ÉPOQUE DE LA PRÉPARATION DU BUDGET

présumé des recettes et bouleverser les évaluations de dépenses ! Quand on pense qu’en octobre 1868 et 1 869 l’administration impériale préparait placidement les budgets des années 1870 et 1871! Sans doute, la guerre et la commune sont de rares surprises, mais que d’autres événements moins terribles peuvent déconcerter les prévisions gouvernementales!

Que d’impôts peuvent fléchir ou se développer inopinément, que de besoins nouveaux peuvent surgir, que de lois peuvent contenir des engagements dont il faudra acquitter le montant, que d’économies, d’un autre côté, pourraient être efficacement obtenues, sans que l’on ait osé les inscrire d’avance (1)!

Non seulement, d’ailleurs, la perspicacité des préparateurs du budget ne parvient pas à percer les brouillards d’un avenir trop lointain, mais leur sincérité, ce qui est plus grave, profite souvent de l’obscurité ambiante pour s’illusionner intentionnellement. Il en résulte deux sortes d’abus, spécialement destructifs de l’équilibre du budget, abus que nous étudierons spécialement dans d'autres chapitres : les crédits supplémentaires et les majorations.

Les crédits supplémentaires d’abord : dumoment que, desi loin, il paraît impossible d’évaluer exactement, on se prévaut de cette impuissance, pour réduire dans le projet primitif le chiffre des dépenses les plus certaines, sauf à réclamer ultérieurement, en cours d’exercice, les suppléments nécessaires par voie de crédits additionnels. Les majorations de recettes ensuite, c’est-à-dire l’optimisme intentionnel, la confiance aveugle et préméditée dans la prospérité du pays, jusqu’à ce que la réalité des moins-values fasse justice de ces soi-disant patriotiques illusions. Combien de budgets ont vu leur équilibre sur le papier transformé en déficit par l’influence de ces deux éléments subversifs !

Aussi diverses tentatives pour rapprocher la date de la préparait Les cours des denrées et marchandises exercent une influence considérable sur le rendement des impôts -et sur le montant de certains crédits alloués aux ministères dépensiers. Or, que de modifications sont survenues dans ces cours, de novembre 1898, par exemple, époque de la préparation du budget de 1900, à novembre 1899, époque de sa discussion! Dans cet intervalle d’un an, le blé a baissé de 25 fr. 80 à 17 fr. 87: le café de 55 fr. 87 à 39 fr. 5o; la rente 3 0/0 de 102.81 à 100 fr. 37. Par contre, la laine a monté de n3 fr. 20 à 216 fr. 5o, c’est-à-dire a doublé; le fer a monté de 16 fr. 5o à 3o fr.; le cuivre de i3g fr. 87 à ig3 fr. 5o; l’étain de 202 fr. à 344 fr. 5o, etc.

tion du budget de celle de son exécution n’ont-elles pas manqué de se produire.

| 2. — Projet de modifier la période de Vannée financière

en 181g .

Dès le début de la Restauration, M. de Serre, garde des sceaux, s’exprimait ainsi : (( De si loin (il parlait de la préparation des « budgets en janvier), dans l’incertitude des événement la prête voyance est vaine, une estimation approximative est impossible. « Les limites posées à chaque nature de dépenses sont illusoires. « On demande trop dans la crainte de ne pas avoir assez. Toute « règle s’évanouit dans le vague et tombe dans l’arbitraire. » (Discours de M. de Serre à la Chambre des députés, i5 février 1819.)

Lorsque M. de Serre parlait ainsi, en 1819, il proposait, lui et le Cabinet dont il faisait partie (1), pour remédier au mal signalé, de changer la date de l’ouverture de l’année financière.

Changer la date de l’ouverture de l’année financière (2), c’est-àdire faire commencer l’année financière en juillet et non plus en janvier.

En France, depuis 1789 (3), l’année financière part du premier

(1) Le ministère du 17 décembre 1818 était ainsi composé : de Serre, à la justice ; Decazes, à l’intérieur ; Portai, à la marine ; Dessoles, aux affaires étrangères ; baron Louis, aux finances.

(2) Nous expliquons plus loin le sens technique des mots année financière et exercice. Provisoirement, nous nous servons indifféremment de l’un ou de l’autre, même en parlant de l’Angleterre, qui cependant, nous le verrons, ne compte pas par exercice.

