LES PREPARATEURS DU BUDGET

On pourrait répondre à la question en disant que tout le monde dans le gouvernement, de près ou de loin, prépare le budget, ou, du moins, s’associe à sa préparation. La formule suivante l’indique: « Chaque ministre prépare, avec l’aide de ses collabora - « teurs officiels, le budget des dépenses qui concernent son dépar- « tement; le ministre des finances prépare en plus le budget des « recettes. »

Mais, dans la hiérarchie des collaborateurs des ministres, deux catégories sont à distinguer : les agents locaux et les administrations centrales. Par leur filière nous arriverons jusqu’au ministre, lui-même.

Les agents locaux, répandus sur la surface du territoire, rapprochés du public, en rapport constant avec les populations, connaissant, dès lors, avant tous autres, de visu , la nature et l’étendue des besoins du pays, sont les premiers et les plus élémentaires collaborateurs des ministres. S’agit-il de rectifications de routes, d’amélioration du cours des rivières, d’exhaussement de barrages, d’allongement d’écluses, de construction ou de location de magasins, de création de postes d’employés, d’établissement de casernes, lycées, entrepôts, poudrières, de réparations des bâtiments, de réfection d’ouvrages dégradés, etc., personne, mieux que le service local, ne peut provoquer ces entreprises, indiquer leur degré d’utilité, fournir des renseignements sur leur importance et leur coût approximatif. C’est de lui que partent donc nécessairement les premières propositions budgétaires. Il les formule soit au cours de sa correspondance et de ses rapports périodiques, soit, d’une manière spéciale , au moment même de la préparation du budget.

Des mains des agents locaux, les propositions budgétaires parviennent ainsi par la voie hiérarchique aux administrations centrales. C’est la seconde étape. Les administrations centrales, dans chaque ministère, se partagent les différents services dont ce ministère est chargé. Ainsi , pour le ministère de l’intérieur, les affaires pénitentiaires, sanitaires, communales, départementales, desûreté générale, d’assistance publique, etc., sont traitées par autant de directions spéciales. Le ministère des travaux publics

se divise, de même , en directions des routes, ports de commerce, navigation intérieure, chemins de fer, mines, bâtiments civils, etc.; le ministère de l’agriculture, en directions des haras, des forêts, de l’hydraulique agricole; le ministère de l’instruction publique, en direction de l’enseignement supérieur, secondaire, primaire, des beaux-arts, des cultes, etc. Placées à la tête des services rentrant dans leur compétence, ces directions ou administrations centrales examinent, au fur et à mesure de leur réception, les propositions que leur transmettent les agents départementaux qui dépendent d’elles, en en réservant la révision définitive pour l’époque de la préparation du budget. A ce moment, parmi ces propositions locales, les unes sont insérées, avec ou sans modifications, dans le projet administratif, les autres sont ajournées ou rejetées.

Mais là ne se borne pas le travail des administrations centrales; leur initiative propre doit à son tour s’exercer au-delà du cercle restreint où se meuvent exclusivement les agents locaux. S’agit-il, par exemple, d’entreprises d’intérêt interdépartemental,ou s’étendant au territoire tout entier, de réformes affectant l’ensemble du service, de conceptions générales, de modifications dans les cadres du personnel, de créations ou suppressions d’emplois, de changements dans le taux des traitements ou émoluments, etc.; sur ces divers points, les administrations centrales seules compétentes formulent elles-mêmes des propositions. Le tout, refondu dans un projet unique, est transmis au ministre.

Le rôle du ministre va maintenant consister à centraliser et reviser les projets de ses diverses administrations, de la même manière que nous venons de voir celles-ci centraliser et reviser les propositions des agents locaux.

Aidé des lumières d’une section spéciale de bureaux, placée sous ses ordres immédiats, et nommée, suivant les temps et les ministères, Division ou Direction de la comptabilité, Secrétariat général, Direction des fonds, Bureau central, Cabinet, etc., le ministre examine les budgets qui lui sont proposés. Il en élimine les demandes injustifiées ou inopportunes, réduit les demandes excessives, admet, au contraire, les demandes contre lesquelles n’apparaît aucune objection. Puis, le cas échéant, il complète le tout comme précé-

LE MINISTRE DES FINANCES

demment, en ajoutant, de son initiative, les propositions d’ensemble.

Le projet devient alors le projet du ministre, et du ministre seul : car les éléments divers qui ont concouru successivement à sa formation disparaissent pour se fondre dans la responsabilité ministérielle. Personne n’a plus à rechercher ni à distinguer les origines de ses diverses parties : origines provenant des agents locaux d’abord, puis des administrations centrales, enfin du mi nistre personnellement : le tout constitue maintenant un budget unique, que le ministre s’approprie.

Chaque projet de budg’el ainsi préparé est transmis au ministre des finances.

Arrêtons-nous devant ce personnage, considérable par lui-même, et par la place qu’il occupe dans le présent ouvrage.

| 3. — Le ministre des finances.

Entouré de son administration centrale, de ses régies financières, de son inspection générale, le ministre des finances (i) commande à l’armée des préposés chargés du recouvrement des recettes et du payement des dépenses sur toute la surface du pays. Sa suzeraineté s’étend, au dehors, sur les grandes institutions nommées : caisse des dépôts et consignations, caisse des retraites pour la vieillesse, d’épargne, administration des monnaies, Cour des comptes, Banque de France, Crédit foncier, compagnie des agents de change, etc. Enfin, ses collègues eux-mêmes, titulaires des autres ministères, reconnaissent l’autorité de celui qui détient les cordons de la bourse.

Tracer le portrait du ministre des finances devient une tâche particulièrement difficile en France, tant les titulaires s’y succèdent rapidement. Qui choisir comme type parmi les io3 détenteurs du portefeuille depuis cent ans (2)? Chacun diffère à la fois de son

(1) Voir au § 4 du présent chapitre la description de l’administration centrale des finances, des régies financières et des grands établissements vassaux.

(2) Il y a eu 102 ou io3 ministres des finances, en France, depuis cent ans, en comptant comme nouveaux ministres les mêmes titulaires qui reviennent plusieurs fois. En Angleterre, pendant la même période de cent ans, et d’après le même mode de compter, on ne trouve que 36 chanceliers de l’Echiquier.

prédécesseur et de son successeur. L’un, d’aspect mesquin, petit de taille, étroit de forme, inaperçu au milieu de la foule, « une (( ligure qu’on ne regarde pas avant de savoir qu’elle a un nom », est de Villèle que nous citerons bien souvent, car il a laissé sa trace profonde dans nos institutions financières ; l’autre, de magnifique stature, à voix puissante, s’imposant dès l’abord, capable de tenir tête au chancelier de fer la plume ou le verre à la main, est Pouyer-Quertier, le signataire du traité de Francfort (i); celui-ci, d’humeur maussade, toujours prêt à rendre sa place dès qu’une opposition surgit, éconduisant avec brusquerie le solliciteur et le donneur d’avis, défendant avec une énergique conviction ses idées d’ordre et de justice, est le baron Louis; celui-là, non moins imbu des mômes idées d’ordre et d’économie, mais sachant tourner les difficultés, éviter les chocs, arriver au but sans tapage et défendre opportunément les prérogatives de son portefeuille, est Pierre Magne; tel, économiste de race, interrompt avec joie ses travaux ministériels pour inaugurer dans un coin des Landes le monument de Bastiat; tel autre n’accorde à la science qu’une estime dédaigneuse; tel réussit à capter les Chambres par la netteté de ses déclarations, la correction de ses plans, son sentiment des affaires, son instinctive aversion pour les coins noirs des budgets; tel, au contraire, tergiverse, cherche les faux-fuyants, devine d’où vient le vent, et ne redoute rien tant que son propre avis, etc., etc.; le modèle varie sans cesse. A quelque point de vue que l’on veuille se placer, caractère, habileté, art oratoire, science, désintéressement, aménité, assiduité au travail, aptitudes spéciales, etc., le type semble insaisissable.

Cependant, certains auteurs ont tenté de représenter le ministre des finances, non pas tel qu’il est, mais tel qu’il doit être. Necker spécialement l’a fait dans des pages demeurées célèbres, avec une insistance qui n’a pas paru exempte de sentiments personnels. Dès 1773 (2), alors que nul ne soupçonnait encore ses aspirations

(1) Voir l’article de M. le marquis de Gabriac, Souvenirs diplomatiques M. Pouyer-Quertier à Berlin. Revue des deux mondes du ier février 1896.

(2) Eloge de Colbert , pièce d’cloquence qui remporta le prix de l’Académie française, en 1773.

LE MINISTRE DES FINANCES

ambitieuses, il s’enthousiasmait à l’aspect des grandeurs de sa position future : « O quelle éminente et redoutable fonction que « celle où l'on peut se dire : tous les sentiments de mon cœur, « tous les mouvements de ma pensée, tous les instants de ma vie cc peuvent nuire ou servir au bonheur de vingt millions d’hommes, « et préparer la ruine ou la félicité de la race future!... Voilà « peut-être le plus grand travail qui puisse être confié à l’intelli- « gence de l’homme! »

Quant aux qualités nécessaires pour , exercer un tel emploi, Necker se complaît à énumérer toutes celles qu’il croit posséder lui-même : la liste en devient nécessairement interminable : bon sens, honnêteté, simplicité de vie, amour du travail, vues d’ensemble, recherche des détails, ordre et distribution du temps, connaissance des hommes, sagesse, modération, etc.

