BUDGETS EXTRAORDINAIRES

| icr. Historique des budgets extraordinaires en France: ancien régime, Révolution, Empire. Pas de budgets extraordinaires sous la Restauration, malgré les circonstances spéciales qui les auraient fait excuser. Tentative de budget extraordinaire en i833, sous le nom de budgets annexes. Budget extraordinaire constitué en 1887. Lois [de 1841 et de 1842. Les budgets extraordinaires ne reparaissent pas au moment des guerres de Grimée et d’Italie. Ils sont inaugurés dans notre comptabilité en 1862 et y régnent jusqu’en 1870. Comptes de liquidation après 1870-1871. Création du budget sur ressources extraordinaires en 1878. Développement excessif de l’institution. Définition du budget extraordinaire d’après les données de cet historique. — § 2. Avantages et inconvénients des budgets extraordinaires . Ils contiennent des dépenses nécessaires, facultatives et abusives. Les dépenses qualifiées de nécessaires n’entraînent pas forcément la constitution d’un budget extraordinaire. La qualité facultative des budgets extraordinaires explique les mouvements annuels de leurs chiffres. Les dépenses abusives, conséquence forcée de l’institution, ruinent le budget ; avec elles disparaissent l’ordre et l’économie. Plaintes qu’elles suscitent. Suppression des budgets extraordinaires. — | 3. A l’étranger, en Angleterre, en Allemagne, en Autriche-Hongrie, sauf en Belgique, l’unité des budgets est respectée.

•5 ier. — Histoire des budgets extraordinaires.

Le budget ordinaire que nous venons d’étudier n’a, pour ainsi dire, pas d’histoire, puisqu’il a toujours existé, étant le budget légitime; ses chiffres ont pu varier, mais son institution remonte forcément à la fondation même de la comptabilité. Le budget extraordinaire, au contraire, comme un usurpateur, n’a occupé le pouvoir que par intervalle.

Sous l’ancien régime, les Affaires extraordinaires prédominèrent constamment : il suffit de lire les tableaux insérés dans les ouvrages de Mallet et de Forbonnais, dans les comptes de Necker, de Galonné et de Brienne, pour s’en convaincre. Nous l’avons ex-

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posé en détail dans un ouvrage spécial (i). Laissons, d’ailleurs, ici de côté cette époque où les règles budgétaires n’avaient pas encore d’existence.

La Révolution vécut aussi, à peu près exclusivement, de ressources extraordinaires. L’ou*vrage précité dresse le compte des milliards absorbés par l’émission des assignats , par la vente des biens du clergé, de la Couronne, des émigrés et des condamnés, par la fonte des cloches, la vente des dépouilles des églises, etc. Arrivons aux débuts mômes du siècle.

Les comptes officiels du Consulat et de l’Empire ne semblèrent pas connaître les budgets extraordinaires. La loi de finances, présentée chaque année au Corps législatif, possédait une irréprochable unité. Mais , en dehors des comptes officiels, un budget extraordinaire, occulte, gigantesque, manié par Napoléon personnellement , subsista sous le nom de domaine extraordinaire. Le domaine extraordinaire, alimenté par la victoire et la conquête, recevait le produit des tributs imposés aux peuples vaincus, les contributions levées dans les pays occupés par nos armées, les rentes des domaines situés à l’étranger, etc. (2). Au moyen de ces richesses, Napoléon dota ses généraux et ses soldats, constitua un trésor de guerre dans les caves des Tuileries, encouragea l’industrie en lui prêtant ses fonds libres, et finit par soutenir, avec leur reliquat, la campagne de France. Le sénatus-consulte du 3o janvier 1810, parlant, pour la première fois, du domaine extraordinaire, se bornait à dire : « Art. 2-1. L’Empereur dispose du domaine extraordinaire. » Du moment que l’Empereur pouvait disposer seul, la matière sort des cadres de la comptabilité publique.

