DÉFINITION DES CREDITS

de la simple observation des faits; à leurs yeux, le système de l’appréciation directe — lequel n’est autre chose que l’efosence de système — prime les combinaisons réglementaires.

Seulement, pour se conformer à ces exemples, la France devrait commencer par changer la date de son année financière, ou organiser des douzièmes provisoires comme en Belgique, afin de rapprocher, par un de ces deux moyens, l’époque des évaluations de la période budgétaire; autrement, il sera toujours impossible de dresser des prévisions judicieuses. Puis, on devra, quand même, se demander encore si la confiance absolue dans la sincérité et la sagacité des préparateurs des budgets, qu’implique la méthode de l’appréciation directe, correspondra jamais au caractère français.

| 4. — Évaluation des dépenses. Définition du mot crédit.

Crédits limitatifs et crédits évaluatifs.

L’évaluation des recettes, malgré son importance, ne constitue cependant qu’un renseignement; car, si le rendement effectif de tel ou tel impôt dépasse les prévisions, les percepteurs ne refuseront pas d’ouvrir leurs caisses à l’excédent.

La loi, après avoir autorisé chaque impôt par son nom, n’attribue donc pas à son chiffre d’évaluation de caractère limitatif.

Au contraire, en ce qui concerne les dépenses, le nom et le chiffre rentrent tous deux sous le joug de prescriptions impératives. Le nom de la dépense spécifie l’objet auquel elle doit être exclusivement consacrée; le chiffre de la dépense détermine, d’une manière non moins expresse, le maximum des fonds qui lui sont alloués. Le chiffre devient donc ici, non plus comme tout à l’heure, un simple renseignement, mais une limite légale et infranchissable; il est alors doté d’une autorité propre qui l’a fait revêtir d’un nom spécial, le crédit.

Qu’est-ce qu’un crédit? Le décret du 3i mai 1862 ne le définit pas. Incidemment, toutefois, son article 4* dit: «Les ministres ne « peuvent, sous leur responsabilité, dépenser au delà des crédits « ouverts à chacun d’eux (1). » Et précédemment : « Les crédits

(1) C’est la reproduction du texte de la loi du 25 mars 1817, citée plus haut-

(( ouverts pour les dépenses de chaque exercice ne peuvent être « employés à l’acquittement des dépenses d’un autre exercice. » (Art. 8.) Ces deux articles confirment les idées exprimées plus haut, à savoir que les crédits sont des autorisations strictes, annuelles, que les ministres ne peuvent ni dépasser, ni reporter, d’année en année, aux budgets suivants. Mais cela ne donne pas la définition technique dont nous avons besoin, tout en y conduisant cependant. Cette définition, en effet, d’après l’ensemble des réflexions précédentes, sans plus de commentaires, peut être ainsi formulée : « Le crédit consiste dans l’inscription au budget d’un « service de dépense et de l’allocation affectée à son exécution. » Ou bien encore : « Un crédit est l’autorisation d’effectuer un ser- « vice et d’y consacrer une somme déterminée dans le cours « d’un exercice. »

Quelles règles maintenant président à la juste évaluation des crédits? Ces règles, s’il était possible de les déterminer d’une manière technique, devraient être envisagées à deux points de vue : d’abord au point de vue de la forme même des demandes à présenter par les administrations; puis au point de vue du contrôle que ces demandes comportent de la part du ministre des finances et du parlement.

Sans doute, on pourrait dire, au sujet de la première question, que les administrations, avant de formuler leurs demandes de crédits, consultent les agents locaux, compulsent les dossiers, récapitulent les faits passés ou en cours, recueillent des renseignements de toute nature, s’inspirent des idées de réforme à l’ordre du jour, etc. ; après ce travail préparatoire, les chiffres des propositions de crédits sont fixés soit .conformément aux allocations du dernier budget, soit en augmentation, soit, ce qui est plus rare, en diminution. Mais il n’y a dans tout ceci que des conseils, des encouragements, d’utiles recommandations générales. Les codes de comptabilité ne peuvent guère donner rien au delà.