En 1784, après son renvoi du ministère, il s’adonne encore, dans l’introduction de Y Administration des finances, à la composition éloquente du portrait idéal d’un ministre des finances : « En « même temps qu’un administrateur des finances, guidé par son « génie, doit s’élever aux plus hautes pensées, il faut, par un « contraste souvent pénible, qu’il se livre au travail le plus labo- « rieux; il faut qu’il scrute les détails; qu’il en connaisse l’im- « portance et qu’il les respecte. Il faut qu’il triomphe, par son cou- « rage, des dégoûts attachés à ce genre d’application; car je sais « bien que, pour s’y complaire, il faudrait se trouver comme à « cette mesure, et n’être jamais distrait par le charme des idées « générales ; mais on ne tarde pas à reconnaître que ces idées « générales ne seraient, elles -mêmes, que des abstractions inu- « tiles, sans la certitude des détails... On ne peut jamais arriver « à l’administration des finances qu’imparfaitement préparé, parce « que cette administration est composée d’une si grande diversité « de devoirs qu’il n’est aucune éducation préalable qui puisse y « rendre entièrement propre » {De V administration des fi-

nances de la France , par M. Necker.)

On aimerait à citer in extenso ces pages auxquelles le public contemporain fit le plus chaleureux accueil (1).

(1) Les citations pourraient, en effet, se prolonger beaucoup, car Necker an a-

D’un seul mot, resté justement célèbre, M. Thiers a caractérisé la qualité maîtresse que doit posséder le ministre des finances : la férocité. « Je dis une certaine férocité, parce qu’il ne faut pas « moins que cela pour défendre le Trésor qui, étant le bien de « tout le monde, n’est le bien de personne (i). »

D’autres ont comparé le ministre des finances à « un dogme « couché sur un coffre-fort » : c’est toujours la même idée.

lyse une à une, avec des développements, d’ailleurs, très éloquents, la série complète des qualités qu’un ministre des finances doit déployer dans l’exercice de ses hautes fonctions. Vers la fin de Y Introduction cependant, la note devient plus triste ; l’auteur envisage le revers de la médaille ; il signale les amertumes inséparables des grandeurs, amertumes dont, plus qu’un autre, il ressentait l’impression :

« Lorsqu’on arrive au but de ses désirs, le passage d’une situation privée à « une grande place paraît, comme toutes les transitions de la vie, un moment « agréable. L’imagination vous sert encore, les compliments, les empressements « entretiennent votre trouble et semblent garantir que vous ne vous êtes pas « trompé et que c’est bien le bonheur que vous avez trouvé. Enfin, on vous laisse « dans votre cabinet : le travail et l’inquiétude s’assoient près de vous. Des « commis, précédés d’immenses portefeuilles, viennent successivement vous « avertir de l’embarras des affaires. Tout le brillant dehors du début se change « en une succession de demandes, auxquelles il vous est impossible de satisfaire,

« et dans un bruit tumultueux, où quelques paroles de reconnaissance ont peine « à se faire entendre, au milieu des plaintes et des murmures. »

Necker termine par ces phrases philosophiques : « Ne désirez pas les grandes « places, âmes douces et paisibles, qui ne voulez que des jours sereins et des

« sentiments agréables recueillez les plaisirs qui sont près de vous ; culti-

« vez le bonheur dont vous avez fait l’épreuve et jouissez tranquillement des <i satisfactions dont le temps seul est l’ennemi et qui ne sont pas soumises à ces « vagues impétueuses qui régnent sur la grande mer. »

(i) Voici le texte du discours de M. Thiers où se trouve inséré ce mot de férocité , si souvent rappelé depuis: « Eh bien ! je dirai de M. Magne que c’est « un esprit doué du plus rare bon sens. Et, quant à moi, je fais de cette qua-

« lité un cas immense pour un administrateur des finances A cet éloge, si

o vous me le permettez, j’ajouterai un léger reproche (Ah 1 ah !), mais bien « léger. Je ne reprocherai pas à M. Magne le manque d’une qualité, non ! je « lui reprocherai le manque d’un certain défaut. Ce défaut (je cherche un mot « pour le caractériser et je suis obligé d’en employer un quelque peu étrange, « mais vous me pardonnerez), ce défaut dont manque M. Magne, c’est une cer - « taine férocité (hilarité générale), que je regarde comme indispensable à un « ministre des finances.

« Je dis une certaine férocité, car il ne faut pas moins que cela pour défendre « le Trésor, qui, étant le bien de tout le monde, n’est le bien de personne. » (Discours de M. Thiers, Chambre des députés, 6 mai 1864 )

M. Magne, ministre des finances, que M. Thiers interpellait ainsi ex abrupto , ne possédait pas, en effet, un caractère féroce. Il préférait gagner sa cause par des procédés conciliants. Son habileté pacifique lui réussit merveilleusement. Doué d’une pénétration remarquable, d’une éloquence persuasive, de manières

LE MINISTRE DES FINANCES

D’autres ont dit que le ministre des finances ressemblait à un homme obligé de cheminer, une balance en équilibre à la main, à travers un chemin de broussailles, semé d’embuches (Gladstone). D’autres l’ont simplement dénommé : « un être créé pour pro- « duire un excédent de recettes » (Robert Lowe, chancelier de l’Echiquier, 1875), ou un’artiste en exaction qui lève le maximum d’argent avec le minimum de mécontentement (sir Cornwald Lewis).

Les mérites personnels que possède, ou que devrait posséder, un ministre des finances ne trouvent à s’exercer que si une certaine prépondérance constitutionnelle lui permet de les mettre en valeur. Gardien de l’équilibre budgétaire, il doit incessamment défendre cet équilibre contre les entreprises des ministères dépensiers. Cette lutte constante dans l’intérêt de l’économie et du bon ordre financier forme la partie essentielle de sa mission. 11 ne saurait la remplir efficacement, et y déployer la gerbedes susdites qualités, qu’à la condition de se voir investi d’une certaine suprématie sur ceux qu’il est, en somme, chargé de morigéner et de contrôler.

En France, cependant, d’après les textes constitutionnels, le ministre des finances ne peut se targuer d’aucune supériorité effective vis-à-vis de ses collègues au cours de la préparation du budget (1). Les projets de chaque ministre lui sont transmis, avonsnous dit: il les examine et les centralise. Ce sont les propres expressions des règlements: mais il ne les contrôle pas (2). L’article 3i du décret réglementaire du 3i mai 1862 s’exprime ainsi :

prévenantes, il avait su conquérir sur ses collègues et sur la Chambre une légitime et considérable influence.

{ 1 ) Nous verrons, dans la troisième partie de cet ouvrage, que le ministre des finances, au cours de l’exécution du budget, acquiert sur ses collègues une prééminence de fait en matière d’ordonnancement et de payement. A ce moment, nous récapitulerons le rôle du ministre des finances dans son ensemble.

(2) M. Roy, ministre des finances, disait en 1821 : « Le ministre des finances « n’est point le contrôleur général des dépenses des divers ministères. 11 ne lui a appartient pas d’entrer dans les détails de leur administration, d’apprécier « l’utilité, la nécessité, l’urgence de leurs dépenses et d’arrêter, à son gré, les « services publics ; il refuserait un pouvoir de cette nature s’il lui était offert. » (Discours de M. Roy, ministre des finances, à la Chambre des députés, le 20 juillet 1821 .)

(( Chaque année, les différents ministres préparent le budget de « leur département respectif. Le ministre des finances centralise (f ces budgets et y ajoute celui des recettes, pour compléter le (( budget général de l’Etat. »

Sans doute, la prérogative d’établir seul le budget des recettes, comme celle de rédiger l’exposé des motifs du budget général, dont nous parlerons plus loin, constituent, en sa faveur, des privilèges très appréciables. Mais ce ne sont pas là des supériorités définies. Constitutionnellement, il demeure l’égal des autres ministres. Tous les traités de droit administratif (i) s’accordent sur ce point.

Il centralise, nous le répétons, les propositions ministérielles; il les examine, mais il ne les contrôle pas. Tout au plus se permet-il de formuler quelques observations, de faire remarquer, par exemple, que les nécessités de l’équilibre ne lui permettent pas d’admettre d’augmentations de crédits; que les limites du budget des recettes le forcent à réclamer certaines économies (2). A diverses, reprises, on se souvient de l’avoir vu écrire circulairement aux autres ministres (3) que les crédits actuels devraient servir de mesure rigoureuse aux propositions du prochain budget, que tout excédent serait rejeté. Chaque année les comptes rendus des conseils des ministres communiqués aux journaux contiennent une note dans le genre de celle-ci qui est relative au budget de 1896:

(1) On peut consulter les ouvrages les mieux renseignés sur ces points constitutionnels, ceux de MM. Aucoc, Balbie, Laferrière, Ducrocq. On n’y rencontre l’indication d'aucune disposition législative ou réglementaire assignant au ministre des finances une supériorité sur ses collègues, dans la préparation du budget.

(2) Ainsi, d’après une note officieuse, communiquée aux journaux : « M. Pey- « tral a insisté pour que les dépenses de 1890 ne soient pas sensiblement plus « élevées que celles de 1889. » (Conseil des ministres du a février 1889.)