(3) En 1789, l’année financière, pour les états au vrai, courait de janvier à décembre, comme l’année solaire. Mais il n’en avait pas toujours été ainsi. Nous empruntons au discours du marquis de Marbois (Chambre des pairs, 3o juillet 1821), les détails suivants sur les périodes diverses de Tannée financière pendant le cours de la Monarchie :

La formation de Tannée financière a beaucoup varié sous l’ancien régime, et lorsque le vieil an finissait le samedi saint après vêpres, le nouvel an commenmençait immédiatement, ou le lendemain, jour de Pâques. Alors, les comptes de finances, soumis à la mobilité de cette fête, pouvaient, dans certaines années, embrasser près de treize mois, de même que d’autres pouvaient ne comprendre que onze mois, plus un mois d’avril de dix jours. Une multitude de vieux comptes attestent celte bizarrerie.

En i563, Charles IX ordonna que les actes publics et particuliers seraient datés en commençant l’année au Ier janvier. Quelques années s’écoulèrent avant

DATE D’OUVERTURE DE L’ANNÉE FINANCIÈRE

janvier et se termine le 3i décembre. Elle correspond à l’année politique et civile, à l’année solaire. Le Cabinet composé de M. de Serre et du baron Louis demandait que, dorénavant, l’année financière prît ses douze mois de juillet à juin, qu’elle s’ouvrît le Ier juillet pour se terminer le 3o juin.

Peut-être n’aperçoit-on pas immédiatement les avantages d’un tel changement, au point de vue qui nous préoccupe. Si l’ouverture de l’année financière retarde de six mois, il semble que, la préparation du budget se trouvant alors également retardée de six mois, le même intervalle subsistera toujours entre leurs deux dates. Mais la solution consistait précisément en ceci, que la préparation dubudget ne serait pas reculée, qu’elle s’effectuerait toujours à la même époque et que, par conséquent, une distance moindre de six mois la séparerait désormais de l’ouverture de l’exercice fixée en juillet.

La session ordinaire, en effet, la seule pendant laquelle les Chambres puissent s’adonner à des travaux de longue haleine, tels que l’étude des budgets, est la session d'hiver; la seconde moitié de l’année, coupée par les vacances et les occupations rurales, ne se prête que très difficilement à des discussions législatives prolongées.

Ces idées étaient ainsi exprimées par le gouvernement à la Chambre des députés en 1819 : « Qui donc déterminera le com-

que ce changement fût généralement adopté. Ainsi, les trésoriers de l’épargne n’ont pas toujours compté par douze mois correspondants à ceux des receveurs. Les uns comptaient à dater de Pâques, les autres dataient de Noël.

Les collectes des recettes générales des finances ont compté, pendant une longue suite de siècles, du icr octobre. Cet ordre fut modifié sous Charles VII en faveur des receveurs généraux qui, n’ayant pas les mains garnies aussitôt que les collecteurs et les receveurs particuliers, durent compter eux -mêmes de janvier à janvier.

L’année de la taille demeura fixée d’octobre en octobre en raison de l’époque des récoltes et des travaux de la campagne. La taille se payait en quatre quarts fixés à des intervalles fort différents : le premier, au premier décembre, à l’expiration de deux mois : le second, après trois mois ; le troisième, au dernier avril, quand deux mois étaient révolus ; enfin, le quatrième, au premier octobre, au bout de cinq mois. En 1780,00 ajouta, pour une fois seulement, les trois mois d’octobre, de novemhre et décembre aux traités des régies intéressées (qui furent substituées au bail simple) pour les réduire ensuite à douze mois pareils. Le changement se fit sans difficultés : il ramena dorénavant toutes les parties de la finance à l’année civile, commençaal au ier janvier.

« mencement de l’année financière? Vous, Messieurs, d’après les « convenances de votre gouvernement. Or, ces convenances dé- « pendent uniquement de l’époque habituelle de vos sessions. Si « cette époque habituelle doit être la saison morte, dans l’hiver, « — et il n’est pas possible de le révoquer en doute, — cette époque « seule fixe l'année financière. » (De Serre, i5 février 1819.)

M. de Villèle, de son côté, expliquait pourquoi il était impossible de retenir la Chambre en session au milieu de l’année. « En (( convoquant les Chambres en juillet ou août, dit-il, vous exclu- « riez de la Chambre tous ceux qu’il est le plus important d’y voir « siéger, les hommes industrieux et occupés. La représentation de « la France ne pourra plus être confiée qu’à des capitalistes ou à « des fonctionnaires, ou aux oisifs de Paris. » (i5 février 1819.) Duvergicr de Hauranne disait de même : « Une Chambre com- « posée de propriétaires, dont le domicile est éloigné de Paris, ne « peut être assemblée en été, pendant la saison des travaux agiote colcs. » (12 février 1819.}

Si le travail législatif le plus intense s’accomplit de janvier à juillet, en hiver et au printemps, c’est pendant cette période laborieuse que le parlement doit se livrer à son occupation primordiale et essentielle : l’examen et le vote des budgets. Immédiatement après, l’année financière s’ouvre.

