LOIS DE RÈGLEMENT SOUS LA RESTAURATION

le souvenir; assez distant cependant des passions du jour pour permettre de s’en dégager. Aussi, que de belles questions furent, à propos de ces lois, traitées par des hommes éminents : discussions sur la forme des emprunts contractés pour la libération du territoire (i), sur l’intervention du ministre à la Bourse, sur le place* ment en report des fonds libres du Trésor, sur les causes du déficit Mathéo, sur les responsabilités encourues à la suite des marchés Ouvrard, sur la liquidation des comptes de la guerre d’Espagne, sur les résultats des concessions de canaux, sur les dépassements de crédits ministériels et le mode de recours contre leurs auteurs, sur les droits financiersdes Chambres, etc., auxquelles prirent part le baron Louis, de Villèle, Roy, Royer-Collard, Benjamin Constant, Mollien, Daru, Barbé-Marbois, Casimir Périer, etc.

Non seulement chaque débat reçut la solution qui lui était propre, mais les règles générales qui s’en dégagèrent, étudiées à loisir, hautement rappelées, renouvelées et rectifiées, amenèrent en peu de temps notre système de comptabilité budgétaire à son plus haut degré de perfection. En fait, tous nos principaux règlements de comptabilité prirent naissance au cours del’élaboration des lois de comptes, soit directement par des dispositions insérées dans le texte même de ces lois (2), soit indirectement, par des mesures adoptées à la suite de leurs votes. C’est ainsi que les célèbres

(1) Les critiques formulées alors contre les opérations de Corvetto dépassaient la personnalité du ministre en cause: il s’agissait d’établir les principes modernes du crédit public. Aussi lorsqu’en 1821 et 1823 on dut recourir à de nouveaux emprunts pour solder la partie ajournée de la liquidation, ces principes se trouvèrent si bien élucidés et si solidement assis, grâce aux discussions préparatoires des lois de règlement, que l’adjudication des 25 millions 1/2 de rentes offerts alors en souscription s’effectua dans les conditions les plus favorables à nos intérêts et à notre prestige.

(2) La loi de règlement des exercices i8i5, 1816 et 1817 ordonne la publication annuelle des travaux de la Cour des comptes (art. 20). La même loi prescrit de convertir en projets de lois, dès la plus prochaine session des Chambres, les ordonnances relatives à des dépenses extraordinaires et urgentes (art. 21. loi du 27 juin 1819). La loi de règlement de 1820 fait dresser le compte général descapitaux de cautionnement (art. 8, loi du3i mars 1822). La loi de règlement de l’exercice 1825 établit le report, d’un exercice sur l’autre, des fonds non employés provenant du produit des centimes pour secours en cas de grêle, incendie, etc. (art. 8, loi du 21 juin 1826). La loi de règlement de l’exercice 1827 inaugure l’établissement des inventaires annuels, qui constatent la situation du mobilier fourni par l’Etat aux départements et aux divers fonctionnaires publics (art. 8, loi du 29 juillet 1829), etc.

ordonnances que de Villèle fit rendre en 1822, 1823, 1826 et 1827 forment la conclusion pratique des observations et des principes mis en lumière dans les discussions antérieures des lois de règlement des budgets (1).

Ces discussions, d’ailleurs, ne firent jamais tort à celles des budgets de prévision, bien loin de là (2). A l’occasion du budget, les Chambres combinent l’équilibre à venir; elles sondent l’horizon financier et s’efforcent de discerner la meilleure route dans laquelle il convient d’engager la fortune publique. Comme elles dressent un plan, la qualité maîtresse est alors la perspicacité. Les lois des comptes, au contraire, regardent en arrière, analysent et classifient des faits précis, des chiffres certains. Ici, la qualité maîtresse n’est plus la perspicacité qui découvre l’avenir, mais l’esprit d’ordre qui régularise le passé.

