CHAPITRE DERNIER

RÉSUMÉ DES FORMALITÉS BUDGÉTAIRES

| ier. — Résumé des formalités relatives à la préparation, au vote, à l’exécution et au contrôle des budgets. — §2. Importance de ces formalités ; leur origine et leur but. Les unes créent un obstacle quasi-matériel aux entraînements des pouvoirs publics. Les autres s’attachent à produire la clarté. Avantages de la clarté; elle permet de reconnaître le droit chemin que chacun veut suivre. en général, dès qu’il le discerne clairement. Enfin, les règlements budgétaires s’efforcent de servir les volontés des représentants du pays et de faire respecter leur autorité financière.

| ier. — Résumé des formalités budgétaires.

Les formalités de procédure budgétaire, dépouillées des commentaires relatifs à leur origine historique et à leur raison d'être constitutionnelle, ne représenteraient, comme il était dit au début, que d’arides prescriptions. Aussi peu de lignes vont-elles suffire à rappeler ces prescriptions techniques.

La vie des budgets se compose de quatre périodes successives : la préparation, le vote, l’exécution et le contrôle.

Chaque ministre prépare le budget de son département, avec l’aide des administrations et de la hiérarchie d’agents qui en dépendent. Cette préparation, lorsqu’elle est effectuée à une époque trop éloignée de l’ouverture de l’année financière, manque d’exactitude dans ses prévisions. Aussi beaucoup de pays, pour rapprocher les dates, ont-ils rompu avec l’année civile et fixé l’ouverture de l’année financière en avril ou juillet, réforme ajournée chea nous jusqu’ici. — Le ministre des finances récapitule les budgets de ses collègues, et se voit même quelquefois investi d’une autorité suffisante pour les reviser et les contrôler. En tous cas, il joint à leurs prévisions de dépenses ses propres prévisions de re-

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celtes et présente au parlement le projet général du budget de l’État, précédé de son exposé des motifs, oral ou écrit.

La comptabilité budgétaire est tenue par gestion ou par exercice, chaque pays trouvant dans l’un ou l’autre système des avantages spéciaux. La comptabilité par gestion se recommande du précieux caractère de la célérité. — Les recettes et les dépenses sont développées in extenso, sans déduction, ni compensation, dans tous les budgets réguliers. C’est le système de l’universalité, opposé à celui de la spécialisation. — Les recettes sont évaluées automatiquement, en France, d’après les résultats du dernier exercice connu. Ailleurs, leur rendement probable est simplement estimé de bonne foi, d’après la supputation rationnelle de la marche des événements. — Les évaluations de dépenses, par leur nature même, se plient difficilement au joug réglementaire. Cependant, les préparateurs du budget distinguent les crédits évaluatifs et les crédits limitatifs, pour apprécier le mérite des propositions gouvernementales.

Le volume du projet du budget contenait, en France, jusqu’à ces dernières années, cinq budgets différents. Aujourd’hui, les budgets ordinaires et extraordinaires sont fondus en un seul, nommé budget général. Près de lui ne subsistent plus que les budgets annexes. A l’étranger, l’unité prédomine. Les budgets extraordinaires notamment tendent partout à disparaître.

Le vote du budget, au sein du parlement, est précédé de différentes études préparatoires. Des commissions législatives, permanentes ou annuelles, ouvertes ou fermées, examinent d’abord le projet gouvernemental. Le rapport rédigé par ces Commissions devient le point de départ de la discussion publique, générale et par article. Le vote porte ensuite sur des subdivisions plus ou moins étroites du budget des dépenses, nommées chapitres en France. Les recettes ne sont votées qu’après les dépenses. Lorsqu^ la première Chambre, composée des représentants directs du pays a terminé son œuvre, la Chambre haute intervient, avec les droits particuliers que lui attribue chaque Constitution. Une fois la loi du budget définitivement votée, — car le refus du budget n’est qu’une menace, — des nécessités imprévues peuvent encore sur-

gir ; elles motivent alors des crédits additionnels, dont Teffort des règlements tend à prévenir l’excès, lorsque la prudence naturelle des parlements n’y met pas spontanément obstacle.