Dès lors, la préparation du budget continuant, comme actuellement, à s’effectuer en automne, le parlement ayant étudié le projet gouvernemental en hiver et l’ayant voté au printemps, de façon que la loi de finances puisse entrer en exécution dès le i*r juillet, l’intervalle se trouve ramené de quinze à neuf mois.

Ouvrir l’année en juillet, c’était donc abréger de plus de six mois les délais actuels, c était corriger, dans une très large mesure, les imperfections dont tout le monde se plaint aujourd’hui. « Cette époque du ier juillet, disait expressément l’exposé des « motifs de 1819, est choisie pour placer le moins de distance pos- « sible entre la présentation du budget et sa mise à exécution. » (Exposé du baron Louis, 11 janvier 1819.) (1).

(1) Le gouvernement de la Restauration faisait valoir quelques motifs subsi-

DATE D’OUVERTURE DE L’ANNÉE FINANCIÈRE

Cependant le projet, présenté par le gouvernement de la Restauration, en 1819, et défendu par lui avec ardeur, se heurta à de très vives oppositions dont l'article 49 de la Constitution ainsi conçu : « L’impôt foncier n’est consenti que pour un an, » fournit le futile prétexte. Comme les nécessités de la transition exigeaient qu’au cours de la première année l’impôt foncier fût voté pour dixhuit mois , certains membres malintentionnés pour le ministère condamnèrent la réforme comme inconstitutionnelle, sans autre examen (1).

Si , à la Chambre des députés, le projet ministériel finit néanmoins par triompher avec une faible majorité, les Pairs, s’attachant judaïquement au texte qui vient d’être signalé, repoussèrent, par 93 voix contre 54, la proposition de changement de l’ouverture l’exercice (4 mars 1819) (2).

Deux jours après, sans doute, une fournée de soixante nouveaux titulaires, moins ultra-royalistes que leurs collègues, rétablit chez les Pairs la majorité en faveur du gouvernement; mais le projet relatif à l’année financière ne fut plus représenté, et jusqu’à ces derniers temps il disparut de l’ordre du jour de nos assemblées.

| 3. — Dates d'ouverture de Vannée financière à l'étranger .

Ce fut, au contraire, pendant cette période que presque tous les pays étrangers adoptèrent la réforme.

diaires, tels que celui-ci : « En commençant les recouvrements au mois de « juillet, le premier mois se passera en publications, avertissements et autres « formalités préliminaires, qui laisseront aux propriétaires le temps de faire « leurs récoltes. En sorte que le premier terme exigible de l’impôt pourra « commencer avec les premiers fruits. » (Discours du baron Louis.)

(1) L’exagération des expressions employées par les adversaires du projet révèle suffisamment l’ardeur de la lutte : « On forge des chaînes à la nation, — « on sème l’anarchie, — on ruine nos libertés, — si vous violez la Charte, re- « doutez pour vous-même cette violation. Souvenez-vous de Bonaparte au 18 Bru- « maire. — Le désordre introduit dans les finances a pour but de favoriser « les agioteurs et les capitalistes étrangers. »

Evidemment, la passion politique faisait, comme toujours, perdre de vue aux opposants l’objet même du débat; la question ministérielle, seule en jeu, surexcitait inopportunément les esprits, dans une matière éi bien faite, au contraire, pour les calmer.

(2) Conformément, du reste, aux conclusions du rapport de la Commission rédigé par le duc de Lévis.

L’Italie, bien que dernière venue, figurera en tête, précisément parce que sa législation s’appuie sur l’exemple des nations qui l’ont devancée. Depuis longtemps l’opinion publique s’y préoccupait de l'opportunité d’un changement dans l’époque d'ouverture de l’année financière : « Les membres de la Commission du budget « ont, comme les autres députés, l’habitude de prendre des va- « cances en été, et ne reviennent qu’à la fin de l’automne pour dis- (( cuter à la hâte et rédiger précipitamment leurs rapports. Il suf- « lirait, pour porter remède à cette situation, de faire commencer « l'année financière au Ier avril, comme en Angleterre, et non plus (( au ier janvier, comme en France. De la sorte, les trois mois (( d’hiver, au commencement de l’année, seraient employés à la « discussion utile, à l’examen sérieux du budget presque immé- « diatement avant sa mise à exécution. » ( Opinione , 29 novembra 1877.)

L'Italie songea d’abord à adopter la date du Ier avril, à l’exemple de l’Angleterre; Magliani proposa même le Ier mars, mais il se rallia bientôt à la date du 1e1' juillet, préférée par les Commissions des deux Chambres, et la loi du 17 février 1884 (1) sanctionna définitivement cette fixation : « L’année financière commence le « ier juillet et se termine au 3o juin de l’année suivante. » (Art. 23 de la loi du 17 février 1884.) En conséquence, le Ier juillet 1884, fut inaugurée la nouvelle année financière i884-i885, après un exercice exceptionnel de six mois pour la transition, du ier janvier au 3o juin 1884.

