UNIVERSALITÉ ET SPÉCIALISATION

s’attacher seulement aux plus essentielles. Or, à notre avis, deux d’entre elles ont le privilège de résumer toutes les autres :

io Les budgets doivent décrire, in extenso , toutes les opérations de recettes et de dépenses, sans confusion, ni atténuation;

2° Les budgets doivent attribuer aux recettes et aux dépenses une évaluation aussi exacte que possible.

La première règle se nomme l’universalité ; la seconde, la juste évaluation. Ces deux règles, nous le répétons, semblent, à elles seules , pouvoir remplacer toutes les autres. Lorsqu’un budget fournit la liste universelle des recettes et des dépenses du prochain exercice, et qu’il ajoute à chaque ligne de cette liste un chiffre d’évaluation aussi juste que possible, son rôle paraît rempli dans toute son étendue. On ne saurait demander davantage à ses préparateurs (i), au point de vue du mécanisme budgétaire. D’ail-

i° Le budget doit posséder l’unité ; 2°I1 doit être annuel; 3° Il doit être préalable ; 4° Il doit représenter une personnalité comptable.

L’unité, dont nous allons nous occuper dans ce chapitre, tend à réunir, dans un total unique, toutes les recettes, d’une part, et toutes les dépenses de l’autre: « 11 est nécessaire, ditM. Léon Say, d’enfermer le budget dans un monument « dont on puisse apprécier aisément l’ordonnance et saisir, d’un coup d’œil, les « grandes lignes. De là, le principe de l’unité. »

Le budget, en outre, doit être annuel, en ce sens que l’autorisation législative de lever des impôts et d’effectuer des dépenses ne peut être indéfinie. « Il faut « que le contrat soit limité dans sa durée. »

Puis, le budget doit être préalable, c’est-à-dire qu’aucune opération de recettes ou de dépenses ne doit précéder l’autorisation des représentants de la nation. « Le Parlement se trouverait engagé malgré lui, si l’exécution du budget prête cédait l’assentiment qu’il a seul le droit de donner Il serait commode de

« ne pas compter, et le budget des recettes le plus simple a toujours été celui « du Juif-Errant. Avoir un fonds, fut-il de cinq sous, qui se renouvelle sans « cesse, c’est tout ce qu’il y a de plus commode. Ce n’est malheureusement pas « ainsi que les choses se passent. »

Enfin, le budget doit être une personnalité comptable, ce qui veut dire que le budget constitue un être de raison, avec ses droits et ses charges : « Le budget « est voté comme l’acte de naissance d’une personne destinée à se mouvoir pena dant toute une année. » {Revue des Deux-Mondes, i5 janvier 1 885 . )

Cette savante description des qualités nécessaires aux budgets méritait d’être rappelée ici dans son ensemble ; car les nécessités de notre cadre vont nous obliger à en disperser les parties. Dans ce chapitre-ci, ncus parlerons de l’unité. Dans le chapitre précédent, relatif à l’exercice, nous avons déjà parlé de la persônnalité comptable des budgets. Dans des chapitres ultérieurs, il sera question de leur vote préalable et annuel.

(i) Sans doute, l’esprit d’ordre, d’économie, de réforme, etc., peut inspirer, plus ou moins heureusement, les préparateurs du budget. Mais ce sont là des qualités morales et personnelles, et non pas des qualités techniques, inhérentes au mécanisme même du projet de budget.

leurs, c’est être plus exigeant qu’on ne le suppose, comme on va s’en rendre compte.

| !0r# — Règle de V universalité. Ordonnance de 1817. Extension successive de son application.

Du moment que « toutes les recettes et toutes les dépenses pu- « bliques, sans exception, doivent recevoir la sanction des repré- « sentants du pays », il faut que chacune d’elles soit inscrite au budget, afin de prendre nominativement sa part de cette nécessaire sanction. Le principe de l’universalité devient donc la conséquence directe des idées auxquelles le préambule de ce livre a été consacré.

On peut définir l’universalité : (f l’inscription budgétaire de « toutes les dépenses dune part, et de toutes les recettes de l’autre, « chacune sur une liste distincte. »

Ce principe paraîtrait suffisamment démontré par lui-même, sans autres commentaires , si la tentation de le transgresser n’avait nécessité, dans la pratique, la création d’une série de formalités tutélaires assez compliquées. On n’aime pas, en effet, à noyer dans la masse ses propres recettes et dépenses. On aime, au contraire, à se ménager des ressources personnelles indépendantes, de petites réserves à son usage. De là, chez les administrateurs et les gouvernements, l’éternelle tentation de s’affranchir de la règle de l’universalité. Nous commencerons par rechercher quelles atteintes cette règle a reçues dans le passé. Nous verrons ensuite à quelles infractions elle se trouve encore exposée aujourd’hui, et quels obstacles les règlements opposent à ces tentatives d’infraction.

Sous l’ancien régime, à peine peut-on dire que les règles budgétaires aient été transgressées, puisque, à proprement parler, elles n’existaient pas. Si nous consultons le document budgétaire le plus célèbre et, relativement, le plus parfait de cette période, le compte rendu de Necker au roi de janvier 1781, nous y voyons les dépenses évaluées 253.954.000 livres, alors que leur véritable