En ce qui concerne le contrôle des demandes de crédits exercé par le ministre des finances et le parlement, les préceptes, sinon les règles, deviennent plus précis. Les contrôleurs des projets de

CRÉDITS ÉVALUATIFS ET LIMITATIFS

budget ont, en effet, à rechercher si les propositions de crédits qui leur sont soumises : i° n’ont pas été exagérées; 2° ou bien, au contraire, ne sont pas réduites au-dessous des besoins réels. Dans cet ordre d’idées, se présente la distinction suivante consacrée par divers textes de lois.

Il existe deux sortes de crédits : les crédits limitatifs et les crédits évaluatifs (1). La définition du début embrasse les uns et les autres et l’autorisation du parlement leur est à tous deux nécessaire, mais dans des conditions différentes.

Les crédits évaluatifs sont ceux dont le cours de l’exécution du budget se chargera de déterminer l’importance exacte. Leur chiffre définitif dépend de certains faits, dont l’accomplissement ne devient connu, d une manière précise, qu’en fin d’exercice. Les préparateurs du budget ne font donc que les évaluer (2). Voici, par exemple, les remises allouées aux receveurs buralistes des contributions indirectes, calculées d’après un tarif décroissant en raison du nombre des expéditions délivrées. Le tarif est constant; mais quel sera le nombre des expéditions délivrées à la fin de l’année? Le projet de budget ne peut que l’estimer hypothétiquement. Cependant, môme si le nombre des expéditions délivrées dépasse les prévisions, les receveurs buralistes auront droit toujours à l’intégralité du salaire convenu, d’après la base du tarif préétabli. Il faudra donc s’arranger pour qu’ils le touchent.

De même, pour les primes allouées à la pêche maritime, réglées à tant par quintal métrique de morues ramenées dans les ports français, ou exportées, et à tant par homme embarqué. Le projet de budget suppute ces éléments et les chiffre approximativement. Mais, quel que soit le crédit budgétaire, toutes les morues exportées ou rapportées, et tous les hommes embarqués n’en recevront

(î) On donne encore aux crédits évaluatifs le nom de services votés , pour indiquer que le service lui -même fait l’objet principal du vote. Voir à ce sujet le chapitre XVII.

(2) « Le budget contient deux ordres de dispositions : des commandements « et des évaluations. Tantôt il autorise un service : et comme le prix de ce ser- « vice dépend des circonstances, il se borne à évaluer la dépense, sans pré- « tendre la limiter. Tantôt il limite d’une manière impérative le chiffre de la « dépense elle-même » (Rapport du comte Duchatel, sur le projet de budget de i835.)

pas moins les primes promises par la loi, sur la foi desquelles les armateurs ont entrepris leurs opérations (i).

De même encore pour les répartitions de produits d’amendes et de confiscations attribuées aux employés saisissants; pour les achats de tabacs nécessaires aux approvisionnements du monopole ; pour les frais de transport des prisonniers, pour les primes à la sériciculture, à la filature de soie, aux huiles de schiste, etc., etc. (2), pour toutes les dépenses, en un mot, dont le principe est inscrit, soit dans des lois antérieures, soit dans des tarifs réglementaires, et qui marchent, pour ainsi dire, toutes seules, ou plutôt qui suivent la marche des faits accomplis. Le parlement n’a qu’à s’incliner devant ces faits et à les ratifier. Son approbation préalable, nous le répétons, n’en est pas moins toujours nécessaire ; aucune dépense ne saurait être effectuée sans le vote d’un crédit, ni au delà des crédits votés. Seulement les allocations ou suppléments nécessaires ne peuvent être refusés, à tel point que le gouvernement, en l’absence des Chambres, les autorise d’urgence sous certaines conditions qui seront exposées au chapitre des crédits additionnels.

