BUDGET ORDINAIRE

donc, le budget ordinaire devrait être le budget unique, car il ne semble pas admissible que l’Etat exerce d’autres attributions que celles dont il est normalement titulaire. Beaucoup de pays, en effet, ne connaissent que lui et il sera facile de montrer qu’en France les budgets extraordinaires, annexes et sur ressources spéciales, constituent, ou ont constitué, des superfétations .

Mais, objectera -t-on, est-il possible de déterminer exactement la nomenclature des services rentrant dans les attributions normales de l’État? La question, heureusement, ne se pose pas ainsi, car elle demeurerait insoluble, aucune formule ne permettant de trancher en quelques mots les controverses soulevées à ce sujet(i). Il s’agit simplement de déclarer que, parmi les services publics, ceux que les préparateurs du budget eux-mémes considèrent comme susceptibles de rentrer dans les attributions normales de l’État prendront place au budget ordinaire.

Telle est bien la pensée du législateur en France. Lorqu’en 18G2 le budget extraordinaire fut séparé du budget ordinaire, le rapporteur de la Commission de la Chambre des députés définit de la sorte le budget ordinaire : « Les crédits du budget ordinaire, dit- « il, devront pourvoir aux services obligatoires et permanents, (( assurer le payement de la dette, l’exécution des lois, l’adminis- « tration de la justice, la perception des revenus, la défense du « territoire. » (Rapport relatif au budget de i863, 3 juin 1862.) Les mots « services obligatoires et permanents », employés par le rapporteur de 1862 et souvent répétés depuis, sont à peu près synonymes des mots « attributions normales de l’État ». Ces derniers cependant ont le mérite d’exprimer une idée plus théorique. Dès lors, nous pouvons adopter la définition suivante : « Le budget « ordinaire pourvoit à l’exécution des services rentrant dans les « attributions normales de l’État (2). »

(1) M. Paul Lerov- Beaulieu a consacre un fort et beau volume tout entier, que chacun a lu, l'Etat moderne et ses fonctions , à mettre en lumière les véritables attributions de l’État, en tenant compte des époques et des circonstances où chaque peuple se trouve placé.

(2) Nous cherchons intentionnellement à élaguer le plus de mots possible des définitions de notre propre cru, afin d’éviter les dangers inséparables de la prolixité, comme il a été observé déjà.

| 4. — Préséance des dépenses sur les recettes dans le budget général. Discussion de i8^g.

Le budget général ou ordinaire se divisait précédemment en deux titres, l’un affecté aux dépenses, l’autre aux recettes. Depuis 1889, l’ensemble des matières du budget ordinaire figure sous un seul titre; mais des paragraphes continuent à séparer les dépenses des recettes, et toujours, aujourd’hui comme auparavant, les dépenses passent les premières.

Cette préséance des dépenses constitue un principe essentiel de la comptabilité publique, dont il importe de rechercher, dès l’abord, les motifs. Pourquoi l’État commence-t-il par évaluer ses dépenses, alors que les particuliers suivent l’ordre inverse. Un père de famille, en effet, suppute d’abord ses revenus, et seulement ensuite règle leur emploi. Autrement il risquerait d’aboutir au déficit et d’entamer son capital.

L’État pourrait calculer de la sorte s’il vivait encore exclusivement des produits de son domaine. Mais, depuis longtemps, le domaine, surtout en France, ne fournit plus qu’un petit appoint au budget : les impôts l’alimentent en presque totalité. Or, les impôts ne rendent pas une somme invariable : ils rendent ce qu’on leur demande, dans la limite des possibilités des contribuables. On ne saurait donc commencer par déterminer leur montant, puisque ce montant est extensible à la volonté des gouvernants. L’État, en somme, prend dans la poche des autres, ce qui n’est pas le cas des particuliers, habituellement du moins. Cette prérogative l’oblige à fixer d’abord la somme dont il a besoin , afin de préciser, en connaissance de cause, la mesure des sacrifices qu’il réclamera ensuite.

« Ce sont les dépenses à faire qui servent de mesure et de « justification aux recettes, » disait M.Passy, ministre des finances en janvier 1849, à l’assemblée nationale.