En mettant successivement ces deux qualités éminentes en action, la Restauration obtint des résultats financiers dont aucune autre époque ne nous a présenté l’exemple. Ses budgets aboutirent à des excédents de recettes, reportés d’exercice en exercice, à des amortissements supérieurs au montant de ses dettes propres. (( Ainsi donc, le budget de l’Etat constitué, le contrôle sérieux et « efficace des recettes et des dépenses publiques établi, l’acquitte- « ment prompt et régulier de ces dernières assuré, le crédit pu- « blic fondé, tel est le bilan financier de la Restauration, et ce « bilan restera, pour elle, un titre d’honneur incontestable. » (. Histoire parlementaire des finances de la Restauration , par A. Galmon.)

| 4- — Règlement des comptes en Angleterre .

D’après ces conclusions, nous devons supposer qu’en Angleterre,

(1) De même, l’ordonnance de i832 et la loi de 1 833, relatives au contrôle des récépissés du Trésor, doivent leur origine à l’exposé des incidents du déficit Kessner, consigné dans le rapport de la Cour des comptes sur les comptes de l’exercice j83i, et aux débats de la Chambre des députés au sujet de ces comptes .

(2) « Si, dans les prévisions du budget, vous remplissez une partie de votre tâche, <1 elle ne se termine que par le règlement définitif qui vous est soumis dans la « loi des comptes. » (Rapport d’Augustin Périer, député, sur le règlement du budget de 1826, 28 mai 1828.)

RÈGLEMENT DES COMPTES EN ANGLETERRE

où les budgets s’équilibrent si heureusement, nous allons rencontrer, par corrélation, un florissant contrôle. Il y est tel, en réalité. Cependant, l’examen superficiel de son organisation pourrait provoquer une opinion différente.

Le parlement anglais, en effet, ne rend pas, à proprement parler, de loi de règlement définitif des budgets. La Chambre des Communes, malgré Je sentiment de son omnipotence en matière financière, ne croit pas nécessaire de faire revenir une seconde fois les budgets devant elle, pour les contrôler après l’exécution. Le contrôle n’y perd rien, comme nous allons fo voir.

Les administrations britanniques publient d’abord des comptes annuels très clairement établis de leurs opérations, les uns à titre de simple statistique, les autres à titre de document comptable. Ces divers comptes sont les suivants : le Statistical abstract qui, chaque année, contient le relevé des revenus publics et des dépenses publiques, de la dette, des importations et des exportations, du mouvement delà navigation, des opérations de banque, des chemins de fer, des tramways, des clearing-house, de la poste et des télégraphes, etc. C’est un document utile à tous et consulté par tous (i).

Les rapports annuels des commissaires des douanes (2), des commissaires du revenu intérieur (3), du directeur général des postes (4), etc., figurent encore parmi les documents statistiques. Ces petits livres bleus (5), indispensables à posséder pour quicon-

(1) Statistical abstract for the United Kingdom in each of the last fifteen years. Le gouvernement anglais publie également un Statistical abstract for the principal and other foreign countries, donnant, pour les nations étrangères, des renseignements analogues à ceux que le Statistical abstract précité contient pour la Grande-Bretagne.

(2) Report of the commissioners of her majestifs customs, on the customs (for the year ended 3i march).

(3) Report of the commissioners of her majestifs inland revenue (for the year ended 3i march).

(4) Post office general report.

(5) Ces petits livres bleus, malgré la quantité de renseignements qu’ils contiennent, ne coûtent chacun que 5 ou G deniers, soit o, 5o à o, 60 c. Ils sont mis ainsi à la portée de tous les lecteurs. Le contribuable anglais peut donc, s’il le désire, se renseigner de la manière la plus complète, et à bon marché, sur la nature, l’importance et la distribution des impôts qu’il paye. En outre, l’obligation d’un compte rendu annuel force chaque administration à récapituler ses

que s’adonne à l’étude des finances anglaises, fournissent les renseignements les plus précieux sur la marche périodique des revenus publics.