L’exécution du budget est confiée au pouvoir exécutif. Le ministre des finances reprend alors, dans tous les pays, son rôle prépondérant, à la tête de l’armée des comptables, dominant la perception des recettes et le payement des dépenses. C’est lui qui centralise les ressources de l’Etat, afin de les appliquer aux besoins publics sur tous les points du territoire. Cependant les ordonnateurs échappent, en grande partie, à son action. Vis-à-vis d’eux, chaque pays a organisé des systèmes plus ou moins efficaces de surveillance, en vue de garantir l’exacte observation des prescriptions législatives. Le système préventif possède, à ce point de vue, des avantages remarquables. En tous cas, partout entre la caisse et l’agent qui, par sa signature, peut en provoquer l’ouverture, s’interpose une autorité nommée Cour des comptes en Belgique et en Italie, mouvement général des fonds en France, curateur des caisses en Prusse, ministère du contrôle en Russie, contrôleurauditeur général en Angleterre.

L’exercice budgétaire, dans les pays adonnés à ce système de comptes, est clos à l’expiration de certains délais réglementaires. En outre, les créanciers retardataires subissent une prescription spéciale plus courte que celle du Code civil, à la suite de laquelle le budget est périmé.

Le contrôle du budget survient ensuite, sous ses formes administrative, judiciaire et législative. Les comptables les subissent toutes trois. Une fois leur gestion terminée, ils soumettent leurs comptes’au jugement d’un tribunal, Cour des comptes, ou institution analogue. Les ordonnateurs ne connaissent guère que le contrôle législatif, quand le contrôle préventif spécifié plus haut ne fonctionne pas à leur encontre.

Pour remplir son rôle de contrôleur suprême des budgets, le parlement s’appuie, d’une part, sur les résultats des vérifications émanant des autorités administratives et judiciaires, de l’autre, sur la production des comptes des ministres ordonnateurs. Le rapprochement de ces deux classes de documents, peimet aux

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Commissions législatives de reconnaîtie l’exactitude des chiffres gouvernementaux. A la suite de leur rapport, le parlement prononce soit implicitement, soit explicitement, le règlement des comptes de l’exercice expiré.

Tel est, pour ainsi dire, le squelette des principales formalités. Pour leur rendre la vie, il faut maintenant considérer leur raison d’ôtre et leur but, comme, du reste, l’a fait ce livre lui-même au cours des trente chapitres précédents.

| 2. — But vers lequel convergent les formalités budgétaires.

L’observation des règles budgétaires engendre-t-elle spontanément la prospérité financière? Non, dit-on, la prospérité financière découle de sources beaucoup plus élevées, sagesse, prudence, économie...

Personne ne conteste la supériorité de telles vertus. Mais, comme toutes les vertus, celles-ci sont difficiles à acquérir et fragiles. Tant d’ennemis s’acharnent contre leur existence! Il faut donc veiller sur leur naissance et sur leur conservation. Or, précisément, les formalités budgétaires remplissent vis-à-vis d’elles ce rôle de protection paternelle. Ni la prudence, ni la sagesse, ni l’économie, sans la tutelle des formalités, 11e verraient le jour, ou bien, à peine nées, le vent de la dissipation les emporterait. Dès lors, si les formalités ne représentent pas un résultat, au moins constituent-elles un milieu où les résultats peuventéclore et subsister (1).

Leur mission préservatrice s’exerce par trois procédés qu'un rappel succinct des détails de cet ouvrage va permettre de distinguer clairement.

Parmi les formalités, les unes opposent un obstacle quasi-

(1) Barbé- Marbois se tenait dans la juste mesure lorsqu’il écrivait : « L’ordre « est une première condition pour arriver à l’économie. Mais il n’est pas l’éco- « nomie même; les plus grandes profusions pourraient être disposées avec une « admirable méthode. Cette diligence à compter, ces comptes si bien appuyés « de tableaux justificatifs ne font que préparer ce que vous avez à attendre « du ministre... » (Rapport sur le règlement du budget de 1827, 21 mai 1829).

matériel aux tentatives d’abus ; les secondes éclairent la route afin de dénoncer le danger; les dernières, enfin, les plus nombreuses, sont établies en vue de sauvegarder les droits du parlement :

Reprenons à ces trois points de vue les principaux cas de réglementation.

Lorsque les formalités budgétaires se dressent comme un obstacle devant les pouvoirs publics, ceux-ci sont contraints de s’arrêter, momentanément pour le moins, à ces passages suspects.