La Restauration, qui inaugura le règne de l’ordre financier, n’eut pas, à proprement parler, de budget extraordinaire, malgré les dépenses extraordinaires de la liquidation postérieure à 18 14 et 1 8 1 5 : payement de l’indemnité de guerre, entretien de l’armée d’occupation, acquittement des créances arriérées, etc. Ces dépenses

(1) Les finances de l'ancien régime et de la Révolution.

(2) Lire les Finances de la guerre de ig96 à i8i5, par M. de la Rupelle, dans les Annales de l'école des sciences politiques, années 1892 et 1893.

prirent presque toujours (i) leur place régulière dans le budget général. On se contenta de distinguer, au moyen de deux colonnes, les dépenses permanentes des dépenses temporaires, en ayant soin de dresser ensuite un total unique, formant le total général du budget de l’État.

Il en fut de môme en 1823, lorsqu’un crédit extraordinaire de cent millions, voté dès le début de l’année, dut couvrir les dépenses de la guerre d’Espagne. En fait , l’expédition coûta 203.476.000 fr. et le supplément au delà des 100 millions primitifs fut demandé à l’emprunt. Bien qu’on se trouvât ainsi en présence d’éléments susceptibles de justifier l’ouverture d’un budget extraordinaire, le budget général engloba les dépenses de la guerre d’Espagne et les lois de règlement de chaque exercice, après avoir récapitulé les crédits primitifs et supplémentaires concernant l’expédition, les comprirent dans leur total général (2).

En 1828, 1829 et i83o, le gouvernement de la Restauration pourvut, en dernier lieu, au moyen de diverses ressources extraordinaires (3) , aux dépenses d’armement nécessitées par la question d’Orient, et par les expéditions de Morée et d’Alger;

(1) Pour 1816, par exception, la loi de finances du 28 avril 1816 stipula : « Le budget est divisé en budget ordinaire et budget extraordinaire.» (art. 16.) Les recettes et les dépenses du budget ordinaire furent, en conséquence, séparées des opérations du budget extraordinaire sans totalisation générale.

Mais la loi du 2 5 mars 1817 s’empressa de réunir l’ordinaire et l’extraordinaire dans un article récapitulatif ainsi conçu: « Les dépenses portées aux trois « budgets susmentionnés dans les articles ci-dessus (budget particulier de la dette « consolidée et de l’amortissement, budgets des dépenses ordinaires et extraordi- « naires), formant ensemble un total de 1.069.261 .8s6fr. seront acquittées.... » (Art. 21.) De sorte que le budget de 1817 aboutit à un chiffre unique.

En 1818 (loi du i5 mai 1818), en 1819 (loi du 14 juillet 1816), etc., la même formule assure au budget son unité. En outre, toutes les lois de règlement des exercices écoulés, môme celle de l’exercice 1816, malgré la classification exceptionnelle de son budget, totalisèrent en un chiffre unique l’ensemble des dépenses et des recettes, de quelque source qu’elles provinssent.

(2) Gela est si vrai que la loi de règlement de l’exercice 1823 stipula que « les « ministres présenteront, à la session prochaine, le compte de leurs opérations « relatives à la guerre d’Espagne». (Loi du 21 mai 1826, art. 4-) Ces opérations se trouvaient donc bien originellement mêlées à celles du budget général.

(3) Gcs ressources consistèrent spécialement dans le produit de l’emprunt de 80 millions autorisé par la loi du 19 juin 1828 et réalisé en i83o (à 102 fr. 70 en 4 0/0), dans le produit d’émissions de bons du Trésor et dans la capture du trésor de la Régence d’Alger, composé de 48.402.241 fr. 4u en espèces métalliques.

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sans doute, alors, apparut une section intitulée : « Dépenses des « services extraordinaires imputables sur le fonds spécial de (( 80.000. ooo fr. créé par la loi du 19 juin 1828. » Mais, encore ici, le budget général, malgré la subdivision ouverte dans son sein, continua à présenter un total unique.