Dans cette séance du 3i janvier 1849, la question qui nous occupe fut longuement discutée. Les adversaires du principe formulé par le ministre des finances produisaient les arguments suivants :

« Je demande, disait M. Billaut, je demande^ à titre exceptionnel,

PRÉSÉANCE DES DÉPENSES

(( que l’on mette d’abord en face de l'assemblée, et en face du « gouvernement, la limite du possible en matière de recettes, pour « que ce spectacle des limites du possible pesât de tout son poids « officiel et nécessaire sur les délibérations qui concernent les dé- « penses. )) Ainsi, les membres de l’opposition, en 1849, prétendaient qu’il existait une limite du possible en matière de taxe et que cette limite se trouvait actuellement atteinte et même dépassée. Dès lors, d’après eux, il fallait étudier sous cet aspect le budget des recettes en premier, afin de décharger les contribuables d’un poids d’impôts excédant leurs forces. Une fois le budget des recettes ramené à son juste niveau, les ministres auraient à réaliser les économies nécessaires au maintien de l’équilibre. « Le ministre des « finances sera chargé de mettre le budget des dépenses en rap- « port avec celui des recettes. » Tel était le texte de l’amendement défendu par MM. Billaut et Stourm(i) et que combattait M. Passy.

Cette théorie, plus politique, d’ailleurs, que financière dans la circonstance, reposait sur une [idée erronée : il n’y a pas de limite du possible en matière de taxes, ou, du moins, cette limite est si lointaine que personne ne peut la préciser. La suite de l’histoire des finances de la France a bien prouvé que le milliard et demi environ du budget de 1849 ne constituait pas une barrière infranchissable. Du moment donc que les impôts ne portent pas, en euxmêmes, de mesure maximum, il faut bien chercher cette mesure en dehors d’eux, et ce sont les dépenses, c’est-à-dire les besoins publics, qui peuvent seuls la fournir. L’Etat indique et détermine d’abord les sommes qui lui sont nécessaires ; les contribuables payeront en conséquence. Même en Prusse, où les recettes sont présentées les premières, ce sont toujours les dépenses qui, dans l’esprit des préparateurs du budget, obtiennent la préséance.

(1) L’opposition réclamait i4o millions d’économies sur la Guerre, 32 millions sur la Marine, 5o millions sur les Travaux publics. Elle voulait que ces économies fussent réalisées parles ministères eux-mêmes et non pas par la Chambre, dépourvue de compétence dans les détails et qui, d’ailleurs, n’aurait pu que donner des ordres lointains, exécutés à contre-cœur. La diminution préalable du budget des recettes devait contraindre les ministres à opérer eux-même? des diminutions de dépenses, dans leurs départements respectifs.

§ 5. — Détail des dépenses inscrites au budget ordinaire.

Toute dépense ressort d'un ministère. Etre ministre, c'est avoir la charge de dépenser, pius ou moins. La part de chaque ministère est déterminée dans l’article ier du projet de loi.

Cet article iei, en effet, commence par se référera des états A et B, où figurent un nombre considérable de chiffres, dont chacun correspond à un chapitre de dépense, et dont le groupement partiel compose un ministère (i).

En renvoyant ainsi aux états A et B, l’article Ier organise une première forme de présentation des dépenses par ministère et par chapitre , forme budgétaire dans ce qu’elle a d’essentiel; c’est le budget des dépenses lui-même, sur lequel portera le vote législatif.

Ce même article ier présente ensuite, dans son sein même, les dépenses sous une seconde forme, statistique seulement celle-là, avec les cinq divisions suivantes :

i° Dette publique; 2° Pouvoirs publics; 3° Services généraux des ministères; 4° Frais de régie, de perception et d’exploitation des impôts et revenus publics ; 5° Bemboursements, restitutions, non-valeurs et primes. Ces cinq divisions statistiques ont une importance respective très inégale (2).