Les crédits limitatifs, au contraire, leur nom l’indique, demeurent toujours strictement renfermés dans les limites tracées par le parlement. Accordés en vue d’un service déterminé, ils représentent le chiffre maximum dont les Chambres entendent doter ce service ; le gouvernement ne saurait ni engager, ni laisser s’engager aucune dépense au delà de ce maximum. Ainsi, les traitetements du personnel, les frais de bureau, les indemnités, secours, dépenses du matériel, dépenses secrètes, missions, souscriptions, travaux de réparation et d’entretien, travaux neufs, constructions, etc., sont réglés au moyen de crédits limitatifs. Dans tous ces

(1) Un joli mot pour justifier les crédits supplémentaires que le gouvernement réclame chaque année sur ce chapitre des primes : « En matière de pêche, « il n’est pas possible d’avoir une certitude absolue. Je ne puis prévoir un an e d’avance ce que l’on recueillera de morues sur les bancs de Terre-Neuve. « On a bien fait autrefois la pêche miraculeuse! » (Discours de M. Lockroy, ministre du commerce, 29 mars 1887.) Le crédit supplémentaire fut voté, car le vaudeville ne perd jamais ses droits en France.

(2) La liste des crédits évaluatifs est insérée dans un cadre spécial de la loi de finances annuelle, comme l’expliqueront les chapitres XVI et XVII consacrés aux crédits additionnels.

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cas, une somme arrêtée d’une manière définitive est mise à la disposition du gouvernement qui doit s’en contenter.

On peut, en résumé, définir ainsi ces deux sortes de crédits .

« Les crédits limitatifs déterminent, d’une manière définitive, « la nature des services et la somme qui leur sera consacrée. Les « crédits évaluatifs spécifient les services, en se bornant à évaluer « la somme que coûtera leur exécution. »

Pour reprendre maintenant notre sujet spécial, celui du contrôle de la juste évaluation des dépenses, quelle influence exerce, à son égard, la précédente distinction? Une influence essentielle. Car, suivant qu’il s’agira de l’une ou de l’autre sorte de crédits, les tentatives d’abus différeront et des précautions inverses devront les combattre.

En ce qui concerne les crédits évaluatifs d’abord, la tendance consistera, non pas à enfler les évaluations budgétaires, mais, au contraire, à les réduire . Pour satisfaire aux nécessités de l’équilibre, les préparateurs du budget seront tentés d’inscrire les moindres chiffres possibles. Que leur importe une insuffisance de dotation dans le projet primitif? Si, par exemple, les chiffres votés pour les receveurs buralistes, dont nous parlions tout à l’heure, ne suffisent pas à payer les salaires dus à ces agents jusqu’à la fin de l’année, iFfaudra bien que des crédits additionnels interviennent en temps utile. Si les approvisionnements de tabacs font défaut dans les derniers mois, il faudra bien ne pas laisser la consommation en souffrance. Si les vivres et fourrages pour l’armée coûtent plus cher qu’il n’a été prévu, un supplément ne pourra manquer d’assurer la subsistance des hommes et des chevaux, etc. (i). Que risquent les ministres, en évaluant trop bas ces sortes de dépenses? Un reproche, un blâme, peut-être? Et encore, il est si facile de prouver, après coup, pièces en mains,

(i) Un des plus frappants exemples d’imprévision intentionnelle est celle qui longtemps s’est reproduite à l’egard des contributions des forêts domaniales. En dépit des bordereaux des percepteurs, chaque année le projet de budget s’obstinait à inscrire un chiffre inférieur à la réalité. Des crédits supplémentaires intervenaient ensuite avec une régularité qui a fini par émouvoir la Commission du budget. Le rapport de M. Burdeau sur le budget de 1890 a déclaré que cet étrange procédé ne se renouvellerait plus.

surtout quand on est encore au pouvoir, ou qu’on y a conservé des amis, que tous les indices, tous les renseignements concou. raient à justifier l’évaluation à l’époque où elle a été faite, quelle semblait même un peu forcée par amour de la sincérité, etc. (i).

Les Commissions du budget, soucieuses de bien remplir leur rôle, ouvrent donc l’œil sur les crédits évaluatifs. Elles connaissent, par l’étude des cahiers des crédits supplémentaires, la tendance du gouvernement en ce qui les concerne. Elles savent qu’ilfaut rechercher si, derrière l’insuffisance de la demande primitive, ne se cache pas l’arrière-pensée d’un supplément à réclamer ultérieurement. Elles rapprocheront, en conséquence, les chiffres gouvernementaux des résultats des années précédentes, de ceux de l’année courante, des faits probables de l’année à venir et, d’après 1 examende ces éléments comparatifs, elles seront à même d’appré-