Sous le gouvernement de Juillet, les budgets extraordinaires commencèrent à prendre plus de consistance. La loi du 27 juin

1833, en dressant le programme des « travaux publics à conti- « nuer ou à entreprendre », créa, pour son accomplissement, le système des budgets annexes , d’après lequel, chaque année, un article spécial de la loi de finances dut fixer, en dehors des chiffres du budget général, le montant des crédits relatifs aux grands travaux publics; aucune addition ne réunissait le chiffre de ces crédits aux totaux du budget général. Un amendement de Pelet (delà Lozère) avait proposé la combinaison que le gouvernement et la Commission acceptèrent et que la Chambre vota dans les termes suivants: « (Art. i4). Les fonds qui seront mis, chaque « annéè, à la disposition du ministre du commerce et des travaux « publics feront l’objet d’un budget spécial annexé au budget de « ce ministère. » L’exécution de la loi du 27 juin 1 833 se poursuivit pendant cinq années environ, puisque les budgets annexes qu’elle institua figurèrent dans les lois de finances des exercice

1834, 1 835 , 1 836 et 1837. Ses opérations furent définitivement closes à la fin de 1839. (Loi du 6 juin i84o.)

L’unité budgétaire disparaissait donc de cette nouvelle organb sation. C’est le premier exemple de budget extraordinaire, dans sa véritable acception.

Si nous nous arrêtons un instant pour considérer ses caractères, nous verrons qu’ils sont de deux natures : d’abord, création de ressources exceptionnelles. Mais le fait que les ressources sont exceptionnelles ne suffit pas à donner naissance au budget extraordinaire, tant que ses opérations demeurent confondues ou englobées dans le total même du budget général. Le budget extraordinaire ne mérite réellement son nom que lorsqu’il est isolé du budget général. C’est son isolement, c’est sa totalisation séparée qui lui confère réellement son titre. C’est aussi là, d’ailleurs, ce

qui suscite contre lui les principaux griefs que nous formulerons bientôt .

Pour le moment, nous n’avons qu’à continuer notre historique, ou plutôt à l’aborder, car, à peine, les budgets extraordinaires viennent-ils de voir le jour.

En général même, on laisse de côté la tentative de 1 833, pour attribuer à la loi du 17 mai 1837 la véritable origine des budgets extraordinaires. Cette loi de 1837 s’exprime ainsi : « Il sera créé, (( en dehors du budget ordinaire de l’Etat, un fonds extraordinaire « destiné à l’exécution des travaux publics. » (Art. Ier.) Voilà bien le budget extraordinaire dans sa réalité. « En dehors du bud- « get ordinaire, » dit formellement l’article 1 er * et 1 article 2 charge le grand-livre d’alimenter à discrétion ce budget spécial. L’organisation de 1837 ne subsista pas longtemps. En raison même de son caractère franchement extraordinaire, elle' choqua immédiatement les esprits réguliers, qui considéraient comme un principe essentiel l’unité budgétaire. « Ce n’est pas seulement « comme contraire aux règles de la comptabilité que votre Com- « mission s’élève contre la loi du 17 mai 1837...; e^e s’effraie de « cette absence de limites dans la fixation des dépenses. Elle s’in- « quiète de ne voir, à côté du vote des dépenses, aucune création « sérieuse de voies et moyens. » (Rapport de M. Gouin sur le budget de i84o, 29 juin 1 83g .) « Ces considérations , ajoutait le (( rapport, ont été communiquées au ministre des finances, qui a « reconnu la justesse des principes d'ordre et de comptabilité « admis par la majorité. » La loi du 6 juin i84o, portant règlement définitif du budget de 1837, supprima définitivement, en conséquence, le budget extraordinaire créé cette année même: « Le « fonds extraordinaire créé par les articles 1 et 2 de la loi du « 17 mai 1837 pour l’exécution des travaux publics et les crédits « ouverts par les lois annuelles de finances, ou par des lois spé- « ciales, pour en acquitter Ja dépense, sont et demeurent réunis au « budget ordinaire del’État. » (Art. i^de laloidubjuin 1840) (1).