(3) A l’occasion du budget de 1893, par exemple, le ministre a adressé à tous ses collègues une circulaire disant : « Tous vos efforts devront tendre à la « réalisation de toutes les économies compatibles avec la marche régulière des « services. Il est surtout désirable que les crédits que vous demanderez au titre a de l’exercice 1893 ne dépassent pas le montant des crédits votés par la Cliam- « bre des députés pour l’exercice 1892.» (3i décembre 1891.) Immédiatement après, le ministre rappelle avec regret que sa précédente circulaire, conçue l’année dernière dans des termes analogues, n’a pas empêché les ministres de comprendre de grosses augmentations dans leurs projets.

LE MINISTRE DES FINANCES

(( Le ministre des finances (i) a fait un exposé de la situation « financière; il a insisté sur la nécessité qui résulte de cettesituation « d arrêter le mouvement d’accroissement des dépenses ; il a invité « ses collègues à reviser rigoureusement leurs propositions, afin « que les dépenses de 1896 se rapprochent sensiblement de celles « de 1896. » (6 avril 1895.)

Ce petit texte dépeint assez exactement ce qu’on peut appeler la posture du ministre des finances, lequel, n’ayant pas de pouvoir propre, cherche à emprunter celui du conseil: là, son talent d’argumentation, sa férocité naturelle peuvent éventuellement lui faire gagner sa cause; ce qui, d’ailleurs, demeure un succès tout platonique quand il ne s’agit que d’obtenir des promesses : « Tous « les ministres sont entrés dans mes vues, » dit un exposé des motifs (2) en parlant de la nécessité de restreindre les crédits ; « plusieurs y sont parvenus, » ajoute-t-il modestement.

En dehors de là, le ministre des finances n’agit jamais d’autorité ; il ne se croit pas permis de réclamer la suppression de telle dépense, de rejeter ou de réduire tel service, de désigner lui-même une réforme ou une économie, de pénétrer, en un mot, dans le détail des projets de ses colIègues(3), de les contrôler dans le sens propre du mot (4). Aucun texte ne lui concède ce droit de contrôle, et il ne pourrait l’exercer qu’en l’usurpant.

Même quand le ministre des finances occupe la présidence du Conseil, ce qui arrive quelquefois , ses attributions en matière de préparation des budgets demeurent telles que nous venons de les exposer. Ainsi le ministre des finances, président du Conseil des ministres en 1894-1895, disait à la Chambre des députés : « Sup-

(1) M. Ribot, président du Conseil et ministre des finances.

(2) Exposé des motifs du projet de budget de 1894 (16 mai 1893).

(3) Les exposés des motifs contiennent souvent la phrase suivante, à la suite du tableau comparatif des dépenses de l’exercice à venir : « Les explications « fournies dans les développements des budgets de chaque département minis- « tériel justifieront ces augmentations de dépenses.» Le ministredes finances se borne donc à s’en référer à la note préliminaire rédigée par chacun de ses collègues à l’appui de leurs propositions personnelles de dépenses, sans oser s’approprier les chiffres qui ne lui appartiennent pas.

(4) La preuve en est encore que le ministre des finances suggère quelquefois à un député complaisant de proposer à la Chambre les économies ou les réformes ju’il désire voir introduire dans les budgets de ses collègues.

« posez que vous fassiez avec le gouvernement l’élaboration du (( budget de 1895. Nous sommes au conseil des ministres : le mite nistre des finances, comme c’est son devoir, recommande à (( tous ses collègues de vouloir bien faire en sorte de diminuer les (( dépenses dans la mesure du possible et même de l’imposte sible... » (Séance du 4 décembre 1894.) Malgré sa position prééminente, le ministre des finances ne se permet donc toujours que de recommander discrètement des économies à ses collègues.

En résumé, les seules supériorités que possède en France le ministre des finances sur les autres ministres, au point de vue de la préparation du budget, consistent à :

i° Centraliser les budgets des dépenses;

20 Préparer seul le budget des recettes;

3° Rédiger l’exposé des motifs du projet de budget général et en effectuer le dépôt aux Chambres (i),

Il 11’en a pas été toujours ainsi.

Autrefois, on vit Sully, surintendant des finances, exercer sur toutes les parties de l’administration une domination effective ; à ses attributions financières s’adjoignirent successivement les fonctions de grand-maître de l’artillerie, de surintendant des bâtiments, de grand-voyer de France ; il fut encore gouverneur de la Bastille, ambassadeur en Angleterre, etc. Son cabinet de ministre des finances devenait le centre de direction de tous les autres services. Chaque chapitre de ses Mémoires, après avoir traité des questions de finances, continue ainsi : « Quant à ce qui est du « ressort de mes autres emplois...; » intervient alors l’exposé de ce qui fut fait pour la construction de l’armement des galères, « ouvrage que le roi loua fort, » pour les bâtiments, pour les places et côtes de Bretagne, pour la police, pour l’armée, pour la diplomatie, pour les parlements, etc.

(1) On pourrait ajouter : 4° Apposer, dans certains cas, son contre-seing obligatoire sur les engagements de dépenses proposés par ses collègues. (Art. 39 du décret du 3i mai 1862.) Mais ce dernier point s’écarte de la préparation du budget proprement dite, et rentre dans le cadre du chapitre xxv consacré aux dépenses et au contrôle préventif de l’exécution du budget. Nous renvoyons à ce chapitre pour l’élude des attributions du ministre des finances dans leur ensemble.

LE MINISTRE DES FINANCES

Grâce à cette mainmise sur toutes les parties de la dépense, qui subissaient ainsi l’influence de son esprit d’économie, Sully parvint bientôt à rétablir l’ordre dans les finances et put accumuler 21 millions effectifs dans les caisses de la Bastille, qu’on y trouva à la mort de Henri IV.

Un autre ministre des finances, Jean-Baptiste Colbert, contrôleur général de 1 66 1 à 1 683, centralisa, de même, en totalité ou en partie, les attributions de sept de nos ministères actuels (i).Sa correspondance (2) témoigne que toutes les affaires de ces sept ministères se trouvaient bien réellement dirigées par lui et que, maître des fonds, il l’était, en même temps, et par leur moven même, des hommes et des choses.

Cette correspondance, remplissant sept volumes in-4°, puisée aux archives des finances de la guerre, de la marine, des ponts et chaussées, etc., témoigne bien, par les titres seuls de ses divisions principales : Finances, Impôts, Monnaie, Industrie, Commerce, Marine, Galères, Colonies, Administrations provinciales, Agriculture, Haras, Forêts, Routes, Canaux et Mines, Fortifications Sciences, Lettres et Beaux-Arts, Justice et Police, Affaires religieuses, que l’ensemble de l’administration du pays appartenait réellement à celui qui détenait les clefs de la caisse : « Jusqu’en « 1670, dit Montyon, Colbert est le ministre prépondérant et le « maître de la cour. » Plus tard, Louvois lui disputera la première place. Mais, ajoute Montyon : « Dans la première époque, on voit « M. Colbert envahir tous les départements, prétendre soumettre « la politique à des intérêts de commerce et de finances, s’ingérer

(1) « Après la mort de Mafearin, Colbert fut nommé successivement intendant « des finances, surintendant des bâtiments, contrôleur général, secrétaire d’Etat

« ayant dans son département la marine, le commerce et les manufactures

« De 1661 à 1672, on peut dire que la puissance et le crédit de Colbert furent « sans bornes : codes, règlements, ordonnances, tout porte son empreinte et a dérive de lui. Gouvernements, ambassades, évêchés, présidences, intendances a les plus hautes positions ne sont données qu’à sa recommandation et avec son « agrément... Seize heures de travail par jour pendant tout le temps qu’il a été «■ ministre... Il ne connaissait guère d’autre repos que celui qui consiste à chan- « ger de travail. » ( Histoire de la vie et de l’administration de Colbert, par Pierre Clément, 1 846, in 8°.)

(2) La correspondance de Colbert a clé publiée par les soins de MM. Pierre Clément et de Boislisle sous ce titre : « Lettres, instructions et mémoires de Colbert. »

« à diriger l’ordre militaire, la tenue, l’armement, la marche des « troupes et les camps, tracer un plan d’ordre judiciaire. Il n’est « aucune partie du gouvernement sur laquelle il n’étende son « inspection. »

Gomme le fait remarquer Montyon, Colbert ramenait tout à des questions de finances (i), c’est-à-dire qu’il puisait dans sa position de contrôleur général et de dispensateur des fonds le principe même de son autorité, et que corrélativement il profitait de cette autorité pour assurer la régularité et l’économie dans toutes les parties de l’administration (2).

Dès qu'il perd cette puissance suprême, les finances périclitent.

(1) Les lettres suivantes choisies au hasard révèlent bien l’esprit financier qui dominait l’administration de Colbert : « J’ai reçu votre lettre, avec le mémoire « des dépenses à faire pour achever les ouvrages de fortification de Saint-Quentin a et le devis des ouvrages de Rocroy, auxquels vous faites travailler. Quoique « j’approuve ce travail, vous devrez pourtant observer, à l’avenir, de ne faire « travailler qu’aux seules places pour lesquelles j’aurai fait des fonds. » (Lettre de Colbert au sieur Cher temps, directeur des places de Picardie et de Champagne, 12 juillet 166g.)

« J’approuve fort que vous avez restably les marchés à prix faits, nonobstant « toutes les oppositions. Ne doutez pas que l’avantage, le bon mesnage et la « netteté à l’égard des finances* du roy ne se trouvent beaucoup plus grands de « cette façon, qu’en travaillant à la journée. » (Au chevalier de Clairville, commissaire général des fortifications, 16 mai 1669.)