Deux d’entre elles, la dette publique et les services généraux des ministères, composent ensemble la presque totalité du budget, 3 milliards sur 3.5oo millions.

fi) Autrefois, un seul état annexe à l’article premier, l’état A, développait, en une quarantaine de pages, la répartition de toutes les dépenses du budget ordinaire par ministère et par chapitre. Maintenant les dépenses de la France continentale figurent seules à l’état A, et un autre état B est affecté aux dépenses de l’Algérie, de sorte que le début de l’article premier se trouve âinsi libellé au budget de 1900 :

« Des crédits sont ouverts aux ministres pour les dépenses générales du « budget de l’exercice 1900, conformément aux états A et B annexés à la pré- « sente loi. »

Cette distraction des dépenses de l’Algérie insérées dans un état B spécial a été concédée pour donner une satisfaction platonique au vœu du budget spéciale formulé, il y a quelques années, en faveur de notre grande possession africaine. La complication qui en résulte trouble le budget et y rend les recherches laborieuses, sans autre résultat.

(2I L’article Ier du projet du budget de 1900 continue ainsi :

DÉPENSES DU BUDGET ORDINAIRE

Prenons la dette publique d’abord. Son chiffre global de 1.247 millions comprend trois sortes de dettes: la dette consolidée perpétuelle, c’est-à-dire, le service des rentes 3 0/0 et 3 1/20/0; la dette remboursable à terme ou par annuités, composée de rentes amortissables, d’obligations à court terme, d'annuités à diverses sociétés, compagnies et corporations, des intérêts de la dette flottante, etc. ; enfin la dette viagère , dont les pensions civiles et militaires forment le principal élément.

Les 1.799 millions des services généraux des ministères représentent la mise en action de cette lourde machine qu’on appelle l’État, toutes les autres divisions du budget ne concernant que l’entretien de la machine elle-même, ou les charges du passé. La moitié seule du budget environ fonctionne donc efficacement; avec 1.799 millions, en 1900, on payera les dépenses de guerre, de marine, d’instruction publique, de travaux publics, d’affaires étrangères, etc., de tous les ministères, en un mot, ayant mission de remplir les attributions de l’Etat.

Les frais de régie et de perception sont bien , comme nous le disions, des dépenses d’entretien. Les impôts, eh effet, ne rentrent pas tout seuls; il faut, pour les tirer de la poche des contribuables et les amener dans les caisses du Trésor, des efforts coûteux; 4 0/0 environ des produits encaissés passent en traitements et allocations diverses attribués aux collecteurs (1).

Les remboursements, restitutions, non-valeurs et primes ne sont

« Ces crédits s’appliquent :

« i° A la dette publique, pour 1.247.785.362 fr.

«c 20 Aux pouvoirs publics, pour 1 3. 783.560

« 3° Aux services généraux des ministères, pour.... 1.799.456.187

« 4° Aux frais de régie, de perception et d’exploita-

« tion des impôts et revenus publics, pour 420.022.948

« 5° Aux remboursements et restitutions, non-valeurs,

« primes, pour 41-067.962

« Total général conforme au total des états A et B

a annexés à la présente loi 3.522.616.019 fr.

(1) En plus des traitements et allocations diverses attribués aux collecteurs qui composent les 4 0/0 ci-dessus indiqués, il faut compter les achats de matières premières destinées aux monopoles, si l’on veut reconstituer les 420 millions de frais inscrits au budget de 1900.

que des dépenses d’ordre, des déchets sur les perceptions. Certaines taxes indirectes ont-elles été perçues indûment, le montant en est restitué aux parties lésées, soit spontanément, soit après jugement. Certaines cotes tombent-elles en non-valeurs, sans qu’il y ait faute de la part des collecteurs, le Trésor en supporte la charge. Certains produits, sur lesquels les droits avaient été primitivement perçus, sont-ils exportés, le montant des droits est remis aux exportateurs, au moyen d’un drawback. Pour d’autres produits, le fait seul de la sortie du territoire donne ouverture au payement d’une prime. Ou bien encore l’Etat rembourse à certains ayants droit des perceptions encaissées pour leur compte (i), etc.

Enfin, 13.783.000 fr. sont attribués aux grands pouvoirs publics: traitements et indemnités du président de la République, des sénateurs, des députés, etc. C’est sur cette ligne que la République fait l’économie de la liste civile.