(i) Ce que nous développons ici au sujet, des crédits limitatifs et évaluatifs se

rouve résumé dans lextrait suivant : « Vous savez tous qu’il y a dans le bud- « get deux sortes de crédits; il y a des crédits qui sont limitatifs de la dépense « a laquelle ils s appliquent. Quand le gouvernement consent à une réduction « sur ces crédits, la réduction effective de la dépense s’impose . Mais il y a « d autres crédits, où le chiffre porte au budget n’est qu’une indication, qu’une « simple prévision. Quel qu’en soit le chiffre, la dépense réelle n’en seranillemcnt

* affectee : cette dépense sera ce qu’elle doit être; il ne dépend du gouverne- " m?Dt’ 2! C,e a,rcdmIY:' m de l’augmenter. C’est ce qu’on appelle les services «votes. Eh bien! quand on est embarrassé pour équilibrer un budget si on .< veut faire porter la réduction sur des chapitres dont les crédits sont limitatifs, « le gouvernement se défend, parce qu’on lui imposerait, par ces réductions, « 1 obligation de diminuer réellement la dépense.

« Mais si l’on s’attaque aux services votés, c’est-à-dire à des services dont la « dépense sera déterminée parles circonstances, le gouvernement se montre de « très bonne composition. Le chiffre porté au budget lui est indifférent: la « réduction de ce chiffre ne lui impose aucun sacrifice. Quand on fait ces sortes « de réductions, on sait parfaitement qu’elles ne seront pas réelles et dès lors « le gouvernement et la Chambre des députés s’y portent avec une déplorable

* la?lhier\: 0û se donne devant le pays l’air de faire des économies, sans en « faire réellement; on lui présente l’apparence d’un budget en équilibre. Cet « équilibré, qui n’existe pas et qu’on sait très bien ne pas exister, n’est pas « seulement fictif, il est menteur. » (Discours de M. Buffet. Sénat i5 dA. cembre 1887.)

Du reste, ce procédé dolosif n’est pas nouveau; car la commission législative du budget de 1847 je signalait déjà en ces termes : « L’une des conditions fonce damentales de 1 établissement du budget, c’est d’y exposer la vérité Votre « Commission cependant est obligée de dire que ce principe est souvent méconnu.

« On procédé pour cela de deux manières : d’une part en atténuant les dépenses w des services votés; de l’autre en exagérant les prévisions des services qui ne « sont pas compris dans la nomenclature. » 1

CRÉDITS ÉVALUATIFS ET LIMITATIFS

cier s’il n’y a pas lien de relever le crédit demandé afin de se garantir contre les fausses économies.

Ces fausses économies ont été, de tout temps, la plaie des budgets. « Il faut distinguer entre les économies, » disait le ministre des finances en 1876 ; « il y a deux sortes d’économies : la prête mière provient de la suppression de telle ou telle opération :

« c’est là une économie réelle. La seconde provient de ce que telle « ou telle dépense a été évaluée d’une façon réduite....» Le prix de la ration de viande, pour les vivres de la guerre, ayant été abaissé d’emblée par la Commission de ofr. 39 à o fr. 3 1 , le budget profita immédiatement sur le papier d’une économie de i4 millions. «. Mais, ajoutait Léon Say, a-t-on fait une économie de « i4 millions? Non. On a fait une évaluation qui est, peut-être, « plus qu’une autre, rapprochée de la réalité, — l’avenir nous « l’apprendra ; — mais on ne peut pas dire qu’on ait réalisé une « économie (1). » (Séance du 16 décembre 1876.)

Quand ces fausses économies aboutissent à leurs conséquences inévitables et intentionnelles, c’est-à-dire aux crédits additionnels, le mécontentement des Chambres se traduit en protestations tardives : « Ce sont des réductions menteuses!... De tels procédés « devraient être absolument réprouvés dans une loi de finance ces!... » (Séance du Sénat du 20 décembre 1887.) — « Ce n’est « un mystère pour personne qu’un procédé trop souvent employé (( malheureusement pour faire des économies consiste à réduire « les dépenses lorsqu’il s’agit de crédits obligatoires , puis à de- « mander, en cours d’exercice, les suppléments de crédits qu’il