« Je vous prie d’agir toujours de concert avec M. Bouchu (qui fera l’adjudiv cation des ouvrages) pour l’économie des deniers du roi et pour faire diminuer « les dépenses le plus qu’il sera possible. » (A M. d’Aspremont, ingénieur, i4 mai 1678.)

«J’ai esté surpris de voir, par votre lettre du 19 de ce mois, que vous « demandez 45 . 000 livres par mois pour l’amas des matériaux des ouvrages à « faire l’année prochaine à Metz. Si j’avais à bastir le Louvre, il ne me faudrait c pas tant d’argent. Ainsy, il sera à propos que vous corrigiez ce mémoire et « qu’à l’avenir vous observiez de n’en point envoyer que vous ne les ayez com- « muniqués à M. deMorangis. » (Au sieur Niquet, ingénieur, 29 novembre 1675.)

(2) Ainsi, dans son mémoire au Roi de 1669, Colbert propose spontanément au roi de réduire les dépenses de la marine de 2 millions de livres, celles des batiments de trois, celles de la guerre de un, celles des fortifications de deux. Par contre, il accorde aux compagnies de commerce une augmentation d’un million de livres. Dans un mémoire antérieur, du 22 juillet 1666, différents chapitres intitulés : « Sur la marche des troupes au dedans du royaume et « l’assemblée des corps d’armée » et« sur ce que les officiers retiennent la solde « de leurs soldats », traitent les questions militaires les plus techniques au seul point de vue des réformes profitables au budget. « En mon particulier, écrit-il « au roi, je déclare à V. M. qu’un repas inutile de 1000 écus me fait une peine « incroyable... »

Mme de Maintcnon disait : « Colbert ne pense qu’à ses finances, et presque « jamais à la religion. »

LE MINISTRE DES FINANCES

« Dans la deuxième partie, continue Montyon, il n’a plus d in- « fluence sur les départements des autres ministres et, dès lors, il « nest plus aussi maître dans le sien. Il ne peut plus contenir,

« avec la même force, le torrent des dépenses qu’entraînent la « guerre, les bâtiments, les fêtes, etc. » ( Particularités et observations sur les ministres des finances , par Montyon.)

Pour défendre sa position, en effet, le ministre des finances a besoin de dominer les terrains avoisinants, sans quoi les assaillants le serrent de trop près, il est tourné et la place est prise. C’est ainsi que succomba Colbert devant Louvois.

Necker aurait beaucoup désiré ressusciter, à son profit, la toutepuissance de Colbert. En prononçant, comme on le sait, son éloge couronné par l’Académie en 1773, il s’était attaché à montrer les heureux résultats de la suprématie d’un ministre des finances sur l’administration générale du pays. Cependant, parvenu lui-même au contrôle général, en 1778, il échoua dans ses tentatives d’absorption. «Lorsqu’entraîné par mon zèle et par l’espoir de procurer « de grandes économies,» écrit-il plus tard, «j’ai désiré être « chargé de tous les marchés qui tiennent aux départements de la « guerre et de la marine, on a fait envisager cette demande a comme un amour déréglé du pouvoir et de l’autorité. »

Tout au plus obtint-il que les trésoriers généraux de la guerre, de la marine, des ponts et chaussées, des maisons de Leurs Majestés fussent désormais astreints à rendre leurs comptes au Trésor public et subissent l’inspection de l’administration des finances. Necker dut déployer une somme considérable d’efforts pour ramener ces comptables extérieurs à la subordination financière. « Sans cette subordination, ». dit le préambule de ses édits réformateurs, « l’intérêt particulier que l’administration des finances « doit prendre à l’économie devient inutile au service du roi, dans « une manutention de la plus grande importance. »

Necker ne possédait même pas son entrée au Conseil d’État du roi. À la suite du refus qui lui fut fait en 1781 de cette prérogative, indispensable, pensait-il (1), à Texercice.de ses fonctions, il dut se retirer.

(1) « Je pensais que l’administrateur des finances, qui répond sur son lion-

Dans le cours de ce siècle, on trouve peu d’exemples comparables à ceux de Sully et de Colbert. Cependant, de 1799 à 18 1 5, au-dessus des deux ministres du Trésor et des finances, la direction des finances, dans son unité, appartint réellement à Napoléon, qui peut, dès lors, être considéré comme le véritable ministre des finances de son règne. Tout en gouvernant à titre absolu les armées, la marine, l’administration générale, la police, etc., il réglait quotidiennement, avec Gaudin (1) et Mollien (2), les questions de budgets, décidait des créations de ressources, ordonnait les mouvements de fonds et les distributions de crédits, présidait personnellement à l'organisation de la caisse d’amortissement, des droits réunis, du cadastre, de la Cour des comptes, etc. Les finances bénéficièrent largement de cette concentration de tous les rouages gouvernementaux dans les mains puissantes du chef de l’empire; leur prospérité, sans cesse progressive depuis l’an VIII, ne commença à décliner qu’aux approches de la chute du régime lui-même.

« neur des ressources, devait, pour le bien de l’Etat..,, être appelé aux déli- « bérations de la guerre et de la paix. » (Introduction de l’administration des finances.)

(1) « L’empereur examinait, lui-même, les divers éléments du budget et s’oc.

« cupait de sa formation avec un soin particulier. L’empereur vérifiait les états u de crédits qui lui étaient remis par ses ministres, article par article, notam- « ment ceux de la guerre et de la marine. Les grands travaux donnaient lieu « à des discussions approfondies entre les ingénieurs. L’empereur, qui assistait « à ces discussions, indiquait les ouvrages les plus urgents et fixait les crédits « qu’il entendait y consacrer dans l’année. Puis, quand le chiffre total de la « dépense avait été arrêté, le ministre des finances discutait avec l’empereur les « voies et moyens... «(Mémoires de Gaudin; duc de Plaisance.; Au moment de la création de la Cour des comptes, l’Empereur dit à son ministre : « Surtout,

« ayez soin que cette organisation soit telle que la connaissance des abus recon.

« nus par la Cour des comptes doive arriver nécessairement jusqu’à moi. »

(2) Mollien, dans scs Mémoires d'un ministre du Trésor , expose que, comme directeur de la Caisse d’amortissement, il devait, tous les jours, adresser au premier consul personnellement un rapport sur les événements financiers de la journée. Il rappelle comment, en janvier 1806, Napoléon régla lui-même l’affaire des faiseurs de service et renvoya Barbé-Marbois. Une fois arrivé au ministère, Mollien recevait constamment des notes de l’empereur lui signalant des besoins nouveaux et discutant les moyens d’y pourvoir, « avec cette passion « de détails qui, s’alliant aux vues d’ensemble les plus grandioses, était pour « ses ministres un continuel sujet d’étonnement ».

La Correspondance de Napoléon témoigne, d’ailleurs, à chaque page, que la direction effective et détaillée des finances appartenait bien réellement à l’empereur.

LE MINISTRE DES FINANCES

Sous la Restauration, M. de Villèle occupa près de cinq ans et demi le ministère des finances, en même temps que la présidence du Conseil Cette présidence du Conseil, effectivement exercée avec la prépondérance légitime qu’elle comporte, lui permit d’accomplir, en matière de finances, d’importantes et durables réformes. L’empreinte de ses actes se retrouvera dans tout le cours de ce livre, car les fondements mêmes de la comptabilité parlementaire datent de son passage aux affaires. Ce fut lui qui organisa l’uniformité des écritures, l’assujettissement de tous les comptables aux règles du ministère des finances, les obligations diverses imposées aux ordonnateurs, les contrôles exigés de tous les agents qui manient des fonds et ordonnent des dépenses, etc., mesures consignées dans ses célèbres ordonnances de 1822, 1823, 1824, 1827 (1). Pour obtenir de tels résultats, il dut vaincre beaucoup de résistances, contraindre des volontés, réduire la routine au silence, triompher des abus, en un mot s’armer constamment de l’autorité exceptionnelle inhérente au poste éminent qu’il occupait (2).

Depuis M. de Villèle, la présidence du Conseil des ministres échut,

(1) M. de Villèle, ministre des finances, le i5 décembre 1821, président du Conseil le 7 décembre 1822, jusqu’au 4 janvier 1828.

(2) Voici la liste des principales mesures d’organisation financière inaugurées par l’administration de M. de Villèle :

En 1822, il fait sortit* les budgets de l’ornière des douzièmes provisoires, ce qu’aucun de ses prédécesseurs n’avait obtenu depuis i8i5.

11 contraint les ordonnateurs à soumettre aux payeurs, à l’appui des ordonnances et mandats de payement, les pièces justificatives de leurs dépenses. (Ordonnance du 14 septembre 1822.)

Il détermine un terme de rigueur pour la liquidation et l’ordonnancement des dépenses, et assigne une limite à la durée de l’exercice. (Idem.)

Il interdit aux ministres tout accroissement indirect de crédits au moyen des ressources qui leur sont propres. (Idem.)

Il prescrit des écritures uniformes aux administrateurs de tous les services et force les ministres à produire annuellement des comptes constatant l’emploi successif de leurs crédits. (Idem.)

Il charge la Cour des comptes de vérifier, chaque année, les comptes fournis par les ministres. (Idem.)