Les cinq divisions ainsi insérées dans le corps de l’article premier aboutissent aux 3.522 millions de dépenses du budget ordinaire ou général.

Les états annexes A et R, de leur côté, aboutissent nécessairement au même total, avec des subdivisions beaucoup plus nombreuses, comme nous l’avons indiqué, et comme il en sera reparlé à propos du vote du budget par chapitre au chapitre XIII.

| 6. — Détail des recettes inscrites au budget ordinaire.

En considérant l’ensemble des recettes du budget ordinaire, on constate, à première vue, l’absence des contributions directes (2), qui,

(1) Pour les amendes et confiscations, par exemple, dont le Trésor commence par encaisser la totalité, une part en est restituée aux employés qui ont dressé les proces-verbaux, une autre part éventuellement aux indicateurs qui ont dénoncé la fraude, une autre part à la caisse des retraites (1/4 à la caisse des retraites, 1/2 aux employés et indicateurs, i/4 au Trésor). Par exception, en matière de douanes, la loi du 17 juillet 1889 attribue 4o 0/0 aux pensions civiles. En plus, dans certains cas, les communes, sur le territoire desquelles la contravention a été constatée, touchent aussi une part.

(2) En 1889, et eu 1893 les contributions directes ont figuré exceptionnellement dans le corps meme du projet général, parce que les budgets de 1890 et de 1894 ont été votés des le mois de juillet, les députés ayant hâte de retourner dans leurs circonscriptions respectives pour les élections générales.

RECETTES DU BUDGET ORDINAIRE 207

ne pouvant supporter les retards habituels du vote de la loi de finances, partent d’avance, comme les gens pressés d’arriver. Un délai de quatre ou cinq mois, en effet, est indispensable d’abord aux conseils généraux et d’arrondissement pour répartir et sousrépartir les contingents, puis aux agents des contributions directes pour confectionner les rôles. Dès lors, le parlement se voit obligé, dès le mois de juillet, de laisser les contributions directes prendre leur vol isolément, au moyen d’une loi spéciale (i), détachée du projet général.

Cette disjonction a l’inconvénient de couper en deux les budgets et de rompre, dès lors, l’unité. Ainsi en 1890, le parlement ayant, dans la loi primitive des contributions directes, dégrevé l’impôt foncier, dut spécifier que la perte en résultant serait compensée au moven de recettes à déterminer lors de l’examen de la seconde partie de la loi de finances. De même, au budget de 1898, quand fut opéré le dégrèvement des petites cotes foncières. Il y a donc, pour ainsi dire, alors deux lois de finances. C’est la conséquence forcée du mode actuel de travail financier des Chambres (2).

Remarquons toutefois que les contributions directes sont rattachées expressément au budget général, par un article de leur loi spéciale, ainsi conçu : « Les rôles confectionnés en exécution de la « présente loi ne seront homologués et rendus exécutoires par les « préfets et ne pourront être mis en recouvrement qu’après que la « loi portant fixation des recettes de l’exercice... en aura autorisé « la perception (3). »

(1) Pendant longtemps, le ministre des finances, n’osant pas prévoir la possibilité d’un retard de la part des Chambres, continua à comprendre les contributions directes dans son projet général, laissant, par déférence, à la Commission du budget, le soin de les en distraire elle-même. Mais, depuis quelques années, la persistance trop avérée des retards dans le vote des budgets a triomphé des scrupules du ministre, qui rédige d’emblée deux projets distincts.

(2) « Il est regrettable que la loi des contributions directes ait dû être détail chée de l’ensemble du budget. Vos Commissions des finances ont, à toutes les « époques, signalé les inconvénients de cette procédure. » (Rapport de M. Boute langer au Sénat, 3o juillet 1890.)

•3) Cet article a été inséré, pour la première fois, dans la loi des contributions directes de 1889. « Le vote préalable des contributions directes, dit le rappor- « teur de la Commission des finances du Sénat, est nécessité, et n’est nécessité « que par le besoin qu’ont les assemblées départementales d’établir les bases de « la répartition et de connaître le nombre des centimes additionnels avant la

Les recettes donnent lieu, dans la loi du budget, à deux dispositions d’ordre différent : l’autorisation et l’évaluation.