Le compte des finances ( Finance accounts ) (i), publié chaque année par la Trésorerie, inaugure la liste des documents comptables. 11 présente le tableau des entrées et des sorties de l’Échiquier du Ier avril au 3i mars et des balances de l’Échiquier au commencement et à la fin de l’année. Toutes les opérations de re^cette et de dépense (2) y sont spécifiées en détail, par chapitres. Le Finance accounts ne constitue cependant pas encore ce qu’011 nomme un compte audité , c’est-à-dire un compte revêtu de la sanction du contrôleur-auditeur général. Le bureau de la Trésorerie le rédige sous sa seule responsabilité (3).

Les véritables comptes audités , destinés à servir de base officielle au contrôle parlementaire, sont les comptes d 'appropria* tion (4). Nous avons déjà mentionné ce nom dé appropriation à propos du vote des budgets, en parlant du bill à’ appropriation, qui récapitule les crédits provisoiies successivement ouverts et les approprie à chacun des chapitres, ou votes spéciaux, entre lesquels les dépenses doivent être distribuées. L’appropriation consistait alors à classifier les prévisions de dépenses par chapitres. Ici, une fois les dépenses effectuées, elle a pour objet de les présenter au parlement groupées et comparées avec les estimâtes primitifs, afin de permettre de les rapprocher de ceux-ci.

Chaque administration dresse, avec pièces à l’appui, par les soins d’un officier comptable, le compte d’appropriation qui lui est propre et le transmet au contrôleur-auditeur général.

actes, à rentrer en elle- même, à paraître devant le public, une fois par an, au moins.

11 serait bien utile, à ces divers points de vue, que les administrations françaises publiassent périodiquement des rapports analogues. Cela se fera certai nement un jour, au profit de tous. On devrait commencer immédiatement.

(1) Finance accounts of the United Kingdom of Gréai Britain and Ireland for the financial ijear... ended 3i march. . ,

(2) Des tableaux annexes développent, en outre, la situation delà dette publique et des emprunts garantis par le gouvernement anglais.

(3) 11 est ainsi signé: Treasury Chambers, Witehatl, 29 june. R. VT. Han bury.

(4) Appropriation accounts .

RÈGLEMENT DES COMPTES EN ANGLETERRE

Le contrôleur-auditeur général, pour procéder à Y audit des comptes des administrations, utilise les jugements précédemment rendus par lui sur les comptes individuels des comptables; puis il se rend au siège môme des services, où tous les livres lui sont communiqués. Les comptes des services civils font l’objet d’un audit détaillé. Ceux de la guerre, de la marine et des régies financières ne sont audités que par épreuve.

Une fois annotés des observations du contrôleur-auditeur général, accompagnés des rapports de ce haut fonctionnaire et réunis en volume, les comptes d'appropriation (i) deviennent le point de départ du contrôle parlementaire. La Chambre des communes (2) charge une Commission parlementaire spéciale, nommée Commission des comptes publics (3), de les examiner.

Cette Commission (4), non seulement examine les comptes d'appropriation, appuyés des observations du contrôleur-auditeur général, mais elle convoque successivement devant elle les officiers comptables de chaque administration pour les interroger. Une salle spéciale du palais de Westminster est consacrée à ces séances d’interrogatoire. Quand les comptes ont été ainsi discutés, révisés, complétés, s’il y a lieu, scrutés dans tous leurs détails, la

(1) Le volume des comptes d’appropriation est divisé en trois fascicules relatifs à la guerre, à la marine et aux services civils.

(2) Le dépôt des comptes d’appropriation entre les mains de la Chambre des Communes a lieu, par l'intermédiaire de la Trésorerie, aux dates suivantes : pour l’armée, le 25 février, pour les autres services, le 21 janvier, qui suivent la fin de l’année financière, survenue le 3i mars précédent.

D’un autre côté, le contrôleur-auditeur général a dû recevoir les mêmes comptes aux dates des 3i décembre, pour l’armée, et 3o novembre, pour les autres services.