Il confie à une Commission spéciale le soin de reconnaître la conformité des comptes des ministres avec les écritures de la Comptabilité générale. (Ordonnance du 10 décembre 1823.)

Il rattache au ministère des finances les directeurs généraux des régies financières, en dépit de leurs velléités d’indépendance, et unifie l’action de la comptabilité générale et des caisses. (Ordonnance du 4 novembre 1824.)

Il fixe la forme des comptes ministériels que doit contrôler la Cour des comptes

à diverses reprises, au titulaire du portefeuille des finances (i), mais sans augmenter, comme nous l’avons dit déjà, ses attributions budgétaires.

Enfin, après 1870-1871, la compétence, l’activité et le patriotisme de Thiers, chef du pouvoir exécutif, en firent un ministre universel. Il pénétra dans le sein de toutes les administrations, spécialement à la Guerre, au Commerce et aux Finances, pour y traiter personnellement toutes les questions importantes ou autres :

« Il est à peine nécessaire de dire qu’il ne se faisait rien sans lui « au ministère de la guerre et au ministère des finances, » écrit M. Jules Simon (2). L’autorité personnelle du ministre des finances souffrait, sans doute, de ces usurpations. Mais, en somme, la libération du territoire, le succès des cinq milliards d’emprunts nationaux et du payement de l’indemnité de guerre, les créations d’impôts nécessaires au rétablissement de l’équilibre, sortirent des conférences tenues à Versailles par les directeurs des services financiers sous la présidence personnelle du chef du pouvoir exécutif, parce que là les questions financières primèrent efficacement toutes les autres, et que la suprématie du premier magistrat de la République sut faire plier tous les ministres aux exigences des budgets.

Sous le second Empire, en vertu de la constitution de i852, le Conseil d’Etat, associé à la préparation du budget, en recevait le projet des mains du ministre des finances, avant son envoi au Corps législatif, afin de l’étudier et de le contrôler dans le sens

et crée des résumés généraux par classe de comptables, afin de faciliter ce contrôle et le rendre efficace. (Ordonnance du 9 juillet 1826.)

Il spécialise par sections de ministère le vote annuel du budget. (Ordonnance du 1e1' septembre 1827.)

Les ordonnances du j4 septembre 1822, du 10 décembre 1823, du 4 novembre 1824 et du Ier septembre 1827 constituent ce qu’on nomme les célèbres ordonnances de M. de Villèle, que nous retrouverons, à chaque pas, dans le cours de cet ouvrage. L’étude des travaux des Commissions qui ont précédé la rédaction de quelques-unes d’entre elles révèle les résistances qu’elles ont suscitées. Sans l’autorité personnelle du président du Conseil, elles n’auraient, sans doute, jamais vu le jour.

(1) M. Rouvicr, du 3o mai au 12 décembre 1887, M. Tirard, du 12 décembre 1887 au 3 avril 1888, M. Ribot, du 26 janvier au Ier novembre i8g5.

(2) M. Jules Simon ajoute : « Le ministère de la justice et celui de l'inslruc- « lion publique et des cultes étaient les seuls dans le détail desquels il n’entrait v. pas. »

propre du mot. Chacune de ses sections, correspondant, comme l’on sait, aux divers ministères, apportait à ce contrôlé le tribut de sa compétence. Le Conseil d’Etat pouvait reviser, amender, modifier à son gré le projet primitif ; mais nécessairement, dans la pratique, il n’usait de ce droit qu’avec beaucoup de réserve(i). La rédaction de l’exposé des motifs lui était attribuée et un certain nombre de ses membres, désignés par l’empereur, soutenaient devant les Chambres la discussion des articles de la loi de finances.

Cette organisation, qui subsista jusque vers la fin de l’Empire, parut ensuite incompatible avec l’avènement du régime parlementaire^), et la loi du 24 mai 1872, lorsqu’elle rétablit le Conseil d’Etat, après la guerre, ne crut pas devoir restaurer ses anciennes attributions budgétaires; à peine lui conserva-t-elle quelques attributions législatives (3).

§ 4- — Organisation du ministère des finances en France.

Administration centrale. Etablissements vassaux.

Le ministre des finances, d’ailleurs, quel que soit son type personnel, quel que soit son degré de préséance sur ses collègues, se fond toujours plus ou moins dans le moule de ses bureaux, au point qu'on reproche souvent à quelques-uns d’en devenir l’empreinte trop servile. Il faut, dès lors, envisager le ministre des finances entouré de son administration pour le bien comprendre: c’est une entité qui n’a d’existence qu’avec son ministère; la personne disparaît devant l’institution.

L’administration centrale (4j des finances en France se divise en deux branches distinctes : i° les services placés sous les ordres directs du ministre; 20 les régies financières.

(1) Souvent le ministre des finances critiquait discrètement devant le Conseil d’Etat les budgets de ses collègues, afin d’obtenir, par l’intermédiaire de cette assemblée, les réductions de dépenses qu’il ne pouvait provoquer lui-même.

(2) « Une Constitution libre ne comporte pas l’existence de cette institution, « comme branche du pouvoir législatif. »

(3) Seulement, en cas de consultation spéciale, demandée par l’une des deux Chambres.

(4) Voir aux chapitres xix, xx, xxi et xxii, dans la partie de l’exécution du budget, ce qui concerne l’administration locale. Ici, l’administration centrale seule est décrite.

Les unes et les autres, abritées côte à côte dans les bâtiments du Louvre, et réglementées par les mêmes décrets rendus en exécution de la loi du 29 décembre 1882, dont le dernier en date est le décret du mois de février 1900, comprennent un personnel de 1800 fonctionnaires, agents et sous-agents, environ.

Parmi les services placés sous les ordres directs du ministre, le texte des décrets précités et les tableaux du budget de 1900 indiquent les dix suivants ;

Cabinet du ministre; personnel et matériel; contrôle des administrations financières; inspection générale des finances ; mouvement général des fonds; comptabilité publique; dette inscrite; agence judiciaire du Trésor et contentieux ; caisse centrale du Trésor public; contrôle central du Trésor public.

Près de i3oo fonctionnaires et agents, depuis les directeurs généraux, directeurs, sous-directeurs, chefs et sous-chefs de bureau, commis de tous grades, jusqu'aux agents non commissionnés, agents du service intérieur, agents de comptoir, etc., remplissent les cadres de cette première catégorie.

Mais chacun des services placés sous les ordres directs du ministre qui viennent d’être cités possède une importance très inégale, surtout au point de vue de la préparation du budget. Eliminons donc rapidement tous ceux dont les attributions ne sont pas de nature à nous intéresser ici au point de vue budgétaire.

Le Cabinet du ministre et le personnel se retrouvent, sous une forme à peu près identique, dans tous les ministères (1). Il suffit de les avoir cités.

Le caissier-payeur central du Trésor public à Paris n’y remplit, sauf un certain nombre d'exceptions, que le rôle des trésoriers généraux dans les départements, dont nous parlerons ultérieurement.

La direction de la dette inscrite se cantonne dans sa mission spéciale : établir les inscriptions, mutations et renouvellements des titres de rentes; préparer les liquidations et les inscriptions augrand-livre des pensions de l’État ; inscrire au grand-livre les

(1) Au minislère des finances le cabinet du ministre a pour attribution exceplionnelle les concessions de débits de tabac.

cautionnements des comptables et autres et délivrer des extraits de ces inscriptions. Tout ce qui concerne les titres et états d’arrérages des rentes, pensions et cautionnements constitue, en un mot, son lot.

L’agence judiciaire du Trésor possède de même un rôle à part avec ses quatre chefs d’attributions suivantes : i° Attributions contentieuses de conseil du ministre des finances dans toutes « les affaires où la responsabilité de l’Etat peut se trouver engagée; 2° Poursuites par l’agent judiciaire du recouvrement de toutes créances et tous débets dont le Trésor est créancier; 3° Défense en justice des intérêts du Trésor ; 4° conservation des droits du Trésor en matière de cautionnements, privilèges du Trésor, hypothèques légales, saisies-arrêts, oppositions, etc.

Ces différents services ont, sans contredit, une grande importance intrinsèque, mais ils ne participent qu’incidemment au mouvement budgétaire du ministère des finances.

Restent, à ce point de vue essentiel, la direction générale de la comptabilité publique, le mouvement général des fonds et le contrôle des régies financières.

La direction générale de la comptabilité publique «est charte gée de tracer les règles de toutes les comptabilités de deniers « publics et de maintenir dans chacune d’elles un mode uniforme « d’écritures, » dit l’article 372 du décret du 3i mai 1862, dont la définition est incomplète; car ce n’est là qu’une seule des attributions diverses de la comptabilité publique, lesquelles peuvent se résumer dans les quatre suivantes :

i° Préparation des projets de loi de finances, budgets, comptes, cahiers de crédits supplémentaires, etc. Lorsque dans le cours de ce livre nous désignerons le ministre des finances comme préparateur de ces différents documents, il sera sous-entendu que la comptabilité publique est son auxiliaire. L’article 374 du décret du 3i mai 1862 dit, d’ailleurs : « La comptabilité générale « est chargée de la préparation du budget général de l’État, de « la loi de règlement de chaque exercice et des lois collectives porte tant allocations de suppléments de crédits. »

20 Publication des comptes officiels, compte définitif des re-

cettes, compte général des finances, situation des recouvrements, etc. La comptabilité publique, déjà chargée de tenir le journal et le grand-livre des opérations de l’Etat, se trouve seule en mesure d’en extraire les chiffres officiels. « Les comptes généraux d’année « et d’exercice, les règlements de budgets et les situations de « finances à publier en exécution des lois sont établis d’après les « écritures centrales de la comptabilité générale. » (Art. 373 du décret du 3i mai 1862.)