(1) La même loi du 6 juin 1840 prononçait également la clôture des budgets annexes, organisés en 1 833 : « Le budget spécial, créé par la loi du 27 juin 1 833, « sera soldé et définitivement clos à l’expiration de l’exercice i83q. » (Art. 16.)

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Les budgets extraordinaires de 1887 ne subsistèrent que deux ans environ, et les considérants invoqués à l’appui de leur suppression prouvent bien que les véritables théories de la comptabilité publique inspirèrent la décision des Chambres (1).

La loi organisa, à leur place, dans le sein du budget ordinaire du ministère des travaux publics, une seconde section, qui a survécu et même coexisté avec le budget extraordinaire, lorsque celui-ci fut reconstitué. Cette seconde section du budget ordinaire des travaux publics, puis une seconde section, de même nature, ouverte aux ministères de la guerre et de la marine, durent pourvoir à la dépense de tous les grands travaux régis par la loi du 28 juin 184 1 (2).

La loi du 11 juin 1842, « relative à l’établissement des grandes « lignes de chemins de fer », sans modifier cette organisation de la loi de i84i (3), s’y superposa (4). La loi de 1842 constitua si peu un budget extraordinaire qu’elle ne se donna même pas la peine d’attribuer des ressources correspondantes aux dépenses nouvelles dont elle traçait le programme; pour faire face à l’exécution de ce programme, il fut ouvert seulement une suite de cré-

(1) Les rapports cbs Commissions de la Chambre des députés, par M. Duprat, et de la chambre des pairs, par M. de Cambacérès, condamnent expressément les budgets extraordinaires, qui dérangent l’ordre et la clarté du système général des finances, favorisent des irrégularités dangereuses et des transpositions de crédit abusives, etc. Les dépenses sont entreprises sans limite, sans examen sérieux, sans appréciation des ressources qui y sont affectées. « C’est « sur ces motifs que l’on s’est fondé pour demander la suppression du budget « extraordinaire. Ce voeu a été entendu par le gouvernement. Ainsi se trouvera « rétablie l’unité budgétaire qui intéresse l’ordre de nos finances. » (19 janvier et Ier juin 1840.)

(2) La loi du 23 juin 1841 s’exprimait ainsi : « Les crédits ouverts pour les « travaux extraordinaires autorisés par les articles ci-dessus formeront l’objet « d’une section distincte et d’une série spéciale de chapitres dans les budgets « des ministères des travaux publics de la guerre et de la marine. » (Art. 5.)

(3) La loi du 23 juin i?4i et celle du 11 juin 1842 régirent corrélativement tous les grands travaux exécutés pendant la dernière période du gouvernement de Juillet, embrassant un programme de dépenses de plus d’un milliard et demi, dont l’exécution comportait déjà, en février 1848, près d’un milliard de dépenses effectuées.

(4) A dater de l’exercice 1 844 inclusivement, la seconde section du budget ordinaire du ministère des travaux publics fut divisée en deux parties : i° travaux extraordinaires autorisés par la loi du 25 juin 1841 ; 20 travaux des grandes lignes de chemins de fer autorisés par la loi du 11 juin 1842.

dits supplémentaires acquittés au moyen des fonds de la dette flottante (i),ce qui devint, à la fin du règne, la cause des plus graves embarras, et fît que la dette flottante surchargée ne put traverser intacte la crise de la Révolution (2).

Les premières années du second Empire montrèrent, au point de vue qui nous occupe, une remarquable régularité; caries dépenses delà guerre de Grimée, en 1 854 et 1 855 ^ et celles de la guerre d’Italie, en 1859, demeurèrent régulièrement incluses dans le budget général, bien qu’elles l’enflassent démesurément (3).