L’article du projet de loi de finances, qui commence par concéder l’autorisation de percevoir, le fait en ces termes:

« Continuera d’être faite, pour 1900, conformément aux lois < ï existantes, la perception des divers droits, produits et revenus « énoncés dans l’état C annexé à la présente loi. »

L’état annexe auquel renvoie ledit article de la loi de finances dresse nominativement la liste de tous les revenus à recouvrer au profit de l’Etat. C’est une nomenclature complète des divers chefs de perception, avec la date des lois originelles à l’appui, sans addition d’aucun chiffre évaluatif. Chaque nature de taxe s’y trouve de la sorte expressément soumise au vote du parlement. Le nombre des autorisations de recettes ainsi données dépasse 180 (1). En dehors de là toute perception devient illégale. On dirait que ce cadre n’a d’autre but que d’affirmer le droit des représentants du pays à consentir l’impôt.

Puis vient l’évaluation.

Car de simples autorisations de percevoir ne suffisent pas ; nous avons trop insisté sur les justes évaluations pour que la nécessité ne s’en manifeste pas immédiatement. Dès lors, un article suivant se hâte-t-il d’ajouter: « Les voies et moyens applicables « aux dépenses du budget général de l’exercice 1900 sont évalués « à la somme de 3.523. 1 33 . 264 fr., répartie ainsi qu’il suit. »

La répartition qu’annonce l’article ci-dessus s’effectue encore dansdes états annexes, lesquels, reprenant la liste des revenus publics, l’accompagnent cette fois d’évaluations individuelles. A chaque ligne de produits est ajouté un chiffre jusqu’à ce que leur total reconstitue les 3.523 millions indiqués (2).

« fin de Tannée. Il suffit, par conséquent, de limiter la loi spéciale à cet objet. « Il est inutile et il est dangereux de l’étendre au recouvrement même de Tim* « pôt. Le droit de percevoir la contribution doit être réservé pour le vote de la « loi générale des finances, dont ce droit est un élément essentiel. (Rapport de M. Ernest Boulanger, 11 juillet 1888.)

(1) Nous cumulons ici les autorisations comprises dans la loi spéciale des contributions directes avec celles qui figurent au budget général pour arriver à ce total de 180.

(2) Pour être complet, le susdit état s’est trouvé obligé de rappeler les chiffres

RECETTES DU BUDGET ORDINAIRE

Après les impôts et revenus autorisés, viennent, on le voit, les impôts et revenus évalués, ordre logique, digne d’être remarqué, car, encore une fois, il spécifie nettement la série des droits budgétaires du parlement.

Les recettes, dans ces tableaux évaluatifs, sont présentées sous les rubriques suivantes (i) :

| i. — Impôts directs (2);

| 2. — Impôts indirects (2);

| 3. — Produits de monopoles et exploitations industrielles de l’État;

| 4- — Produits et revenus du domaine de l’État;

| 5. — Produits divers du budget;

§ 6. — Ressources exceptionnelles;

| 7. — Recettes d’ordre.

Les impôts directs figurent en tête, avec rappel des sommes inscrites à leur sujet dans le projet de loi spécial. Elles comprennent les impôts de répartition (foncier, portes et fenêtres, personnel et mobilier), les impôts de quotité (patentes) et les taxes assimilées aux contributions directes (mainmorte, mines, billards, cercles, voitures et chevaux, etc.). Leur produit, prévu pour 5i5 millions et demi en 1900, concerne exclusivement les fonds généraux applicables aux besoins de l’État. Les centimes additionnels affectés aux départements et aux communes demeurent en dehors, mentionnés seulement à titre de renseignements; autrefois ils figuraient au budget sur ressources spéciales.

Les impôts et revenus indirects représentent 2.074 millions, soit le quadruple des contributions directes. Leur recouvrement est

des contributions directes déjà votées, qui retrouvent ainsi leur place dans le budget général.