3° Direction de la comptabilité de tous les comptables, trésoriers généraux, receveurs des finances, agents des régies financières , même des comptables qui ne ressortent pas au ministère des finances, conformément à l’article 372 cité ci-dessus. Centralisation des états des dépenses engagées transmises au ministre des finances par ses collègues, en vertu de la loi du 26 décembre 1890. Un décret du 16 mai i863 a intentionnellement attribué à l’ancienne comptabilité générale le titre de Direction générale de la comptabilité publique afin de bien spécifier que l’institution exerce son action sur toutes les comptabilités qui intéressent l’administration des deniers publics.

4° Direction spéciale du service de la perception des contributions directes et du service des receveurs des communes, établissements hospitaliers, etc. C’est la direction générale des contributions directes, classée plus loin parmi les régies financières, qui établit les rôles, dont les percepteurs, sous l’autorité de la comptabilité publique, opèrent le recouvrement.

Telles sont, dans leurs parties essentielles, les quatre principales fonctions de la direction générale de la comptabilité publique.

La direction du mouvement général des fonds se préoccupe, non plus, comme la comptabilité, d’enregistrer les entrées et les sorties des caisses publiques, mais de régler la marche de ces entrées et de ces sorties. Elle a pour mission principale d’appliquer les recettes aux dépenses sur tous les points du territoire. « Ce « service remplit en quelque sorte dans l’administration des « finances les fonctions du cœur dans le corps humain. Il entre- « tient et régularise la circulation du sang, c’est-à-dire de l’ar- « gent dans le corps de l’Etat, » dit M. Richard Kauffman.

On a toujours aimé à procéder par comparaison pour définir le mouvement général des fonds. D’autres, au lieu de parler du cœur, en ont fait un banquier, ce qui ne se concilie guère, banquier chargé de fournir de l’argent là où il en manque et de le conserver quand il est en excès. D’autres encore l’ont assimilé à un pendule compensateur, parce qu’il compense les recettes avec les dépenses dans un va-et-vient continuel. Dressons de ses attributions une nomenclature plus technique qui comprendra trois chefs principaux :

i° Aménagement des fonds. C’est l’application des recettes aux dépenses sur tous les points du territoire, dont nous venons de parler, laquelle s’exécute au moyen des opérations suivantes : A. Tenue du compte courant des trésoriers généraux, où viennent se centraliser, à la disposition du Trésor, tous les fonds encaissés par les comptables. B. Distribution mensuelle des fonds effectuée en vertu d’un décret qui prévoit les besoins des divers ministères et s'engage à y faire face. C. Visa des ordonnances ministérielles émises dans la limite des crédits législatifs et du décret de distribution mensuelle, suivi de l’envoi de crédits délégués aux comptables.

Nous n’insisterons pas ici sur des détails que décriront les chapitres XXII et XXIV.

2° Création de ressources au delà des recettes courantes des budgets. Non seulement un fonds de roulement peut temporairement devenir nécessaire pour rétablir l’équilibre entre la marche des recettes et celle des dépenses , mais le total des recettes demeure souvent, en fin de compte, inférieur au total des charges de l’année. De là, des besoins d’argent auxquels le gouvernement fait face par le moyen d’émissions de bons du Trésor, de recours aux divers éléments de la dette flottante, d’opérations de trésorerie, d’emprunts en rente, ou autres emprunts sous leurs diverses formes. Le mouvement général des fonds a seul la mission de procéder à ces créations de ressources extraordinaires : il doit, à la fois, prévoir les besoins du Trésor et y pourvoir : c'est une des parties les plus délicates de sa tâche. Un ancien directeur, l’honorable M, Joseph Gay, dans une déposition devant la commission

législative des chemins de fer, expose ainsi les difficultés qu’il a rencontrées au cours de l’année 1 883 : « La direction du « mouvement des fonds doit, vous le savez , pourvoir, par des « moyens financiers à sa disposition, à l’insuffisance momentanée « des recettes, de meme qu’à la disponibilité de toutes les recettes « sur tous les points où elle est nécessaire, et on s’est trouvé alors « véritablement accablé sous le poids des dépenses auxquelles les « recettes régulières et normales du budget ne permettaient pas (( de faire face... Le budget sur ressources extraordinaires ne « vivait qu’au moyen de négociations faites au jour le jour aux « guichets du Trésor... Je n’ai vu à aucune époque la direction « du service de trésorerie aussi lourde et aussi difficile... Je suis « convaincu que le service de trésorerie, en i883, a eu à faire face « à quelque chose comme 65o ou 760 millions de ressources qu’il « a dû prélever sur l’actif du Trésor, ou se procurer en dehors de (( ce que j’appellerai le gros bataillon, les troupes de ligne du bud- ( < get, c’est-à-dire les recettes normales que donne la marche or- « dinaire des impôts. » (Séance du 23 février 1895.)

3° Surveillance et contrôle des institutions qui intéressent le crédit public. Ici, le nombre et l’importance des sujets que le mouvement général des fonds doit aborder, des affaires qu’il doit suivre, des intérêts qu’il doit sauvegarder, des connaissances, par conséquent, qu’il doit posséder, et des travaux qui lui incombent, deviennent tels qu’on se demande comment il y peut suffire. Un congrès permanent d’économistes consommés, répartissant la tache entre ses membres suivant leur compétence spéciale, aurait de la peine à la bien remplir; la seule liste suivante permet d’en juger : questions monétaires, surveillance de la fabrication des monnaies, question de crédit, de banques et de changes, surveillance de la Bourse et du Parquet, admission des valeurs à la cote, relations avec les établissements de crédit, solution des crises, relations de l’Etat avec les compagnies de chemins de fer, garanties d’intérêt, surveillance des caisses d’épargne, questions de crédit agricole, de mutualité, de limitation des dépôts, surveillance de la Banque de France, préparation des lois relatives au renouvellement de son privilège, surveillance du Crédit foncier de

France, relations avec la caisse des dépôts et consignations, connaissance de la situation des places étrangères, etc., etc. Dès que, sur un de ces points, quelque projet nouveau surgit, quelque événement se produit, quelque trouble éclate, le mouvement général des fonds consulté fournit son avis et prépare la solution.

Enfin, la direction du contrôle des administrations financières et de l’ordonnancement, participe aux opérations budgétaires par la première surtout des fonctions qu’indique son titre. Toutes les propositions des régies financières, en effet, auxquelles l’approbation du ministre des finances est nécessaire passent sous ses yeux; elle les soumet au ministre avec son avis. Quelles sont exactement les propositions visées par cette définition? Quelle est la limite précise entre la compétence obligatoire du ministre et celle dont le directeur général reçoit la délégation? A qui appartient le droit de signer telle ou telle décision? Les règlements le disent quelquefois et, d’autres fois, le sous-entendent. D’une manière générale, les affaires importantes, les communications adressées à d’autres ministres ou à des membres du parlement, spécialement toute mesure susceptible d’engager une dépense, de modifier les éléments présents ou futurs des budgets, comporte la signature du ministre des finances. La direction du contrôle remplit un rôle très délicat en examinant, discutant, réfutant même à l’occasion les propositions des régies; elle prépare et provoque ainsi la décision suprême qu’elle notifie ensuite.

La transition devient toute naturelle pour passer maintenant aux régies financières elles-mêmes, deuxième branche des services de l’administration centrale.

Les administrations financières sont au nombre de cinq : Direction générale des contributions directes,

— — de l’enregistrement, du timbre et des domaines ;

— — des douanes ;

— — des contributions indirectes ;

— — des manufactures de l’Etat.

Elles occupent un personnel de directeurs généraux, administrateurs, chefs et sous-chefs de bureaux, commis principaux et ordinaires, expéditionnaires, etc., de plus de 4°o personnes.

Chacune d’elles est dirigée par un directeur général, assisté d’un conseil d’administration composé du directeur général, président, et d’administrateurs. Les administrateurs sont chefs des différentes divisions entre lesquelles se répartit l’administration.

L’institution des Conseils d' administration , rétablie au début de la Restauration, tend à limiter la puissance personnelle du directeur général. On pensa très justement alors qu’un homme seul ne pouvait, sous sa propre responsabilité, sans autre garantie, disposer des intérêts considérables que les régies tiennent dans leurs mains et du sort des milliers d’employés placés dans leurs rangs à Paris et sur la surface du territoire. En conséquence, les ordonnances du 3 janvier 1821 (contributions indirectes et enregistrement), du 3o janvier 1822 (douanes), etc., organisèrent ou plutôt réorganisèrent les corps collectifs auxquels fut confiée la solution des décisions importantes concernant le personnel et les affaires.

Les cas et les formes des délibérations des conseils d’administration y sont spécifiés en détail. On peut consulter, en plus de leurs textes, les brochures de l’époque qui en commentent la nécessité.

Le ministre des finances ne fait que déléguer aux administrations financières une partie de ses pouvoirs, sans cesser de demeurer leur chef.