En 1862, la tentative de 1887 fut renouvelée d’une manière plus durable. « Il sera créé en dehors du budget ordinaire de (f l’État un fonds affecté spécialement aux dépenses du budget ex- « traordinaire. Ce fonds sera fixé, chaque année, par une loi qui « autorisera, en môme temps, les dépenses auxquelles il sera af- « fecté. » (Loi de finances du 2 juillet 1862, art. ier.)

Ici, nous retrouvons, très nettement exprimés, lescaractères précédemment attribués aux budgets extraordinaires. D’abord la mise à part, l’isolement prononcé d’une manière absolue, dès les premiers mots de l’article premier. Puis, l’aménagement d’un lot de recettes et de dépenses corrélatives, destiné à constituer l’équilibre propre de la nouvelle personnalité budgétaire. Le gouvernement désirait surtout alors dissimuler l’augmentation des dépenses publiques en divisant leur total (4). Tel est toujours, en réalité, le but

(1) Loidu 11 juin 1842, art. 18 : « Il sera pourvu provisoirement, au moyen « des ressources de la dette flottante, à la portion des dépenses autorisées par « la présente loi, qui doivent demeurer à la charge de l’Etat. »

(2) M. Thiers, dans un remarquable discours prononcé au mois de janvier 1 8/j 8 , récapitulait, d’une manière saisissante, les opérations des travaux extraordinaires des huit dernières années du gouvernement de Juillet, et signalait leurs dangers, plus imminents, sans doute, qu’il ne le supposait.

(3) La statistique suivante, extraite du compte général des finances, montre l’accroissement exceptionnel subi par les budgets du fait de l’incorporation des dépenses des guerres de Grimée et d’Italie:

Total des budgets des dépenses:

1 853 1 .547.000.000 fr,

(4) Dans le même but de dégager le budget ordinaire, la loi du 2 juillet 1862 créa aussi le budget sur ressources spéciales, dont nous parlons plus loin.

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secret de la disjonction des budgets extraordinaires : on espère faire illusion au pays. Cependant, comme toujours, aussi, des théoriciens tentèrent de justifier l’innovation au nom de l’intérêt public et de la logique administrative : il ne faut pas confondre, prétendirent-ils, les dépenses habituelles du pays avec les efforts extraordinaires; puisque les générations futures doivent supporter la charge des dépenses effectuées à leur profit, rien n’est plus juste que d’en dresser le compte à part et d’en réaliser les ressources, non pas au moyen d’impôts, mais au moyen d’emprunts, dont les intérêts grèvent équitablement le présent et l’avenir, etc. M. Magne, ministre des finances, disait avec son langage persuasif : « En général , on ne prend pas assez garde aux différents « rôles de l’Etat. En même temps qu’il est tenu de solder, avec ses « ressources ordinaires, ses dépenses courantes..., en même temps, « il est propriétaire, il a un actif immobilier et mobilier, qu’il est « tenu, non seulement d’entretenir, mais de perfectionner, dans « l’intérêt de tous et de chacun. Lorsque l’Etat se procure une res- « source, par voie extraordinaire, par voie d’emprunts, et que « cette ressource est appliquée à cette nature de dépenses, il ne fait « qu’un placement, qu’une transformation de valeur, il augmente

« la fortune immobilière et mobilière de chacun Ainsi donc, on

o. a raison de ne pas confondre ces deux natures de dépenses, les « unes, qui sont fongibles, qui disparaissent, ne laissent à l’avenir « ni charges, ni résultats; celles-ci, au contraire, qui se conso- (( lident, qui s’incorporent au sol, qui augmentent la fortune de (( l’Etat... » (Corps législatif, 6 avril 1869.) Nous discutons plus loin ces arguments spécieux.

Le rapporteur de la loi du 2 juillet 1862 énumérait, de' son côté, les matières destinées à composer la nouvelle section budgétaire. « Les dépenses extraordinaires comprendront les grands travaux « publics, les constructions nouvelles, les excédents temporaires « de l’effectif militaire nécessités par la protection de nos intérêts « extérieurs. En un mot, tout ce qui, répondant à des besoins mo- « mentanés et destinés à disparaître , ne doit pas figurer parmi « les charges permanentes. » (Rapport du 3 juin 1862.)