(1) Le prix des rations de pain, vivres et fourrages a toujours donné lieu aux plus fantaisistes évaluations. Tantôt on voit le gouvernement lutter contre les Commissions du budget en faveur de la sincérité budgétaire, — nous venons d’en rappeler un des rares exemples, — le plus souvent, ce sont les Commissions du budget qui critiquent, à juste titre, les rabais excessifs d’évaluation au moyen desquels le gouvernement prétend obtenir l’équilibre. « Pour ne citer « qu’un exemple, disait le rapporteur du budget de 1871, nous avons augmenté .< de plus de 6 millions le crédit des vivres et fourrages pour l’armée et la « marine. Ce n’est pas la dépense qui s’est accrue, c'est notre prévoyance qui « s'est affirmée. Nous avons simplement mis la prévision en rapport avec la « réalité des faits, en imposant au budget primitif une charge, dont seront « allégés les crédits supplémentaires. Le seul moyen d’éviter les déficits dans « les comptes, c’est de mesurer exactement les charges du budget. » (Rapport de la Commission du budget de 1871, par M. Chesnelong, député, 9 juin 1870.)

Le budget, chapitre viî

« n’est pins possible de refuser, parce qu’il s’agit de droits ac- « quis. » (Rapport de M. Boulanger, sénateur, du 17 mars 1894.) Le même rapporteur explique ailleurs comment les membres des commissions législatives , désireux de produire un beau chiffre d’économies à la Chambre, obtiennent aisément des administrations toutes sortes de réductions sur les chapitres de crédits évaluatifs. Divers exemples d’imprévisions intentionnelles appuient cette assertion, imprévisions sur les achat et transport de tabacs, sur les primes à la pêche maritime, à la filature de soie, sur les remises aux receveurs buralistes , aux receveurs d’octroi , sur les achats de fourrages par le département de la guerre, sur les primes à la marine marchande, etc.

Du reste, les Commissions du budg'et ont souvent relevé spontanément (1) les chiffres des crédits que le gouvernement s’obstinait à réduire malgré des précédents trop manifestes.

Une politique toute différente s’impose à l’égard des crédits limitatifs, dont l’exagération abusive dans les budgets primitifs doit, au contraire, être combattue. En effet, le gouvernement sait bien qu’en général les crédits limitatifs proposés par lui pour frais de bureau, dépenses du matériel, traitements du personnel, secours, souscriptions, fonds secrets, etc., constitueront, une fois votés, le maximum de ce qu’il pourra dépenser; peut-être encore des suppléments pourront-ils être demandés plus tard; mais de telles demandes risqueront d’échouer, ou bien exigeront pour réussir des démarches, des sollicitations, des justifications exceptionnelles. Le gouvernement, en matière de crédits limitatifs, se trouve donc naturellement porté à réclamer du premier coup un gros chiffre, le plus gros chiffre possible. Par suite, les Commissions législatives, de leur côté, doivent, dès l’abord, considérer ces défi) La Commission du budget de 1890 explique ainsi son rôle à ce point de vue : « Il est d’une sage économie de pourvoir à tous les besoins justifiés xi des services : on coupe court ainsi à des projets de crédits supplémentaires, « à l’abri desquels se sont plusieurs fois glissées des demandes abusives. C’est « dans cet esprit que nous proposons de relever de 6 millions plusieurs crédits « dont l’insuffisance est établie. .. Nous aurons ainsi hâté la disparition d’une « habitude invétérée et funeste au bon état de nos finances. » (Rapport du a3 mars 1899.)

Lire aussi ce que dit M. Pelletan dans son rapport sur le budget de 1899.

CRÉDITS ÉVALUATIFS ET LIMITATIFS

mandes sous l’aspect de leur exagération probable, et rechercher s’il n’j a pas lieu d’en réduire les chiffres (i).

En résumé , poursuivre les économies trompeuses que peuvent recéler les crédits évaluatifs, rechercher, au contraire, les économies réelles que comportent les crédits limitatifs, telles semblent être les seules règles de contrôle formulées jusqu’ici. Ce sont, non pas, à vrai dire, des règles, mais seulement des préceptes instructifs, comme nous le disions; la matière ne saurait constituer, en effet, un code de prescriptions analogue à ceux que nous avons l’habitude de compulser (2).