La partie des pouvoirs qu’il délègue est très exactement définie en matière de personnel. Pour les affaires, avons-nous vu déjà, la limite semble moins bien tracée, sur le papier tout au moins, car, dans la pratique, l’autorité supérieure du ministre ne saurait être et n’est jamais discutée (1).

Une fois l’administration centrale ainsi groupée autour de son chef, il reste, pour compléter le tableau, à ranger au second plan les institutions vassales.

Ce terme d 'institutions vassales exprime, aussi bien qu’il semble possible de le faire, la situation plus ou moins dépendante, plus ou moins subordonnée, très déférente en tous cas, dans la-

(i)Tout ce qui concerne le détail des attributions de chacune des régies financières se trouve expose aux chapitres xix, xx et xxi, dans la partie de l’exécution du budget.

quelle se trouvent placés les établissements suivants vis-à-vis du ministre des finances.

D’abord la Caisse des dépôts et consignations, comprenant le service des dépôts et consignations proprement dits, le service des caisses d’épargne, des sociétés de secours mutuels, de la Caisse nationale des retraites, de la Caisse d’assurances en cas de décès, en cas d’accident, etc., sans parler de la Caisse d’amortissement qui ne fonctionne plus, « souvenir du passé, espérance de l’avenir. »

Le directeur général et les deux sous-directeurs sont nommés par décret ; mais le directeur général ne peut être révoqué que sur une demande motivéede la commission de surveillance adressée au chef du pouvoir exécutif. Il existe, en effet, une commission de surveillance composée de membres du parlement, de la Cour des comptes, de la Chambre de commerce, de la Banque de France, du Conseil d’Etat, etc., exclusivement chargée d’approuver le budget spécial de la Caisse, d’entendre et de certifier le compte de ses opérations annuelles, d’en faire le rapport au Sénat et à la Chambre des députés, de formuler toutes observations, d’exercer toutes vérifications qu’elle juge utiles, etc.

D’après ces divers caractères, quasi-inamovibilité du directeur général, budget spécial non rattaché au budget de l’État, autorité confiée à une Commission extra-parlementaire, la Caisse des dépôts et consignations semble devoir être considérée comme une institution indépendante, ou tout au moins vassale si le terme paraît propre; car rien n’est plus délicat à définir que le lien existant entre elle et l’administration des finances. Prononcer sans réserve le qualificatif d’indépendant serait faire trop bon marché de la suprématie incontestable du ministre des finances. Déclarer, d’un autre côté, que toutes les garanties sus-indiquées sont de simples fictions, comme il a été dit souvent, irait ouvertement à l’encontre des affirmations gouvernementales, d’après lesquelles l’autonomie de la Caisse non seulement existe de fait, mais doit être scrupuleusement respectée dans l’intérêt public. Marions donc ici cette idée d’autonomie avec celle d’allégeance féodale déjà exprimée.

La Cour des comptes doit la nomination de chacun de ses membres à la proposition du ministre des finances, dans la main de qui se trouve également leur avancement ; c’est à lui que sont remises les déclarations de conformité d’année et d’exercice, communiquées aux Chambres par son intermédiaire. Le procureur général et le parquet lui en réfèrent en toute circonstance. Mais l'inamovibilité couvre les magistrats de la Cour ; celle-ci marche à l’égal de la Cour de cassation, et constitue un tribunal dont l’indépendance, le mot ici semble essentiel, ne saurait être discutée, sauf, bien entendu, la juste déférence due à l'autorité qui fait les nominations et donne l’avancement.

La Banque de France, institution privée, montée par actions, répartissant ses bénéfices en dividendes, n’en a pas moins un gouverneur, des sous-gouverneurs, et des directeurs de succursales nommés par décret sur la proposition du ministre des finances. En plus, elle tient son monopole de l’Etat, elle est liée à lui par un contrat spécial ; le chiffre maximum de sa circulation est réglé par une loi d’Etat, les fonds du Trésor lui sont versés en compte courant, etc., toutes choses qui confèrent à la Banque une situation relativement subordonnée vis-à-vis du ministre des finances.

Le Crédit foncier de France relève dans des conditions analogues du ministre des finances; son gouverneur et ses sous-gouverneurs sont nommés par décret et ses affaires mêmes demeurent soumises à la surveillance des délégués du ministre.

« Les sociétés de crédit foncier sont placées dans les attribu- « tions de notre ministre secrétaire d’Etat au département des finances » (décret du 26 juin 1 854 ) • — « Les sociétés de crédit « foncier sont soumises à la vérification des inspecteurs des finances. » (Décret du 18 octobre i852.)

Les agents de change enfin voient le ministre des finances contresigner leurs nominations, recevoir leurs cautionnements, décider les admissions à la cote de la bourse, exercer sa surveillance sur le marché, etc.

Les établissements de crédit, les compagnies de chemins de fer, etc., se trouvent en relations constantes avec le ministre des

BUREAU DE TRÉSORERIE EN ANGLETERRE

finances, relations qui, dans beaucoup de circonstances, affectent le caractère d’une dépendance effective.

Aussi, lorsque l’installation officielle d’un nouveau titulaire le comporte, ou bien aux réceptions du premier jour de l’an, voit-on se presser dans les antichambres du ministre des finances et défiler devant lui, à la suite de son administration centrale qui jouit du privilège de le saluer d’abord, les délégations successives des grands établissements désignés en dernier lieu, empressées de lui porter le tribut de leurs respectueux hommages. Le ministre adresse à chacun des paroles appropriées, fier de l’étendue de sa haute puissance, à juste titre s’il sait bien l’exercer (i).

| 5. — Bureau de Trésorerie en Angleterre.

Pour trouver un pays où la préparation du budget soit confiée aux mains d’un ministère des finances réellement prépondérant, il faut aller en Angleterre. Là, ce ministère est un Board , ou

(i) On a. souvent demandé que cette suprématie du ministre des finances, en raison même de son étendue et sans rompre son unité, fût fortifiée par l’adjonction d’un Conseil de finances, composé des principaux chefs de service du ministère, d’inspecteurs généraux des finances et même, éventuellement, de personnes notables étrangères à l’administration. Sa mission consisterait à éclairer les résolutions importantes du ministre, à étudier, plus à fond que celui-ci ne peut le faire lui-même, les questions spéciales, à donner, en un mot, à sa responsabilité un point d’appui solide.

« Cette institution d’un conseil spécial existe, depuis longtemps, auprès de « tous les grands départements ministériels et manque seulement à celui des « finances. Il rétablirait la fixité des bons principes, l’accord nécessaire et sou - « vent difficile entre les divers chefs de service, enfin, l’harmonie générale de « tous les mouvements de cette vaste administration. » ( Système financier de la France.) Il y a trente ou quarante ans que le marquis d’Audiffret s’exprimait ainsi, et la réforme qu’il préconisait si justement n’a pas encore été réalisée. C’eût été cependant une des plus simples et des plus efficaces à mettre en pratique, surtout dans ces temps de mobilité ministérielle.

Elle a été rappelée plus récemment à l’attention publique par un article du Journal des Economistes (octobre i886j de M. Alfred Neymarck, qui, dès 1874, avait publié une brochure intitulée : De la nécessité d'un conseil supérieur des finances. Nous-mêmes avons signalé l’importance de l’institution d’un conseil des finances dans la Réforme sociale du ier mars 1881.

Toutefois, il convient de spécifier que l’article 8 du décret organique du ministère des finances du 19 janvier i885 institue un Conseil des directeurs , chargé de délibérer sur les questions de personnel et de discipline. Ce serait un premier pas dans la bonne voie, si les dispositions dudit article 8 ne tombaient pas en désuétude, comme malheureusement, dit-on, la chose est déjà faite.

Conseil, dont l’impersonnalité constitue déjà une force, Conseil recruté, en outre, parmi les personnages les plus influents du ministère au pouvoir.

A sa tête, se trouve le premier Lord de la Trésorerie, généralement chef du Cabinet, en tous cas leader du parti (i), et dirigeant la politique générale. Au-dessous de lui, le Chancelier de l’Échiquier prend spécialement la direction des affaires financières. Enfin, trois lords juniors et deux secrétaires delà Trésorerie, membres du ministère. Tels sont les sept personnages siégeant au Bureau de la Trésorerie en Angleterre (2). On conçoit quelle suprématie sur les autres branches des services administratifs exerce un ministère des finances ainsi constitué.

Nous avons dit que le premier Lord de la Trésorerie possédait généralement les attributions de chef du Cabinet ministériel. Si nous n’avons pas employé le mot toujours , c’est qu’en effet la règle a souffert quelques exceptions (3) : elle n’en demeure pas moins normale, puisque, de 1806 à i885, elle a subsisté sans interruption. .Or, le premier ministre, en Angleterre, occupe une situation considérable, la plus haute qui puisse échoir à un homme. « Le premier ministre ne règne pas, mais il gouverne ;) ; il a mieux que l’ombre du pouvoir, il en détient la réalité (4).

On comprend le prestige que donne au bureau de Trésorerie une telle présidence (5). Le lieutenant du premier lord, d’ailleurs, se voit investi le plus souvent, concurremment avec son chef, du

(1) Sous le ministère Salisbury, en 1886, par exemple, les premiers lords de la Trésorerie, MM. Smith et Balfour successivement furent les leaders du parti au pouvoir devant la Chambre des communes.

(2) Plus un secrétaire permanent, en dehors de la politique, conservant la tradition et la suite des affaires.