Il en résulte que dorénavant huit ou neuf mois seulement au maximum séparent chez nos voisins l’établissement des prévisions budgétaires (2) de leur réalisation. C’est exactement le résultat que le projet de 1819 tendait à obtenir en France. Quelquefois même, d’après le tableau cité en note (3), l’intervalle entre les ex-

(1) La loi du 17 février 1 884 n’a fait que codifier l’ensemble des nouvelles règles de comptabilité. La réforme date réellement de la loi du 8 juillet 1 883.

(2) « Dès le mois de novembre de chaque année, le ministre présente au par- « lement le projet de budget de l’exercice suivant. » (Article 27 de la loi du 17 février 1884.)

(3) Exercice 1887-1888, exposé de M. Magliani, en janvier 1887;

— 1888-1889, — — 17 décembre 1887 ;

DATE D’OUVERTURE DE L'ANNÉE FINANCIÈRE 105

posés ministériels fournis conformément à l’article 73 de la loi du 17 février 1884 et l’ouverture de l’année financière s’abaisse à quelques mois seulement, trop longs encore, puisque les ministres des finances en profitent pour affirmer d’avance l’existence d’un équilibre budgétaire qui 11e se réalise pas toujours.

Les États-Unis, dont l’Italie a suivi l’exemple, font, eux aussi, courir l’année financière du Ier juillet au 3o juin. Jusqu’en i844> ils laissaient l’année fiscale correspondre à l’année du calendrier, comme chez nous. A partir de 1 844 , leurs statistiques commencent à mentionner la double année solaire sur laquelle ont chevauche depuis tous leurs exercices. De sorte que, le secrétaire du Trésor ayant préparé son projet de budget et remis ses aperçus au Comité permanent de la Chambre des représentants au mois de décembre, ainsi que nous lavons vu, sept ou huit mois seulement s’écoulent entre l’époque des prévisions et celle de l'exécution.

En Prusse, conformément aux prescriptions de la loi du 29 février 1876, l’année financière s’ouvre le Ier avril : c< A partir du Ier avril 1877, l’année financière commencera chaque année le Ier avril et sera close le 3i mars. » (1) C’est en janvier régulièrement que le ministre des finances adresse au Landtag son exposé financier. Pour 1895-1896, par exemple, le projet de budget a été développé, devant la Chambre prussienne, le 16 janvier 1895. Trois à quatre mois tout au plus séparent donc la préparation du budget de son exécution.

L’empire d’Allemagne, dont l’année financière commence également au Ier avril , confectionne ses budgets à une date moins rapprochée, afin de précéder les États particuliers. Ceux-ci, en effet, ne peuvent préparer leurs propres budgets qu’après avoir connu le montant des contributions matriculaires et des reversements fiscaux que détermine le budget de l’Empire. En consé-

Exercice 1889-1890, exposé de M. Pérazzi, 3 février 1889 ;

— 1890-1891, — — Giolitti, 16 décembre 1889;

— 1891-1892, — — Grimaldi, janvier 1891 ;

— 1893-1894, — — — 11 février i8g3 ;

— 1894-1895, — — Sonnino, 10 décembre 1894 J

— 1895-1896, — — — i3 juin 1895;

— 1900-1901, — — Boselli, 28 novembre 1899.

(1) Trimestre de transition du ier janvier au 3i mars 1877.

quence, nous voyons le budget de l’Empire présenté au Reichstag le 23 novembre 1892 pour 1898-1894; le 27 novembre 1893 pour 1894-1895; le 7 décembre 1894 pour 1896-1896 ; le 3 décembre 1896 pour 1896-1897, le 5 décembre 1899 pour 1900-1901.

En Angleterre, au siècle dernier, l’année financière datait de la Saint-Michel (29 septembre). Puis son terme fut reporté au 5 jan vier. En i832 , un budget supplémentaire prorogea ce terme au 4 avril. Certaines administrations continuèrent quand même à compter aux anciennes époques, jusqu’en 1 854, où la période du Ier avril au 3i mars fut adoptée d’une manière générale et définitive. L’année financière i854-i855 inaugure le nouveau régime qui subsiste encore aujourd’hui.

Vers le mois d’octobre de chaque année a lieu la préparation initiale des budgets par les divers départements ministériels, qui reçoivent à cet effet une circulaire de la Trésorerie (1) les invitant à composer leurs évaluations ou estimâtes. Ces estimâtes sont présentées aux Communes en février, soit directement par les ministres compétents en ce qui concerne l’armée et la marine, soit par l’intermédiaire et sous le contrôle de la Trésorerie pour le surplus (2).