Par exemple, la solennité de la sanction donnée aux recettes et aux dépenses préalablement à toute mise à exécution force les représentants du pays à respecter leur œuvre; f équilibre qu’ils ont laborieusement échafaudé dans une série de discussions publiques suivies de votes officiels ne saurait plus être renversé au moindre caprice; il faut un effort pour jeter bas l’édifice.

La poussée se produit quelquefois et les intérêts coalisés passent par la brèche ; mais le fait revêt alors une certaine gra vite; le pays s’en émeut ; plus les évaluations budgétaires ont été strictement calculées, plus la destruction de leur aménagement préalable rencontre de résistances et provoque de retentissement.

Quant au pouvoir exécutif, c’est sans rémission que les fixations du budget de prévision l’enchaînent. Chaque subdivision de la loi de finances, dès que le parlement l’a votée, constitue pour lui un îlot, dans l’intérieur duquel il demeure circonscrit d’une manière irrévocable, à moins de commettre les plus condamnables infractions.

De même, toute ordonnance de payement dépassant les crédits législatifs se heurte matériellement aux refus de visa, qui l’annulent; toute demande irrégulière de fonds voit les caisses publiques se fermer brutalement devant elle.

Dans certains pays, les Chambres s’interdisent spontanément à elles-mêmes 1 i nitiative des propositions d’augmentation de dépenses ou de réduction de recettes. Jugeant que, sur une partie de leur domaine, le parcours peut être dangereux, elles ont la sagesse d’en défendre l’accès à leurs propres membres.

A l’égard des crédits additionnels, particulièrement redoutables,

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une première clôture exclut absolument le pouvoir exécutif de leur enceinte; sauf les cas d’urgence exceptionnelle, il n’y pénètre plus. La toute-puissance législative, sans doute, s’y meut librement, bien qu’encore certaines restrictions ralentissent ses propres évolutions lorsqu’elles risquent de devenir abusives.

Enfin, le contrôle, sous toutes ses formes, retient la main des agents d’exécution, s’oppose aux infractions, paralyse les mauvaises intentions, oblige chacun à compter avec soi-même, avant de compter avec les autorités chargées de le juger.

En résumé, les freins produisent ou bien un arrêt absolu qui rend l’abus impossible, ou bien, constituent une entrave temporaire, au profit des idées de sagesse, de prudence et d’économie.

La clarté suscite d’universelles sympathies; chacun la prône et, plus ou moins sincèrement, prétend la mettre en pratique. Elle sert de prétexte à toutes les innovations, elle justifie tous les projets de réforme, elle figure en tête de tous les programmes. Son règne n’a jamais trouvé de contradicteurs apparents.

D’où vient cet accord unanime en faveur de la clarté, qui cependant, par elle-même, ne procure aucun avantage effectif, puisquelle se borne à découvrir les situations existantes ? La tâche des pouvoirs publics demeure entière après qu’elle a brillé.

Mais cette tâche se trouve alors singulièrement facilitée. Une fois les éléments de la fortune publique illuminés dans leurs détails et dans leur ensemble, les meilleures solutions se découvrent spontanément; la route droite devient évidente : il ne s’agit plus que d’avoir l’honnêteté de s’y engager.

Sans doute, si l’on supposait l’existence invraisemblable d’une assemblée décidée, quand même, à poursuivre la ruine de son pays, subissant je ne sais quel entraînement de destruction intentionnelle, la clarté luirait en vain pour elle. Mais, grâce à Dieu, une telle réunion de législateurs ne se rencontre pas. Même en considérant la Convention, ce fut surtout l’ignorance de ses chefs financiers, aggravée par la faiblesse des caractères, l’égarement des esprits et le trouble des temps, qui devint la cause de scs fautes. Nous l’avons montré dans un autre ouvrage.

Au delà du parlement, d’ailleurs, le pays lui-même ne demande qu’à se rendre à l’évidence. Eclairer l’opinion publique, bien qu’on ait abusé de la formule, n'est pas une panacée banale. Car personne, de son plein gré, ne court aux abîmes; chacun, au contraire, s’oriente vers le bien pourvu qu’il en reconnaisse distinctement la voie.