(3) En i885 et 1886, lord Salisbury est demeuré ministre des affaires étrangères et premier ministre.

Après la retraitede M. Gladstone, le titre de premier ministre est sorti des mains du ministre financier du cabinet libéral. Enfin, à l’avènement du cabinet conservateur en juillet 1895, lord Salisbury a repris la présidence avec le ministère des affaires étrangères.

(4) Nous empruntons ces réflexions au grand ouvrage de M. le comte de Fran. queville, membre de l’Institut, le Gouvernement el le Parlement britanniques. Paris, 1887, 3 vol. in-8°.

(5) Quelquefois, le premier lord de la Trésorerie a cumulé ses propres fonctions avec celle de Chancelier de l’Echiquier ; sir Robert Peel, par exemple, et M. Gladstone.

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rôle de leader du parti à l’une ou l’autre Chambre. Comme les partis, en Angleterre, obéissent à une discipline, la présence de leurs deux leaders au sein du Bureau de Trésorerie accroît d’autant son autorité.

L’opinion publique favorise, d’ailleurs, d’un assentiment unanime, cette préséance accordée à la Trésorerie. Elle y voit une garantie pour le maintien du bon ordre financier, une barrière salutaire élevée contre les empiètements coûteux et inconsidérés des ministres dépensiers. En un mot, elle juge très sagement que la prospérité financière constitue le bien le plus précieux, l’intérêt vital du pays et que, dès lors, il convient d’assigner le premier rang à ceux qui sont chargés de la sauvegarder. Le Play a très justement dit dans son livre la Réforme sociale : « Les Anglais « sont convaincus que la puissance d’une nation, ou, en d’autres « termes, l’effort qu’elle peut faire pour défendre à tout prix « contre l’étranger son indépendance et son honneur, se mesure « par les ressources financières de l’Etat, non moins que par la « vertu des citoyens (i). »

La Trésorerie ainsi constituée ne peut évidemment se borner, comme le ministre des finances en France, à centraliser les divers projets ministériels. La haute situation de ses membres lui attribue forcément une tout autre influence au cours de la préparation du budget. Aussi, est-ce, sans doute, par boutade (i), pour paraître dégager sa responsabilité de l’incurable progression des dépenses publiques contre laquelle il proteste sans cesse, que sir Vernon Harcourt, dans son exposé officiel du 16 avril 1894, s’écriait incidemment : « Le rôle du chancelier de l’Echiquier n’est

(1) Le Play continue ainsi : « L’organisation des finances et même celle du « pouvoir exécutif tout entier en Angleterre sont subordonnées à ces doctrines. « L’homme d’Etat qui dirige le gouvernement est habituellement le premier * lord de la Trésorerie ; il a spécialement devant le pays et le souverain le

a devoir de maintenir la recette au niveau de la dépense Il est manifeste

« qu’en matière des finances nous souffrons, non de la concentration, mais de « l’éparpillement des attributions. Aucun homme d’Etat n’a réellement ni devant « le souverain, ni devant le public, la responsabilité du budget français. L’équi- « libre en a toujours été détruit, en fait, par le droit acquis à chaque ministre a de dresser le budget et d’ordonnancer les dépenses de son service. » ( Réforme sociale , vol. II.)

« pas de discuter les prévisions de dépenses; il ne consiste qu’à « trouver Tardent nécessaire ! » Si le rôle de chancelier de l’Échiquier en est vraiment réduit là aujourd’hui, celui du bureau de Trésorerie dont il fait partie conserve toute son importance.

Le bureau de Trésorerie, en effet, exerce sur les budgets ministériels un véritable droit de contrôle et de révision. Autrefois, sous le ministère Pitt, à la suite de diverses contestations, ce droit de contrôle et de révision tomba en désuétude. Depuis 1818, la Chambre des Communes a restitué expressément à la Trésorerie « le pouvoir qui lui appartient constitutionnellement de déter- « miner le montant des dépenses de chaque département ministé- « riel ». — « La Trésorerie, dit, au cours d’une enquête, un as- « sistant du secrétaire financier, a un pouvoir absolu de rejet, « dont elle use parfois au grand déplaisir des départements (1). »

La Trésorerie peut donc rayer d’office, dans les projets de budget qui lui sont soumis , les articles de dépense qu’elle désapprouve. C’est la limite extrême de son droit. Dans la pratique, elle emploie des formes plus conciliantes; elle discute les chiffres des Estimâtes avec les chefs de services compétents, pénètre dans leurs détails, se fait expliquer ligne par ligne les motifs de chaque allocution et finit par se mettre d’accord avec eux pour n’admettre que les dépenses dont la nécessité lui semble reconnue.

Exercé dans ces conditions absolues, le droit de contrôle ne s’applique qu’aux Services civils , c’est-à-dire aux services des travaux publics et bâtiments civils, de la justice, de l’instruction publique, sciences et beaux-arts, de l’administration diplomatique et coloniale, de l’administration financière, etc. , pour un total de dépenses de 680 millions de francs environ, soit plus de la moitié du budget, en dehors du fonds consolidé. Plusieurs de ces services civils, du reste, se trouvent déjà placés sous la dépendance directe de la Trésorerie (2).

(1) Voir les articles publiés par M. Auguste Arnauné, dans L’ Economiste français (14 avril et 24 mai 1 885), qui exposent, d'une manière très précise, le mécanisme budgétaire de l’Angleterre.

(2) La Trésorerie dirige personnellement les services civils suivants : Echiquier, payeur général, administration de la dette nationale, monnaies, auditoffice, office des fournitures, office des prêts pour travaux publics, office des

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En ce qui concerne l’armée et la marine, la subordination est moins rigoureuse. A la suite de conflits prolongés, les rapports du Bureau de Trésorerie avec le secrétaire d’État pour la guerre et le premier lord de l’Amirauté ont été définitivement réglés par la Treasur y -minute du 24 novembre 1870. Les stipulations de celte note déterminent que, trois semaines avant la réunion du Comité des subsides de la Chambre des Communes, les Estimâtes de la guerre et de la marine seront soumis, dans leur forme définitive, à la Trésorerie. Celle-ci en prend alors connaissance et laisse aux ministres compétents le soin de présenter, eux-mêmes, leurs projets à la Chambre. Mais il est ajouté que les Estimâtes de la guerre et de la marine ne doivent contenir aucun changement de classification sans Tapprobation préalable de la Trésorerie; qu’aucune charge nouvelle ne peut y être insérée, sans la même approbation; enfin, qu'aucun mémoire, ni ordre d’organisation, ni réforme relativement aux traitements et pensions ne peuvent être encore présentés au Souverain sans l’assentiment de la Trésorerie. « Les Lords de la Trésorerie déclarent qu’ils ne consi- « déreront pas comme suffisamment autorisé le payement des (( dépenses dont le vote aurait été demandé à la Chambre sans « leur adhésion préalable, conformément aux conditions ci-dessus « exprimées. »

En dehors de ces concessions reconnues nécessaires vis-à-vis de départements particulièrement jaloux de leur autonomie, concessions qui, d’ailleurs, sont loin de leur assurer une pleine indépendence (1), on peut répéter que la Trésorerie exerce sur les propositions des autres services un véritable droit de contrôle, dans toute l’acception du mot. A l’égard des services civils, c’est-à-dire, de plus de la moitié des services votés, son action devient expressément dirigeante, et la préparation du budget lui appartient.

Nous verrons dans la suite de cet exposé quelle heureuse influence cette suprématie du ministère des finances, jointe à beau-

travaux et bâtiments publics, office général des postes, administration du revenu intérieur, office des domaines.

(1) En ce qui concerne la guerre, le nombre d’hommes sous les armes, base essentielle des chiffres du budget, ayant été déterminé en conseil des ministres, le contrôle de la Trésorerie devient, d’ailleurs, moins nécessaire.

coup d autres causes, exerce sur la prospérité des finances anglaises.

En Italie, le ministre du Trésor possède également une certaine supériorité légale sur ses collègues, puisque les chefs de comptabilité de chaque ministère sont nommés sur sa proposition et surveillés par lui. Cette supériorité, qui peut s’exercer éventuellement au cours de la préparation des budgets, est surtout destinée à renforcer les moyens de contrôle; nous en reparlerons donc plus amplement dans la dernière partie de cet ouvrage.

| 6. — Résumé. Envoi du projet de budget au parlement.

En résumé, qui prépare le budget? Le gouvernement, dans tous les pays, avec plus ou moins de restrictions.

Dans le sein du gouvernement, quels agents collaborent à cette préparation? D abord, les agents locaux, particulièrement compétents pour apprécier les besoins et les vœux des populations. Puis les administrations centrales qui récapitulent, corrigent et développent les propositions locales. Enfin, les ministres, qui revisent les projets de leurs administrations centrales, et y ajoutent leurs propres propositions. Les projets de budget de chaque ministère sont alors adressés au ministre des finances. Celui-ci, revêtu d’une autorité plus ou moins grande, suivant les pays, centralise ou contrôle ces projets , y joint le projet des recettes rédigé par lui seul et adresse au parlement l’ensemble de la loi de finances précédée de son exposé des motifs.

Et, comme conclusion pratique, nous constatons encore que les meilleurs résultats financiers sont obtenus dans les pays qui donnent la plus large part d’initiative et d’autorité au gouvernement d’abord, et, dans le sein du gouvernement, au ministre des finances.