension d'anciens serviteurs de l’Etat, ou celle de membres pauvres des sociétés de secours mutuels, etc., faire appel, en un mot, à la générosité, au cœur, à l'orgueil patriotique de ses auditeurs, c’est soutenir une thèse d’un succès presque irrésistible. Comme le disait dernièrement un orateur à la Chambre des députés : « Quand on vient nous demander de « nous prononcer par un vole sollicité éloquemment, ardemment, « et sans même nous laisser le temps de la réflexion,... on nous « demande quelquefois un effort qui se trouve être au-dessus des « forces d’un certain nombre d’entre nous.

« Il faut donc prendre certaines précautions, non pas pour sup- « primer le droit de la Chambre, mais pour en assurer l’exercice (( d’une façon plus réfléchie et moins dommageable. » (Séance du 16 mars 1900. Discours de M. Ribot.)

Ce sont, en effet, ces sortes de précautions que la Chambre des députés, bien inspirée, vient de prendre en modifiant son règlement intérieur, comme nous allons le dire.

Depuis plusieurs années déjà l’initiative des députés était battue en brèche. Les rapporteurs du budget, pour montrer à quel effrayant déficit aboutirait l’adoption globale de la série des amendements émanant de l’initiative individuelle, en dressaient le tableau récapitulatif, qui se chiffrait par des centaines de millions de recettes en moins et des centaines de millions de dépenses en plus! Longtemps aussi, des orateurs consacrèrent d’amples tirades à décrire les désordres résultant de l’initiative parlementaire, adjurant leurs collègues de renoncer à d’aussi dangereuses prérogatives. « Ah! Messieurs, l’initiative parlementaire! je n’en « veux pas dire de mal : nous savons ici ce qu’elle vaut, puisque « nous en jugeons les résultats. »

« Si l’initiative parlementaire se substitue au gouvernement, « ce seront les plus agités et les plus bruyants, mais non les plus

« méritants, qui profiteront de vos largesses. »

En même temps, diverses ligues, notamment la ligue des contribuables, inscrivaient en tête de leur programme la suppression de l’initiative des députés. La question devenait mûre.

Aussi, en mars 1900, à la fin de la discussion du budget de cet exercice, après que la Chambre eut largement usé une dernière fois de sa faculté d’improviser des amendements et d’augmenter, chemin faisant, le chiffre des dépenses proposées par le gouvernement, une réforme s’imposa-t-elle. La prérogative d’initiative, dont l’impopularité était évidente, fut sacrifiée, par le vote des articles suivants du règlement intérieur de l’assemblée :

« Art. 5i. — En ce qui touche la loi du budget, aucun amen- « dement ou article additionnel tendant à augmenter les dépenses « ne peut être déposé après les trois séances qui suivent la distri- « bution du rapport dans lequel figure le chapitre visé.

« Art. 5i bis. — Aucune proposition tendant soit à des aug- « mentations de traitements, d’indemnités et de pensions, soit à des « créations de services, d’emplois, de pensions, ou à leur exten- « sion en dehors des limites prévues par les lois en vigueur ne « peut être faite sous forme d’amendement ou d’article addition- <( nel au budget ».

Ces nouveaux articles du règlement de la Chambre des députés, nos 5i et 5i bis, furent définitivement votés, non sans quelque opposition, le 16 mars 1900.

Comme on le voit, ils ne stipulent rien au sujet des réductions de recettes, que les standing orders de la Chambre des communes comprennent dans leurs prohibitions, et, pour les dépenses, ils visent spécialement, presque exclusivement, les augmentations afférentes au personnel (1), c’est-à-dire les augmentations de traite-

ti) Toutamendement tendant à augmenter les dépenses, quelle que soit la nature de la dépense, doit, sous peine de forclusion, être déposé dans les trois jours de la distribution du rapport. (Art. 5i.)

Sont seuls prohibés d’une manière absolue les amendements relatifs aux augmentations de personnel (Art. 5i bis). Comme l’expliquait l’auteur delà proposition, l’innovation consiste surtout en ce que, pour créer des emplois, ou pour remanier les cadres dans le sens d’une augmentation de dépense, dorénavant, une loi spéciale sera toujours nécessaire. (Discours de M. Berthelot, député, i5 mars 1900.)

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ments, d’indemnités, d’emplois et de pensions.

La réforme n’en est pas moins importante et sans discuter ses détails, on peut dire, ou espérer, que, par elle-même ou par son influence, elle supprimera l’initiative parlementaire en matière de budget.

