RÈGLE DE L’UNIVERSALITÉ

total dépassait 520 millions (i). Des sommes considérables se trouvaient donc dissimulées, supprimées, par contraction ou confusion.

Les fermes générales, par exemple, déduisaient d’emblée de leurs recouvrements le montant des gages du parlement de Paris, de la Cour des aides, de la Chambre des comptes, une partie des rentes perpétuelles et viagères sur l’hôtel de ville, des remboursements au clergé, etc., soit: 77.573.000 livres. Sur 126. 100.000 livres brut qu’elles recouvraient , elles ne versaient net au Trésor que

48.427.000 livres : 77.573.000 livres de dépenses payées directement demeuraient invisibles. De même, pour les produits de la Régie générale et de la Régie des domaines , pour les perceptions effectuées par les receveurs généraux, etc. (2). D’après ce procédé, auquel Necker ne sut, pas plus que ses devanciers, se soustraire, — il y serait arrivé avec le temps, — 25o millions de dépenses, sur 520 millions environ, disparaissaient des comptes. Presque la moitié du budget était, pour ainsi dire, annulée par compensation (3). Tous les tableaux financiers de l’ancien régime se trouvent entachés de la même atténuation, dont beaucoup d’auteurs modernes ont omis de se défier, lorsqu’ils citent Forbonnais, Mallet, ou Mathon de la Cour.

Sous l’assemblée constituante, le principe de l’universalité parut reprendre ses droits : les recettes et les dépenses sont bien alors

(1) Le compte rendu de Neckcr aboutissait aux chiffres suivants : Revenus,

264.154.000 1. Dépenses, 253.g54.ooo 1. Excédent de revenus, 10.200.000 I.

(2) Impositions perçues par les receveurs généraux (taille, capitation, ving-

tièmes) 1 48 . 5go . 000 1 .

Charges assignées 2g.o5o.ooo

Versé au Trésor royal .... 11g 54o.ooo

Produits bruts de la Régie générale 42 • 000 . 000

Charges assignées 33 . 1 00 . 000

Reste à verser au Trésor royal 8.goo.ooo

Par ce procédé porté à l’extrême, on serait arrivé à compenser toutes les recettes avec toutes les dépenses, ce qui eût réduit à zéro le chiffre à inscrire au budget, ou plutôt à moins de zéro, car le déficit seul serait apparu en fin de compte.

(3) Cependant, lorsque Necker publia son fameux compte rendu, chacun s’écria « qu’on venait de déchirer le voile qui dérobait jusque-là le véritable état « des finances aux yeux du pays ». L’enthousiasme et les applaudissements furent universels. Le public alors se contentait de peu, car il est douteux que ceux qui applaudissaient si bruyamment à l’avènement de la lumière, vissent effectivement très clair.

comptées pour leurs totaux bruts. Mais les budgets de cette période, jusqu’au Directoire inclus, possèdent trop peu d’autorité (i) pour être cités comme modèles. Nous arrivons donc immédiatement au début du siècle.

Les budgets du Consulat et de l’Empire, malgré beaucoup de lacunes et d’insuffisances, eurent le mérite de développer régulièrement leurs recettes et leurs dépenses in extenso , en cessant de pratiquer le système des contractions signalées sous l’ancien régime, sauf en un point, celui des frais de perception, où l’abus se cantonna et d’où il devint très difficile de le déloger.

Jusqu’à la Restauration, en effet, le produit net des impôts apparaît seul en recette, les frais de perception demeurant compensés et ignorés. Chaque administration prélève le montant de ces frais à son profit, sans en rendre compte dans les documents législatifs, qui ne connaissent que les sommes nettes et liquides mises à la disposition du Trésor. Aussi doit-on commencer par rehausser les budgets de ces époques de 80,100, ou 120 millions, suivant les années, afin de pouvoir les comparer aux budgets actuels. Pareille somme demeurait donc dans l’ombre, en recette et en dépense, aux yeux des représentants de la nation.

Cependant Napoléon, tout en dissimulant au parlement le montant des frais de perception , n'avait eu garde de se priver luimême d’un renseignement aussi essentiel. Dès son avènement, l’arrêté du 26 prairial an XI interdit formellement aux comptables tout prélèvement direct ou occulte sur les recettes pour payer les dépenses. Le ministre Barbé-Marbois se félicitait de la mesure en ces termes : « Désormais, dit-il, toutes les recettes entrent dans « l’épargne sans retenue, et toutes les dépenses en sortent par les « mains des payeurs. Plus de causes, plus de prétextes de confu- « sion entre ces deux divisions capitales de nos opérations : tout « est reçu par les uns, tout est payé par les autres. » (Rapport du ministre du Trésor aux consuls, 25 nivôse an XII.)

Il eût été surprenant que la précision d’esprit de Bonaparte n’organisât pas, pour lui-même, une comptabilité claire et mé-

(1) Voir, au sujet des budgets de la Révolution, notre histoire des Finances de l'ancien régime et de la Révolution .

REGLE DE L’UNIVERSALITE

thodique. Mais il eût été plus surprenant encore de le voir s’en dépouiller en faveur des représentants du pays.