Puis, la présentation du budget général par le Chancelier de l’Échiquier (3) s’effectue, non plus un an, ou six mois, ou trois mois d’avance, comme sur le continent, mais la veille seulement, très souvent même le lendemain de l’ouverture de l’année financière. C’est le point remarquable du système anglais (4).

(1) Cette circulaire n’est envoyée ni à Tarmée, ni à l’amirauté, qui, ainsi que nous l’avons vu, conservent une certaine indépendance vis-à-vis de la Trésorerie. Les services civils la reçoivent seuls. Cependant, la guerre et la marine préparent aussi leurs estimâtes au mois d’octobre, sauf à les présenter personnellement à la Chambre des Communes vers le mois de février.

(2) Il convient de ne pas perdre de vue, dans le cours de cet exposé, qu’il existe en Angleterre un fonds consolidé, composé de la liste civile, delà dette, etc., lequel n’est pas soumis au vote annuel et, par conséquent, demeure en dehors de la préparation des estimâtes. Ce fonds consolidé, dont le montant représente le tiers des dépenses totales environ, sera décrit plus loin avec les détails qu’il mérite.

(3) Nous verrons plus loin que la forme spéciale de cet exposé est celle d’un discours.

(4) On objecte que ce système d’évaluation et de vote en cours d’exercice enlève au budget anglais la qualité essentielle d’être préalable. Nous étudierons

DATE D’OUVERTURE DE L’ANNÉE FINANCIÈRE 107

Voici le tableau des dates exactes auxquelles ces exposés budgétaires sont présentés à la Chambre des communes par les Chanceliers de l’Échiquier depuis un certain nombre d’années :

.... i5 avril 1889

... 11 avril 1892

... 24 avril 1893

21 avril 1898

Ainsi , c’est à l’époque où l’exercice va s’ouvrir, même le plus généralement après qu’il vient d’être ouvert (i), que le Chancelier de l’Échiquier trace les lignes de son prochain budget. Ses estimations deviennent alors contemporaines des événements; il ne prédit pas l’avenir, il le voit; au moment où il parle, les faits auxquels s’appliquent ses chiffres commencent déjà à se dérouler, car l’année est entamée, ou sur le point de l’être.

Établi sur un terrain connu et stable, à l’abri des illusions, en face des réalités, son budget ne risque donc plus d’être mis en déroute au premier incident, et, défait, l’expérience prouve que les budgets anglais parviennent presque toujours sans encombres, c’est-à-dire sans déceptions appréciables, en recettes ni en dépenses, jusqu’au moment de leur clôture. Nous insisterons, avec plus d’autorité, à propos des crédits additionnels (2), dans le chapitre

ce point dans un prochain chapitre, et nous verrons alors que si, en effet, la préparation et le vote des budgets ne sont pas, en Angleterre, préalables à l’ouverture de l’année financière, ils y demeurent, néanmoins, toujours strictement préalables à l’exécution des services.

(1) En i885, le ministère Gladstone ayant été renversé au cours de la discussion du budget, le Chancelier de l’Echiquier du nouveau ministère de lord Salisbury, sir Michael Hicks-Beach, fit un second exposé financier à la Chambre des Communes, le 9 juillet i885, c’est-à-dire plus de trois mois après l’ouverture de l’exercice.

ta) Nous verrons que les crédits additionnels, en Angleterre, ont été longtemps peu importants, quelquefois même nuis, et que le total des dépenses effectuées est demeuré souvent inférieur au chiffre des prévisions.

qui leur est spécialement consacré, sur les avantages d’une telle procédure.

La liste des pays dont l’exercice financier ne concorde pas avec l’année civile pourrait être longtemps continuée encore. Déjà nous avons vu les Etats-Unis, la Prusse, l’Allemagne, l’Italie, l’Angleterre, depuis i844> 1877? 1884 et 1 855, abandonner la date initiale du ier janvier pour lui substituer soit le Ier avril, soit le ier juillet. L’Espagne, le Portugal, la Norwège, le Canada, le Mexique, la Serbie, le Japon, etc., ont également adopté le ier juillet. Le Wurtemberg, le Danemarck, la Roumanie, les Indes anglaises, etc., ont adopté le Ier avril (1). Partout le changement de période a eu pour but et pour résultat d’abréger l’intervalle qui sépare la préparation du budget de son exécution, dans l’intérêt de la plus grande exactitude des évaluations. Cet intervalle, réduit à six mois, à trois mois, se trouve même complètement supprimé en Angleterre, puisque l’époque de l’établissement du budget général y coïncide avec l’ouverture de l’exercice.