Après les événements de 1870-1871, le budget extraordinaire

créé en 1862 fut supprimé. Thiers, qui dirigeait alors les finances, ne pouvait vouloir conserver une subdivision budgétaire dont il avait signalé avec tant d'éclat les abus sous l’Empire. « Nous sa- « vions tous, il y a vingt ou trente ans, notre situation, » disait-il alors, « il n’y avait qu’à regarder la première page du budget,

« pour connaître toutes les dépenses, même extraordinaires, et « toutes les recettes. Les gens les plus ignorants et les moins at- « tentifs savaient ce qu’était la situation. Eh bien ! depuis qu’on a « divisé notre budget en plusieurs autres, il devient très difficile

« de s’y reconnaître Une seule chose est sincère, utile et pro-

« fitable, c’est d’avoir, dans un seul tableau, toutes les dépenses,

« même extraordinaires de l’Etat; dans un seul autre, toutes les « recettes : alors, on sait la situation... » (Discours de M. Thiers, Corps législatif, 3 juillet 1868) (1).

Cependant l’ouverture d’un compte de liquidation pour réparer nos désastres, destiné exclusivement à solder les frais supplémentaires de la guerre et de la reconstitution de notre organisation militaire, parut exceptionnellement justifiée en 1872; l’assemblée nationale, d’ailleurs, ne le vota qu’avec l’intention bien arrêtée de le clore aussitôt la période de liquidation terminée. Vaines illusions! car, au premier compte de liquidation de 1872, devait succéder, en 1876, un second compte de liquidation, remplacé luimême, en 1878, par le budget sur ressources extraordinaires.

La première partie du compte de liquidation, de 1872 à 1875, à peu près exclusivement consacrée, conformément aux stipulations de sa création, à réparer nos pertes, comporta 827 millions 1/2 de dépenses, imputées sur les ressources provenant d’une portion du prêt consenti au Trésor par la Banque de France, sur l’excédent de recettes du budget de 1869, sur l’aliénation des rentes delà dotation de l’armée et de l’amortissement, etc. La seconde partie

(1) En 1871, Thiers stigmatisait encore ainsi les budgets de l'Empire : « Quels « étaient les budgets de l'Empire ?... Eh bien ! Messieurs, le secret des présen- « talions budgétaires sous l’Empire, c’était de diviser le budget vrai, — il n’y a « de budget vrai que celui qui comprend toutes les dépenses de l’Etat, — le « secret de ces présentations, dis-je, c’était de diviser le budget en plusieurs « parties, de manière à rendre la totalisation difficile, ou laborieuse au moins, « et de tromper ainsi le pays sur la réalité et l’étendue de la dépense qu'il doit a faire. » (Oui, oui 1 c’est vrai.) (Assemblée nationale, 20 juin 1871.)

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du compte de liquidation, de 1876 â 1878, consacrée à la reconstitution du matériel militaire et naval, s’éleva à 1.104. 16 1. 000 fr. en dépenses. Sa principale ressource consista dans l’émission de bons sexennaires.

Avant la clôture de ce second compte, dès 1877, une section bis fut ajoutée au ministère des travaux publics, intitulée : Dépenses sur ressources extraordinaires du budget, c’est-à-dire sur le produit des obligations trentenaires créées par la loi du 26 décembre 1876. Ce n’était pas là encore cependant un budget extraordinaire. Les comptes de liquidation, eux-mêmes, ne semblent pas avoir eu ce caractère, ou, du moins, ils forment une exception qu’on peut s’abstenir de classifier (1). Les uns et les autres,, en tous cas, constituaient les avant-coureurs de la grande réforme de 1878 (2).