Tout au plus les exposés des motifs ou les rapports des Commissions mentionnent-ils quelquefois, à titre de procédés d’évaluation, certaines bases automatiques applicables à quelques dépenses de nature particulièrement variable. Longtemps, par exemple, les rations de pain, vivres et fourrages du ministère de la guerre, ont été calculées d’après leur prix de revient pendant les quatorze années précédentes, en défalquant les deux meilleures et les deux plus mauvaises. Le budget de 1 883 abandonna cette moyenne décennale, en raison de la situation financière (3). De même, les frais de couchage des réservistes sont encore évalués à

(1) Cependant, lorsque le gouvernement suppose, pour certains crédits limitatifs, en raison de leur nature spéciale, pouvoir ultérieurement, sans trop de difficultés, obtenir des Chambres un supplément, il se risque à atténuer ses demandes primitives comme s’il s’agissait de crédits évaluatifs. Des exemples de cette nature abondent.

De même, le gouvernement, au moyen d’un crédit limitatif minime, peut engager des travaux considérables, qu’il faut quand même payer ensuite : « Maintes fois on a protesté contre les habitudes de certaines admininistrations « qui surprennent la confiance du parlement en ne demandant qu’un crédit « minime, grâce auquel elles engagent ensuite des travaux considérables. » (Rapport de M. Félix Faure, député, sur le règlement du budget de 1882, g mars 1890.)

La règle n’a donc pas le caractère absolu que nous lui attribuons ci-dessus théoriquement.

(2) Le décret du 3i mai 1862 ne contient aucun article relatif à l’évaluation des dépenses, sauf, à la rigueur, le suivant : « Les services du matériel J et du « personnel doivent être présentés d’une manière distincte et séparée. »

(3) Les mots en raison de la situation financière ont ici une saveur toute particulière. Ils veulent dire que l’équilibre sur le papier exigeait alors que l’on faussât les évaluations admises jusque-là. Lire, d’ailleurs, le passage même du rapport où l’idée est exposée sans ambages. (Rapport de la Commission du budget de i883 sur le ministère de la guerre, ier juillet 1882.)

forfait sur le pied d’un mois d’usure. (Rapport de M. Jules Roche, député, 23 juillet 1894») De même, en Allemagne, la dépense relative au pain de l’armée s’établit, pour moitié, d’après le prix moyen des grains pendantdixans, et, pour moitié, d’après le cours des grains à la fin de l’année courante. Ces sortes d’exemples pourraient être multipliés certainement, sans constituer autre chose que des faits isolés, d’où ne dérive, en définitive, aucun système réglementaire.

C’est que la dépense représentent représentera toujours plus ou moins, un acte laissé à l’arbitraire de ceux qui l’effectuent. Les Commissions auront beau être économes et limiter strictement leurs chiffres, elles ne contraindront jamais le gouvernement à l’économie, si celui-ci ne s’y prête de bonne grâce. L’autorité parlementaire détient, sans doute, les cordons de la bourse ; mais elle se trouve quand même à la discrétion du pouvoir exécutif qui emploie et manie l’argent. Elle ne peut donc s’empêcher de lui accorder quelque confiance : le tout est de placer cette confiance en bonnes mains.

L’évaluation des recettes, aussi bien que celle des dépenses, si nous récapitulons l’ensemble de ce chapitre, constitue, en définitive, une affaire de tact, d’expérience, de perspicacité et surtout de : sincérité. Pour les recettes, sans doute, la France suit un système automatique, système de défiance assez grossier, qui permet de formuler des règles précises. Mais pour les dépenses, rien de pa- • reil n’ayant pu être inventé, les qualités que nous venons de { nommer deviennent seules susceptibles de guider les préparateurs j et les contrôleurs des budgets. • j

Nous avons vu qui prépare le budget et quand le budget est préparé. Au sujet du troisième point : comment le budget est-il préparé? nous venons déjà de passer en revue les règles relatives à l’évaluation des recettes et des dépenses publiques. Il reste à parler de la forme des budgets, c’est-à-dire à entreprendre l’analyse des matières contenues dans le volume même du projet de budget.