D’ailleurs, les administrations fiscales n’entendaient pas renoncer spontanément à la prérogative qui les rendait à peu près maîtresses absolues de leurs crédits, qui leur permettait de dépenser sans contrôle législatif le montant des sommes déduites à leur gré de la masse des recouvrements (i). Aussi, malgré l’avènement du régime parlementaire, les budgets continuèrent-ils, pendant plusieurs années après la chute de l’Empire, à maintenir dans l’ombre le chiffre des frais de perception. La puissance personnelle des administrations financières, du reste, considérablement accrue avec le développement des impôts, aggravait l’intensité de leur résistance. Gomment triompher de l’autonomie abusive de ces corps organisés, possédant chacun un directeur général politique, assisté de son conseil, un caissier central, une comptabilité spéciale, un hôtel et des bureaux distincts, éloignés du ministère des finances (2). A l’exemple des anciennes fermes générales (3), les régies se considéraient alors comme des entreprises chargées, moyennant le prélèvement des frais nécessaires, d’alimenter les caisses du Trésor.

L’ordonnance royale du 26 mars 1817 n’hésita pas cependant à

(t) On se figure aisément quelles luttes durent soutenir les anciennes régies pour conserver cette précieuse indépendance, quand on compare leur situation à celle des régies actuelles, obligées de marchander leurs crédits les plus indispensables auprès des Commissions du budget.

(2) L’administration de l’Enregistrement logeait rue de Choiseul, n°2. L’administration des Forêts, 23, rue Neuve-Saint- Augustin. Les Douanes occupaient, rue Montmartre, l’ancien hôtel d’Uzès. La direction générale des Contributions indirectes était installée, au Marais, rue Saint-Avoye, 24, dans l’ancien hôtel de Montmorency et dans celui de la Trémoille. LVadministration des Postes, rue du Coq-Héron, dans l’hôtel Fleuriau d’Armenonville. Pendant ce temps, le ministère des finances se trouvait rue Neuve-des-Petits-Champs, nos 40 et 42, dans l’hôtel Ponchartrain, sur l’emplacement occupé depuis par le théâtre italien et la Banque de France. Le Trésor royal demeurait 6 et 8, même rue des Petits-Champs.

L’ordonnance du 4 novembre 1824, de M. deVillèle, réunit ces administrations dans le grand bâtiment que . Napoléon avait entrepris de construire pour y pla- » cer la Poste, rue de Rivoli, près de la place de la Concorde. En même temps, un joug uniforme centralisa entre les mains du ministre des finances le service de la comptabilité, du matériel, des pensions et des caisses, que chaque régie, jusque -là, dirigeait séparément pour la partie qui la concernait.

(3) « On n’eut qu’à remettre sur ses pieds l’ancienne table du Conseil des fer- « miers généraux. »

stipuler: «A l’avenir, les frais de régie seront réglés aux époques « et dans les formes adoptées pour les autres dépenses de l’État. « A cet effet; le produit brut des impôts sera porté en recette dans « le budget annuel et les frais de régie y seront compris en dé- « pense. » (Art. 3.) Le rapporteur de la Commission du budget s’exprimait ainsi: « Jusqu’ici, les budgets n’ont présenté que des « produits nets. Ne vous importe-t-il pas de connaître la nature et « Tobjet de ces prélèvements, qui réduisent la recette effective de « près d’un tiers de la somme totale des recouvrements sur les « produits indirects et de un septième sur les contributions di- « rectes ? Les dépenses des régies ne doivent-elles pas être con- (f senties aussi bien que les dépenses générales, pour lesquelles (( vous votez des crédits?» (Rapport du 23 mars 1818 sur les voies et moyens, par le comte Beugnot. )

En conséquence, le produit brut des impôts apparut enfin au budget des recettes, et le montant de leurs frais de perception au budget des dépenses, dans la loi de finances du i5 mai 1 8 1 8, dont les totaux enflèrent subitement de 120 millions(i).

Depuis lors, les frais de perception ont figuré sans interruption dans les budgets successifs (2), conformément à la disposition

(r) Le budget du ministère des finances fut porté de 27 millions en 1817, à 169 millionscn 1818 : augmentation d’une année à l’autre : 142 millions. Mais H faut déduire de ces 142 millions différentes dépenses nouvellement inscrites qui ne concernent pas les frais de perception. Ceux-ci se dégagent par approximation (car les chiffres n’apparaissent pas encore clairement) pour les sommes

suivantes :

Contributions directes 17.000.000 fr.

Contributions indirectes 104.000.000

Total 12 1 .000.000 fr.

Ces 121 millions de frais, compares à un total de 832 millions de produit brut, donnent, pour l’ensemble, une proportion de i4 0/0, ainsi répartie : 4.60 0/0 pour les contributions directes et 22 0/0 pour les contributions indirectes (en y comprenant les achats de matières du monopole des tabacs et des poudres).

(2) Mentionnons cependant quelques tentatives assez étranges, inspirées sans doute par une pensée politique, pour revenir à l’ancien ordre de choses : « 11 « n’entre jamais que des produits nets au Trésor ; c’est de produits nets seule- « ment qu’il est chargé et redevable. C’est sur cette forme de procéder qu’ont « été établis tous nos comptes de finances, en remontant jusqu’à celui rendu « par Desmarets en 171b, qui fut toujours regardé comme un modèle d’ordre « et de clarté. Le compte publié par M. Necker, en 1781, ceux rendus par ses « successeurs, ont été invariablement rédigés d’après cette règle fondamentale, « nui Daraît la seule compatible avec l’esprit de nos institutions et avec les