En 1819, la réforme projetée eût donné à la France le premier rang dans cette nomenclature chronologique. Aujourd’hui, même en nous pressant de changer de système, nous n’arriverions plus que parmi les derniers; car les seuls partisans de l’année civile qui subsistent encore sont la Belgique, la Hollande, l’Autriche- Hongrie, etc. (2).

| 4- — Nouveau projet de changement de période de Vannée financière en France repoussé en 1888.

La tentative de 1819, rappelée ci-dessus, n’est pas la seule, du

(1) Le ministre des finances, dans la séance de la Chambre des députés du 1er juin 1888, a donné la liste complète des Etats qui cnt modifié la date d’ouverture de leur année financière.

(2) Le groupe des pays dont l’année budgétaire se confond avec l’année civile, du ier janvier au 3i décembre, comprend la France, l’Autriche-Hongrie, la Belgique, la Hollande et le Luxembourg, la Suède, la Russie et la Finlande, la Bavière, la Saxe, Bade, la Grèce et la Suisse, en Europe. (Dictionnaire des finances publié sous la direction de 1NJ . Léon Say, article Budget , de M. Paul Boileau.)

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reste, qui ait échoué en France. D’autres plus récentes méritent d’être exposées brièvement.

Dès 1882, le rapporteur du budget de i883, M. Ribot, avait recommandé le changement de période de l’année financière. (Rapport du Ier juillet 1882.) Le ministre des finances se borna à répondre que « il y aurait, en effet, avantage à ce que, entre la « préparation du budget et son vote, il ne s’écoulât pas un temps « aussi considérable... On pourrait donc rechercher s’il est pos- « sible de changer l’époque de l’ouverture de l’exercice : je ne crois « pas cependant qu’il en résulte une grande amélioration ». (Chambre des députés, 26 juillet 1882. Discours de M. Léon Say.) L’incident en resta là.

Mais, en 1888, M. Peytral, ministre des finances, déposa un projet officiel « relatif au changement du point de départ de l’an- « née financière » (séance du 24 avril 1888), proposant de reporter du 1e1’ janvier au 1 er juillet l’ouverture de l’exercice.

D’après l’exposé des motifs et les discours du ministre, il s’agissait toujours, comme en 1819, de rapprocher, le plus possible, l’époque de la préparation de la loi de finances de celle de sa mise à exécution. Dans ce but, le projet de budget devait être présenté vers le mois de janvier, ce qui ne changeait rien à la situation actuelle. Mais, aussitôt le projet déposé, le parlement, au lieu de le laisser sommeiller dans le sein des bureaux et des commissions, entreprenait immédiatement son examen, en y consacrant la session particulièrement laborieuse de l’hiver et du printemps. Dès le vote rendu, la période d’exécution s’ouvrait le premier juillet. Ainsi l’intervalle entre la préparation et l’exécution aurait été réduit à un minimum de huit à neuf mois : « Nous pensons que le résultat « de cette mesure sera, d’une part, de permettre la préparation du « budget à une époque plus rapprochée du moment où il doit être « mis à exécution, et, d’autre part, d’arriver à des évaluations plus « sincères. » (Discours du ministre des finances. Chambre des députés, ier juin 1888.)

On voit qu’aux deux époques, en 1888 et en 1819(1), les mêmes

(1) En 1 838, comme en 1819, on fît remarquer qu’il s’agissait surtout de déterminer une meilleure méthode de travail : « Il n’y a qu’une différence de

causes, c’est-à-dire l’inexactitude et le défaut de sincérité dans les évaluations primitives, provoquaient les mêmes propositions de réforme.

Le projet fut voté, à la Chambre des députés, le Ier juin 1888, par 287 voix contre 228. Mais le Sénat, à l’exemple de la Chambre des pairs de 1819, manifesta un sentiment contraire. Sa commission de finances commença par formuler, d’emblée, des con" clusions hostiles à la réforme. Puis, l’assemblée, conformément à l’avis de sa commission dont le rapporteur était M. Léon Say, refusa de passer à la discussion des articles, après un court débat, à mains levées, sans scrutin. (12 juin 1888.)

Les principales objections formulées n’avaient porté cependant que sur des points secondaires (1). Personne, en effet, ne contesta les inconvénients de la situation actuelle, ni la nécessité d’y remédier. On reconnut volontiers, dans les deux Chambres, que le changement proposé permettrait au parlement de travailler plus opportunément et plus rapidement, que l’intervalle entre la préparation et l’exécution du budget s'en trouverait abrégé, que, par conséquent, la sûreté des évaluations y gagnerait, au grand bénéfice de l’équilibre budgétaire. C’était là l’objet essentiel du

« travail parlementaire entre l’année qui commence au ier janvier et celle qui « s’ouvre au icr juillet : c’est que, dans l’une, les vacances tombent dans la « seconde moitié de l’année et que, dans l’autre, elles sont reportées au début.