Cette suppression, sans doute, nous le répétons, n’agira jamais comme un remède souverain ; elle ne contient pas de panacée contre l’augmentation des dépenses. Du moment qu’elle n’a pas cette vertu en Angleterre, ce serait trop s’illusionner que de la lui attribuer en France. La pression parlementaire continuera à s’exercer librement en dehors des séances, dans les couloirs, dans les cabinets ministériels : c’est là qu’elle commet déjà ses principaux méfaits (i).

Cependant, comme nous l’ajoutions à propos de l’Angleterre, ce règlement possédera quand même d’incontestables avantages. 11 affirmera la volonté du parlement de maintenir l’équilibre budgétaire; il inspirera ira certain sentiment de retenue aux solliciteurs; il fournira aux ministres de précieuses armes de résistance; enfin, quand arrivera le moment si désirable où le vent de l’économie commencera à souffler, tout installé, prêt à produire immédiatement son effet, il hâtera le rétablissement du bon ordre financier.

L’Italie (2) et la Belgique (3) souffrent, comme nous en avons souffert, de l’initiative parlementaire.

Aux Etats-Unis, la Constitution semblerait, au premier abord, attribuer à la Chambre des représentants elle-même le soin de la

(1) Jusqu’ici, en effet, malgré son intensité, l’initiative parlementaire n’aboutit à emporter, de haute lutte, au cours de la discussion du budget, qu’un chiffre relativement restreint d’augmentations de dépenses, même dans les années électorales. Lire le rapport de M. Boudenoot pour le budget de 1900.

(n) Dans ses prévisions pour 1896-1897, le ministre du Trésor, M. Sonnino, parle de « l’affluence toujours croissante des sollicitations et des exigences qui « se traduisent par des interventions parlementaires, aussitôt qu’on a annoncé « le rétablissement de l’équilibre financier. » (Exposé du 25 novembre 1895).

(3) « Je ne saurais trop insister, » dit le ministre des finances de Smet de Naeyer, « sur les conséquences que pourrait entraîner au point de vue de l’équi- « libre budgétaire toute proposition ayant pour objet des dégrèvements d’impôts « ou des augmentations de dépenses. » (Exposé des motifs du budget de l’exercice 1896. Chambre des représentants belges.)

M. Emile Larcher, dans l’ouvrage déjà cité, constate cependant qu’en Belgique on se plaint beaucoup moins de l’initiative parlementaire qu’en France.

préparation du budget. Mais, en y regardant de près, dans ce pays comme dans tous les autres, on retrouve l’intervention préalable du gouvernement toujours nécessaire.

Si les Comités de la Chambre, en effet, ont pour mission spéciale d’élaborer et de soumettre à l’assemblée les projets de budgets, leur travail est obligatoirement précédé des propositions du secrétaire du Trésor.

Les textes constitutionnels s’expriment ainsi sur ce point : « Le « secrétaire de la Trésorerie, dès le commencement de chaque ses- « sion régulière (le premier lundi de décembre), soumet au Con- « grès les aperçus des besoins de chaque département ministériel, « pour l’année financière commençant le Ier juillet suivant. »

M. David Wells commente ainsi cette disposition : « Les diffé- « rents départements ministériels du gouvernement fédéral sou- (( mettent au Congrès, au commencement de chaque session, « leurs propositions de dépenses pour l’année financière suivante, « avec les articles détaillés. » (David Wells. Lettre en réponse à l’enquête poursuivie par le Cobden-Club , sur le contrôle législatif, 2-4 juillet 1876.)

Après que les évaluations de recettes et de dépenses fournies par le secrétaire du Trésor ont été imprimées et distribuées à tous les membres du Congrès avec leurs détails annexes, alors seulement les Comités du parlement, munis de ces documents, entreprennent de formuler les propositions définitives qu’ils présentent euxmêmes. Ces comités, bien que dotés d’attributions gouvernementales inconnues à nos Commissions législatives, n’empiètent donc pas sur le pouvoir exécutif au point de se substituer à lui dans ses fonctions nécessaires. Au contraire, ils lui réclament expressément son aide préalable, sans laquelle aucun parlement ne serait capable de dresser l’échafaudage du budget de l’Etat.

| 2. — Agents qui coopèrent à la préparation du budget.

Le pouvoir exécutif se trouvant ainsi investi par toutes les Constitutions de la mission de préparer le budget, quelles autorités dans son sein effectuent spécialement ce travail ?