(1) Cette classification des recettes a été inaugurée, en 1886, dans le projet du budget de 1887, présenté par M. Carnot, ministre des finances, avec la collaboration de M. Chevrey-Rameau, alors chef du cabinet du ministre, depuis directeur général de la comptabilité publique, et enlevé si prématurément à l’administration et à ses amis.

("Ô Les impôts directs et indirects sont maintenant réunis sous une seule rubrique intitulée : Impôts et revenus , de sorte qu’aux budgets de 1899 e*- de I900 il n existe plus que six subdivisions du budget des recettes. Nous maintenons la subdivision des impôts directs et indirects parce qu’elle facilite les explications.

attribué aux trois grandes administrations fiscales de l’enregistrement et du timbre, des douanes et des contributions indirectes.

Les « produits des monopoles et exploitations industrielles », détachés, pour la première fois, des revenus indirects proprement dits, en 1887, « n’affectent pas le caractère d’impôts; ils repré- (( sentent la valeur d’une marchandise livrée, ou le prix d’un ser- « vice rendu ». (Exposé des motifs du 16 mars 1886.) Les marchandises dont il s’agit sont : les tabacs, les poudres à feu, les allumettes; les services rendus sont : le transport des lettres et imprimés, et les télégraphes. Leur produit brut est inscrit pour 710 millions.

Les produits et revenus des domaines de l’État ne s’élèvent qu’à u2 millions et demi. Dans ce total, les forêts entrent pour 3o millions. Le surplus provient surtout de ventes d’objets mobiliers, de successions en déshérence, de quelques aliénations de terrains et d’immeubles, etc.

Dans le sein des « produits divers du budget», 55. 601. 000 fr., se groupent le grand nombre des revenus qui n’ont pas mérité de classement spécial, tels que les produits de la taxe des brevets d’invention, les bénéfices réalisés par la caisse des dépôts et consignations, le prix du travail des condamnés, le remboursement des frais de contrôle et de surveillance des chemins de fer, le montant brut de la vente des publications du gouvernement, le prix des insignes de l’ordre du Mérite agricole, le remboursement des avances pour les chemins vicinaux et les établissements scolaires, etc.

Les ressources exceptionnelles sont très variables. En 1890, elles ne dépassaient pas 767.000 fr. ; en 1891, elles s’élèvent à 27.175.000 fr., en raison des reliquats d’emprunts que le budget s’approprie. En 1892, on y voit figurer n.45o.ooo fr., provenant de la liquidation de la caisse de la dotation de l’armée. En 1896, leur montant de 37 millions et demi provient des trois sources suivantes : arriéré du droit d’accroissement, bénéfice sur la frappe des monnaies d’argent, comptes de la caisse des dépôts et consignations atteints par la prescription nouvellement édictée. En 1897, aucune somme n’est prévue de ce chef, non plus qu’en 1900.

RECETTES DU BUDGET ORDINAIRE

Enfin, les recettes d’ordre-, 60 millions et demi, forment un dernier paragraphe inauguré, comme précédemment, par le projet de budget de 1887. Ces recettes d’ordre, qui figuraient, jusque-là, parmi les produits divers du budget, représentent des recettes correspondant à des dépenses, qu’elles compensent en totalité ou en partie : on a donc bien fait de les isoler.

Lorsque les recettes d’ordre ne compensent les dépenses qu’en partie, elles se nomment recettes en atténuation de dépenses. L'exposé des motifs du budget de 1887 les définit ainsi : « Re- « cettes ayant un caractère de corrélation avec les dépenses cor* « respondantes qui doivent figurer au budget pour leur montant « intégral, abstraction faite de la quotité des recettes destinées à « les atténuer. »

Parmi elles, nous pouvons citer, à titre d’exemple, les retenues pour pensions civiles montant à 28.060.000 fr. en 1900, qui forment la compensation partielle des 75.750.000 fr. de dépenses relatives au même objet inscrites à la dette viagère. On voit par là que le budget paye net, de ce chef, plus de 47 millions. De même pour les retenues sur la solde des officiers, pour les pensions des élèves des écoles du gouvernement, pour les recettes en atténuation des dépenses de la dette flottante, pour les produits universitaires, les produits des amendes et condamnations, etc., qui compensent en partie des crédits correspondants (1).