Alors, en effet, le budget extraordinaire, dans sa véritable acception, prit définitivement place dans notre comptabilité budgétaire. Déjà la loi du 11 juin 1878 avait institué la rente 3 0/0 amortissable. La loi du 22 décembre 1878, portant fixation du budget de 1879, ne décréta pas, d’une manière solennelle, l’ouverture d’un budget extraordinaire; aucun de ses articles ne réglemente l’innovation (3), elle se borne à la mettre en pratique par l’insertion

(1) M. Léon Say disait cependant en 1882: « Le premier compte de liquidation « n’était autre chose qu’un budget sur ressources extraordinaires, et je crois que « le budget que je vous présente aujourd’hui ne diffère pas beaucoup, au point « de vue de la forme et des principes de la comptabilité publique, du budget « extraordinaire que nous avions alors.» (Marques d’assentiment.) (Chambre des députés, séance du 27 juillet 1882, discours du ministre des finances.)

(2) M. Paul Boiteau, dans son article du Dictionnaire des finances, sur le Budget général de l’Etat, s’attache à démontrer que le budget sur ressources extraordinaires créé en 1878, ne fut que l’extension, ou plutôt la disjonction des crédits de la 2e section du ministère des travaux publics. « Si le « budget extraordinaire, ajoute-t-il, semble né du compte de liquidation, sa « filiation ne repose que sur ce fait que le compte de liquidation a cessé d’être, « au moment où le budget extraordinaire venait au monde. »

(3) Si aucune réglementation nouvelle n’accompagna la création du budget sur ressources extraordinaires, on ne saurait dire cependant que cette création fut subreptice. Elle donna lieu, au contraire, à d’importantes discussions, d’abord à propos de la loi du 11 juin 1878, lorsqu’il s’agit de créer «l’instrument financier « destiné à faire face aux grands travaux publics que le gouvernement projette « d’exécuter pendant une dizaine d’années» (Exposé des motifs du 7 février 1878^ puis, à l’occasion du budget général de 1.879, eû décembre 1878.

d'un titre budgétaire intitulé : « Budget des dépenses sur res- « sources extraordinaires. »

Depuis lors, le budget sur ressources extraordinaires, au lieu de continuer à former un simple titre de la loi de finances, a composé, franchement, à lui seul, en 1887, 1888 et 1889, une loi spéciale. Mais, dès le début, il possédait déjà son total propre, qu’aucune récapitulation ne rattachait aux totaux des autres budgets. C’est bien le budget extraordinaire tel que nous l’avons spécifié plus haut.

Des données de cet historique, on peut, dès lors, déduire la définition suivante : « Le budget extraordinaire pourvoit, en dehors « des cadres du budget ordinaire, aux dépenses exceptionnelles « de TÉtat. »

§2. — Discussion des mérites des budgets extraordinaires.

Pour apprécier les budgets extraordinaires et discuter leurs mérites, pour rechercher leur raison d’être et surtout leur raison de ne pas être, on ne saurait les considérer en bloc : trop d’éléments divers les composent ou peuvent les composer. Il faut prendre chacun de leurs éléments à part, si l’on veut envisager des sujets tant soit peu homogènes.

La classification suivante (1) des dépenses des budgets extraordinaires en dépenses nécessaires , facultatives et abusives , s’ offre, dans cet ordre d’idées, très heureusement à nous.

Quelles sont d’abord les dépenses nécessaires ? « Dans l’histoire « des peuples, il y a des moments où il est impossible de faire face « à certaines dépenses au moyen du budget ordinaire. Les dé « penses nécessaires sont donc celles qui résultent d'événements « qu’il n’est pas au pouvoir des peuples d’empêcher, ou, tout au « moins, dont ils ne peuvent pas empêcher les conséquences finance cières, comme, par exemple, la guerre de 1870 et les charges « énormes qu’elle a léguées au pays. »

(1) Les citations qui vont suivre ne seront pas suspectes de partialité puisqu’elles sont extraites d’un discours .du promoteur même des budgets extraordinaires. (Discours prononcé par M. de Freycinet, sénateur, en réponse à M. Buffet, séance du 3 mars iS85.)