« Dans le premier cas, elles suspendent l’examen du budget dans sa période « décisive; elles font perdre le temps toujours nécessaire pour se remettre à « l’œuvre après une longue interruption ; elles ne laissent que deux mois et « demi de travail continu, au lieu de cinq mois, à peine coupés par le court « repos de Pâques, qui s’étendent du icr janvier au 3o juin. » (Rapport par M. Camille Pelletan, député, 28 mai 188S.)

(1) La politique, en 1888 comme en 1819, joua le principal rôle dans la solution donnée à cette question financière. Du moment que la proposition émanait d’un ministère radical, les partis opposés la combattirent les yeux fermés, et meme firent semblant de ne pas comprendre son importance.

Ainsi le journal le Temps écrivait : « Cette question eût pu occuper digne- « ment les loisirs des Byzantins, à l’époque où Byzance devait avoir un bud-

« gct de décadents La commission ayant l’honneur de posséder une majo-

« rité radicale est tombée immédiatement en extase devant les séductions de « cette grande réforme. Savoir si l’on ne devrait pas partir du pied droit alors « que 1 habitude est de partir de pied gauche, voilà de ces problèmes que les « esprits terre à terre n’imagineraient pas d’aborder ! Les républicains modé- « rés ont beau s’évertuer à découvrir rintéret d’un pareil changement, ils n’ont « pu y parvenir. Parlez-nous des radicaux pour être à la hauteur de ces super - « bcs innovations 1 » (Article du 26 mars 1888.)

DATE D’OUVERTURE DE L’ANNÉE FINANCIÈRE

projet et, sous ce rapport, la question semble être restée entière.

Mais, objecta-t-on, en fixant au iet> juillet l’ouverture de l’année financière, la concordance entre la période d’exécution des budgets de l’État et des budgets départementaux et communaux va se trouver rompue ; les contributions directes ne pouvant rentrer dans le cadre nouveau, en raison des époques de session des conseils généraux, il faudrait conserver, pour elles, le cadre ancien du Ier janvier au 3i décembre: le ministre des finances l’indiquait, lui-même, dans divers articles de son projet de loi. Dès lors, l’unité de date cessera d’exister dans nos budgets. (( Or, la Com- « mission des finances attache une très grande importance à (( l’unité de date, c’est-à-dire à ce que toutes les dépenses et les « recettes du budget partent d’une môme date, pour arriver à une « même date. On a voulu, en France, l’unité de date : la Révol u- « tion de 1789 nous l’a donnée et votre Commission croit qu’il « faut la conserver... Il est certain que, sans parler des budgets « locaux, en restant uniquement dans le budget général, la double « date aurait des inconvénients sérieux... Avec la double date, « il faudrait juger de l’action d’une crise sur les contribuables de <t l’impôt direct dans une période, et de l’action d’une crise, peut- « être toute différente, sur les contribuables de l’impôt indirect « dans une autre période... L’unité de date est un fait considé- « rable, dont nous n’avons pas voulu nous écarter. Le ministre « des finances se borne à dire qu’il n’attache pas d’importance à & l’unité de date. Mais c’est là une simple affirmation, qui ne « nous paraît pas avoir de valeur, tant qu’elle ne sera basée que « sur des comparaisons avec les pays étrangers. » (Discours de M. Léon Say, sénateur, 12 juin 1888.)

En outre, on allégua que la période de la nouvelle année budgétaire serait inconciliable avec la campagne d’exécution de la plupart des travaux publics. Quel emploi, par exemple, les ingénieurs chargés de construire ou de réparer les routes, les canaux, les voies ferrées, les ponts, les ports, etc., pourront-ils faire des crédits mis à leur disposition le icr juillet seulement? A cette époque de l’année, les marchés doivent avoir été passés depuis longtemps, “i l’ou veut que les entreprises fonctionnent avant que la mauvaise

saison ait fermé les chantiers. Commencer en juillet à traiter avec les entrepreneurs c’est risquer de ne pouvoir donner un seul coup de pioche. Avec l’année solaire, au contraire, les marchés préparés en hiver entrent normalement en exécution dès les premier jours de printemps.

En résumé, le rapporteur du Sénat insinuait que le projet, prématurément sorti des cartons, aurait avantage à y rentrer: « Aussi « devons-nous conclure aujourd’hui : Ne faisons rien, parce que « le projet que vous nous apportez n’est rien. » Une enquête préliminaire plus complète n’eût peut-être pas été inutile. Mais la pratique se serait, sans aucun doute, chargée de lever les difficultés soulevées sur le papier, puisque le système fonctionne régulièrement à l’étranger.

| 5. — Les douzièmes provisoires en Belgique.

A défaut d’un changement dans le point de départ de l’année financière, il ne nous reste plus, pour rapprocher la date de la préparation du budget de celle de son exécution, qu’à emprunter à la Belgique son système de douzièmes provisoires.