Lorsque les recettes d’ordre compensent, non plus partiellement, mais en totalité, les dépenses auxquelles elles correspondent, ce sont des recettes d'ordre proprement dites, c’est-à-dire « des « recettes qui balancent exactement et mathématiquement les dé- (( penses correspondantes et qui, n’intéressant qu’indirectement « les finances de l’État, pourraient être supprimées du budget « sans en altérer l’équilibre (1) )). (Exposé des motifs du 16 mars 1886.)

Ainsi en est-il des 2. 928. 000 fr. des dépenses de la garde de Paris remboursés intégralement à l’État par la ville. De même pour di-

(1) Les développements du budget devraient bien, pour chacune de ces recettes en atténuation, indiquer, en notes, le montant de la dépense correspondante, afin de faire ressortir le solde net; le renseignement serait très instructif.

verses dépenses de justice, de gendarmerie, etc., remboursées par le gouvernement beylical à la France; de même, pour les fonds de concours, etc. Comme le disait Fexposé des motifs du budget de 1887 : « Ces recettes ne figurent au budget que pour le respect de « la règle (art. 16 du décret du 3i mai 1862), qui prescrit de « porter en recette le montant intégral de tous les produits, et en « dépense le montant de tous les frais de perception, de régie et « autres frais et dépenses accessoires. » Nous retrouvons donc ici la mise en pratique des principes d’universalité exposés au chapitre VI.

En plus des dispositions précédentes, qui constituent le cadre essentiel et permanent du projet de budget des recettes, de nombreux articles s’y trouvent souvent encore intercalés pour proposer soit des modifications d’impôts, soit même des créations d’impôts. Nous n’avons pas à analyser ici ces sortes de propositions variant chaque année et possédant un caractère exceptionnel (1). Demandons-nous seulement si elles sont bien à leur place au sein des budgets. Évidemment, l’insertion dans la loi de finances de certaines rectifications fiscales d’ordre administratif ne saurait soulever d’objections. Mais les réformes fondamentales, les créations de toutes pièces de systèmes nouveaux mériteraient de se voir appliquer les stricts principes, d’après lesquels la loi du budget a pour mission exclusive à' autoriser la perception des revenus de l’exercice futur, et à' évaluer leur rendement. Son autorisation de percevoii> pendant l’année qui va s’ouvrir s’appuie sur les lois organiques préexistantes, dont elle rappelle nommément la date dans ses états annexes. Dès lors, c’est à ces lois organiques qu’il appartient d’installer dans les codes des remaniements ou créations d’impôts, le budget n’ayant plus, une fois qu’elles sont rendues, qu’à leur donner Y exequatur annuel. En un mot, par son essence, la loi de finances est une loi d'année qui ne devrait pas stipuler au delà.

Des raisons subsidiaires, d’ailleurs, rendent désirable la stricte

(1) Cette observation s’applique à plusieurs projets de budget de ces dernières années, notamment au projet pour 1897, qui contient, en 78 articles, un plan complet de remaniement fiscal, avec création de l’impôt global sur le revenu.

RÉSUMÉ DU BUDGET ORDINAIRE

application de cette règle, raisons tirées de l’ordre même de travail du parlement et de la nécessité de voter le budget sans retard. Aussi a-t-on vu, ces dernières années, les Chambres, après des essais réitérés, aboutir, de guerre lasse, à la disjonction des projets concernant la réforme des boissons et la réforme des impôts des portes et fenêtres.

En résumé, le budget ordinaire, nommé maintenant budget général, envisagé au point de vue de sa structure, apparaît sous une forme très simple : les dépenses y sont présentées les premières avec leurs divisions par ministères et par chapitres, leurs chiffres de crédits évaluatifs ou limitatifs. Les recettes y sont autorisées ensuite, puis évaluées d’après différents systèmes suivant les pays. Enfin, du rapprochement des unes et des autres, résulte ce qu’on nomme l’équilibre du budget.