Aussi, les règlements qui tendent à propager cette efficace vertu de la clarté abondent-ils dans les codes de comptabilité. C’est uniquement en vue de la clarté que les principes d’universalité et d’unité sont proclamés. C’est dans ce même but que l’ouverture de l’exercice se rapproche, autant que possible, de l’époque des prévisions, que le système des comptes par gestion est préféré aux comptes par exercice, que la prescription quinquennale apure les créances arriérées, que des exposés des motifs précèdent les projets de budgets, que les lois de finances sont rédigées et subdivisées dans un ordre méthodique, que les comptes des ministres et le compte général des finances sont dressés d’après des progammes rationnels, que la Cour des comptes établit et publie ses déclarations générales d’année et d’exercice, que les lois de règlement interviennent dans des formes solennelles, etc.

En reprenant une à une toutes les pages de ce livre, on pourrait sans omission citer l’ensemble des mesures destinées à réaliser le beau programme tracé par le baron Louis, en 1 8 1 8 : « L’ad- « ministration des finances doit être tellement transparente que « chaque contribuable puisse, en quelque sorte, la juger comme « ses propres affaires et observer la marche de sa taxe jusqu’à la « destination pour laquelle il l’a payée. »

Enfin, nous avons indiqué comment le droit budgétaire a été conquis dans les Etats constitutionnels.

Une fois cette conquête effectuée, l’effort des règlements s’attache à la consolider. Tel est bien le troisième et dernier objet des formalités budgétaires : elles font respecter les volontés du parlement. Tout le travail de la préparation du budget tend à approprier le projet au vote législatif qui doit lui donner sa sanction. La juste évaluation des recettes, la division des dépenses par

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ministère, section et chapitre, la détermination de l'ouverture de l’année financière, la rédaction de l’exposé des motifs, la forme du volume, ses développements, etc., sont exclusivement combinés en vue de faciliter le travail du parlement.

Puis, lorsque le budget entre en application, à chaque pas, les articles des codes de comptabilité tiennent l'exécutif en lisière, afin qu’il ne puisse impunément s’écarter de la ligne tracée : interdiction de percevoir aucune taxe non autorisée, d’effectuer toute dépense excédant les crédits ouverts, de dépasser les circonscriptions des chapitres, etc., etc., jusqu’à ce que le contrôle ramène la masse des faits accomplis devant leurs juges définitifs qui sont encore les représentants du pays. Le gouvernement alors produit ses comptes, soumet ses justifications, afin que les auteurs des budgets primitifs sanctionnent les opérations effectuées conformément à leurs commandements.

Si l’on considère que, chez nous, la suprématie du parlement date d’un siècle à peine, que, dans ce court intervalle, elle y a subi de fréquentes interruptions, on comprendra combien, pour garantir un pouvoir encore si précaire, les formalités multiples qui viennent d’être exposées demeurent nécessaires. L’Italie, non moins jeune, éprouve comme nous le besoin de se prémunir d’un code de comptabilité minutieux. En Angleterre, au contraire, où la Chambre des communes jouit en sécurité d'une séculaire prééminence, les anciennes règles de l’Échiquier survivent comme des remparts devenus en partie inutiles; aussi, la simplicité, l’inconsistance meme de la comptabilité anglaise nous a-t-elle souvent surpris. Le mécanisme budgétaire, soutien des droits du parlement, proportionne l’iutensité de son action au plus ou moins de solidité de l’édifice qu’il est chargé d’étayer.

En résumé, c’est en vue des représentants du pays que le budget est préparé ; c’est par eux qu’il est voté ; c’est conformément à leurs prescriptions qu’il est exécuté; et c'est devant leur assemblée qu'il revient pour être définitivement réglé.

Sans donc récapituler ici de nouveau les trois séries de mérites attribués aux formalités budgétaires : obstacle matériel contre les infractions, clarté répandue sur l’ensemble des opérations, ga-

rantie du pouvoir budgétaire dans les mains de ses détenteurs légitimes, lesquelles toutes trois concourent à protéger le bon ordre et la prospérité des finances, terminons en insistant sur les droits suprêmes du parlement, que chacun des chapitres de cô livre a proclamés. Une telle constatation forme, semble-t-il, la plus pratique conclusion du long exposé de règles auquel nous nous sommes adonnés. Car, si les représentants du pays sont tout puissants, si la gestion de la fortune de la nation leur appartient, de lourdes responsabilités découlent pour eux de cette suprématie, et ce sera toujours surtout d’après leur œuvre financière que très justement le pays les jugera.