La Belgique, en effet, corrige les inconvénients de l’année financière du ier janvier au 3i décembre par l’introduction régulière du procédé des douzièmes provisoires dans son système financier.

Ce procédé, un chapitre ultérieur le dira plus amplement, consiste à voter les recettes et les dépenses par acomptes mensuels en cours d’exercice.

Chez nous, les douzièmes provisoires représentent le désordre et l’irrégularité, parce qu’ils interviennent toujours inopinément, à titre d’expédient, lorsque le vote du budget est en retard.,

Au contraire, en Belgique, depuis un assez grand nombre d’années (i), les douzièmes provisoires acclimatés et réglementés

(i) En i883, le procédé était déjà signalé comme très ancien par le ministre des finances, M. Graux, qui disait, en présentant le projet du budget en 1884 :• « Des critiques répétées se sont produites au sein des Chambres relativement « au mode de présentation, d’examen préalable, de discussion et de vote des « budgets. Les unes concernent le retard apporté au vote annuel des Chambres. « Depuis bien des années, on a dû recourir, pour chaque exercice, à; des crc-

LES DOUZIEMES PROVISOIRES

fonctionnent comme une institution normale (i). Lear rouage a été combine pour s’engrener sans frottement dans le mécanisme général. Lorsque, au mois de décembre, le ministre des finances dépose le projet relatif aux crédits provisoires des premiers mois de l’année suivante, nulle émotion, aucune récrimination n’accueille ce dépôt; on le prévoyait; la marche des travaux parlementaires et administratifs avait été réglée en conséquence.

D’ailleurs, les allocations partielles accordées à chaque service sont calculées de manière que leur caractère provisoire n’entrave pas la marche des opérations à longue échéance : des acomptes suffisants, par exemple, sont accordés aux travaux exigeant la formation de devis et la conclusion de marchés (2). De sorte que, grâce à ces combinaisons prévoyantes, les préparateurs du budget en Belgique peuvent établir, au cours même de l’exécution du budget, sans grandes chances d’erreurs, leurs évaluations contemporaines des faits eux-mêmes, comme s’ils possédaient une année fiscale spécialement combinée dans ce but.

Nous reviendrons, avons-nous dit, au chapitre spécial des crédits additionnels, sur cet exemple, qui semble peut-être le plus pratique de ceux que nous pourrions suivre actuellement.

« dits provisoires, de sorte que, le jour où vous avez examiné et voté le budget, « celui-ci était déjà en bonne partie dépensé. Ce système est vicieux ; il a pour « conséquence de supprimer en partie le contrôle des Chambres. » (Discours du .2 février i883.)

(1) D’après le code de comptabilité en vigueur en Belgique, le ministre des finances doit déposer son projet de budget dix mois avant l’ouverture de l’exercice. Cette prescription s’accomplit toujours pour la forme. Mais ensuite, au mois de novembre ou décembre, le ministre des finances, reprenant ses évaluations primitives, fournit dans un speech, parlementaire, analogue à l’exposé financier du Chancelier de l’Echiquier en Angleterre, à la veille même de l’ouverture de l’année financière, les données définitives, destinées à servir de base au budget du prochain exercice.

A la suite de cet exposé général, les Chambres belges entreprennent, au cours même de l’exercice, l’examen successif de toutes les parties du budget, en assurant la marche des services au moyen de douzièmes provisoires. L’étude législative des différents budgets se termine vers le mois de mai, ou même plus tard, et la loi de finances n’intervient ainsi qu’au milieu de l’année de son exécution.

(2) Voir, au sujet de la possibilité de transformer les douzièmes provisoires en institution régulière, notre article intitulé : « les Douzièmes provisoires, » inséré dans le Journal des Economistes de février 1887. Voir, en outre, au chapitre XVI de cet ouvrage, le sujet des Douzièmes provisoires.

| 6. — Nécessité , dans l’intérêt des budgets , de rapprocher les évaluations des faits réalisés.

En résumé, suivant l’époque de sa préparation, on peut dire que le budget existe ou n’existe pas, dans le vrai sens du mot.

Préparé à une époque trop distante de sa réalisation, il ne constitue plus qu’un canevas grossier, au travers duquel passent librement les erreurs, intentionnelles ou non. Au contraire, préparé en temps opportun, le budget devient le régulateur définitif des perceptions et des crédits; son cadre s’impose aux ordonnateurs et aux comptables ; pendant tout le cours de l’exécution des services, il domine l’organisation administrative. L’autorité de ses chiffres découle de leur certitude meme. Les pays qui, pour posséder un tel budget, n’ont pas reculé devant les difficultés transitoires d’une réforme de dates s’en félicitent à juste titre.