(3) Committee of public accounts . Ces comités, ou commissions des comptes publics, ont été créés sous Guillaume III, au lendemain de la Révolution de 1688 Après une suspension dans le cours du xvme siècle, ils ont été rétablis sous le ministère de Pitt, en 1786. Leurs devoirs ont été ainsi formulés à l’origine: « Présenter des rapports sur tels règlements qu’à leur avisrî conviendrait « d’établir, à telle fin que les impôts et taxes votés soient perçus et appliqués de « la manière la plus profitable au service public du royaume. »

(4) Les membres de la Commission des comptes publics sont nommés par le Speaker de la Chambre des Communes. Ils siègent tous les mercredis depuis deux heures jusqu’à l’ouverture de la séance publique. Le rapport auquel nous empruntons une partie de ces renseignements fait, en outre, remarquer que le parlement anglais tient à honneur d’introduire dans le sein de la Commission un certain nombre de membres de l’opposition et pousse même la délicatesse jusqu’à choisir toujours le président parmi eux.

Commission législative rédige son rapport. Le président, rapporteur de droit, produit son travail par parties successives, dont la dernière paraît environ deux ans après le début de chaque gestion financière. Il le dépose sur le bureau de la Chambre qui le fait imprimer et distribuer.

Ici se termine la série des opérations relatives au contrôle législatif. Aucune sanction officielle n’est donnée aux rapports de la Commission des comptes. La Chambre tout entière ne délibère pas et n’émet pas de vote à leur sujet. Seulement chaque membre des Communes conserve le droit personnel de soulever un incident, de faire une motion sur les points spéciaux qui lui paraissent susceptibles d’être portés à la tribune : on a souvent usé de ce droit (i).

Les observations contenues dans les rapports possèdent, d’ailleurs, une grande autorité ; leur recueil constitue le véritable code de la comptabilité anglaise, donnant, sur chaque point important ou litigieux, la solution qui, dorénavant, doit former jurisprudence pour les administrations. Tous les ans, sont imprimés et distribués, par séries successives, les fascicules de ces Public accounts , avec des tables détaillées, Index to reports, et les procès-verbaux des séances. Minutes of évidence, au cours desquelles les officiers comptables de chaque ministère ont été interrogés. Les questions et les réponses deviennent d’instructifs et presque officiels commentaires des questions de comptabilité et d’administration (2).

(1) L’affaire Scudamore, en 1873, relative à un dépassement de crédit de 20. 3oo.ooo fr. par l’administration des postes, lors du rachat des télégraphes, est citée comme exemple à cet égard. Signalée dans le rapport du Comité des comptes publics, elle fut reprise par le parlement, à la suite d’une motion spéciale, et y provoqua de vifs débats.

(2) Un recueil général des rapports des commissions des comptes de 1867 à 1887 a été réuni en volume spécial, formé par les soins du contrôleur-auditeur général, sous le titre de : Handbook to the reports from the committee of public accounts, with an index , prepared and edited under the directions of the comptroller and auditor general. Ordered by the House oj Commons to be printed, ij. march 1888.

Cet ouvrage débute par une table alphabétique, occupant, à elle seule, 87 pages, laquelle fournit déjà un court résumé de chaque solution. Elle renvoie, pour plus de détails, au texte même des rapports, divisés en paragraphes numérotés et classés sous des rubriques distinctes, affectées chacune à l’exposé

RÈGLEMENT DES COMPTES EN ANGLETERRE

En résumé, dit le rapport d’un agent supérieur français, au retour d’une mission spéciale : « S’il n’y a pas, en Angleterre, « comme en France, cette solennité du règlement du budget par (( une loi, le parlement anglais n’en est pas moins jaloux de voir « la Couronne exécuter strictement la loi de finances. L’interven- « tion minutieuse et incessante du Comité des public accounts est « un stimulant pour tous les intéressés. Et puis, le point saisis- « sant du système anglais, c’est la rapidité, c’est cette liquidation « de l’exercice 28 mois après le premier schelling dépensé (1). » Nous pouvons donc, en sécurité, admirer la prospérité des finances anglaises, qui repose, comme dans tout pays régulièrement organisé, sur la base essentielle d’un contrôle législatif fortement constitué.

d’une règle particulière, clairement mise en relief. Le volume entier contient 558 pages in-8. C’est le plus utile manuel qu’il soit possible de consulter au sujet de la comptabilité budgétaire anglaise.

(1) Bulletin de statistique du ministère des finances, août 1888.