CARACTÈRE DES BUDGETS EXTRAORDINAIRES

Voilà une première catégorie bien caractérisée. Des nécessités impérieuses, telles que celles qui résultèrent de la guerre de 1870-1871, peuvent motiver la constitution d’un budget extraordinaire. Aussi, en parlant du compte de liquidation de 1872, l’avons-nous excusé de prime abord. Cependant, bien qu’excusable, le compte de liquidation n’était pas indispensable; il nous est même apparu qu’on aurait mieux fait de ne pas le créer et que son introduction n’a pas été exempte de suites fâcheuses. Si l’État, en cas de guerre, se trouve contraint de recourir à des procédés extraordinaires, s’il est obligé de se procurer des fonds au delà des ressources de son budget ordinaire, cela n’entraîne nullement l’obligation de créer un budget extraordinaire. Ainsi précisément, pendant les années mêmes 1870 et 1871, les frais de la guerre ont été englobés dans le budget général, qui est ainsi demeuré unique, en dépit des événements; son chiffre seulement s’est élevé à un total exorbitant (1). De même, les guerres de Crimée et d’Italie, bien qu’ayant motivé des recours exceptionnels au crédit, n’ont pas donné ouverture à la constitution de budgets extraordinaires, comme il a été exposé plus haut. Sous ce rapport déjà le mot nécessaire doit être écarté.

Puis, il peut arriver, il est arrivé, non dans notre pays, mais près de nous, que de graves crises se sont produites sans même nécessiter l’emploi de ressources extraordinaires. Des théoriciens et des hommes d’État ont pensé que l’impôt seul devait, en ces circonstances, approvisionner le Trésor, non seulement dans l’intérêt des finances du pays, mais aussi dans un intérêt moral supérieur. M. Gladstone a prononcé, à cet égard, de magnifiques paroles (2) et mieux encore, pendant tout le cours de son adminis-

(1) Les budgets de 1870 et de 1871, d’après leurs lois de règlement, se sont élevés aux chiffres suivants :

Exercice 1870 : 3.439.oi3.ooo fr.

(2) « Les dépenses de guerre, dit M. Gladstone, sont le frein moral que leTout- « Puissant impose à l’ambition des conquêtes... La nécessité de pourvoir, année « par année, aux charges que la guerre détermine est un correctif naturel et « sûr de l’entraînement belliqueux. » (7 mars i853.)

a Adam Smith avait déjà dit: « Le peuple qui, pendant la durée de la guerre* a en sentirait le fardeau, s’en lasserait bien vite. »

tration, en 1 854 et i855, les frais de la guerre de Crimée ont été, à peu près exclusivement (i), soldés au moyen de suppléments d’impôt. Après sa sortie des affaires, l’emprunt, sans doute, pourvut au solde des opérations. Mais, en somme, tandis que nous, les alliés des Anglais, avons emprunté un milliard 600 millions pour la guerre de Crimée, ceux-ci, qui, pour cette même expédition, ont dépensé plus que nous, n’ont demandé que 655 millions à l’emprunt consolidé et25o millions aux bons de l’Echiquier.

Plus récemment, pendant ces dernières années, l’Angleterre a payé, presque en totalité, au moyen des produits de l’impôt, les dépenses des guerres de l’Afganistan, de l’Égypte, du Béchuanaland, du Transwaal, etc. Deux milliards environ ont été ainsi acquittés par le service ordinaire : la nécessité cependant aurait pu, d’après la théorie exposée au début, faire classer ces deux milliards à l’extraordinaire.

Arrivent, en second lieu, les dépenses facultatives. « Les dé- « penses facultatives se traduisent essentiellement par des dépenses « de [travaux publics. J’appelle ces dépenses facultatives, parce « qu’elles ne s’imposent pas avec fatalité. Le gouvernement n’est « jamais forcé, d’une manière absolue, de faire ces dépenses de « travaux publics et surtout il n’est pas forcé de les faire dans un « délai déterminé. Il peut, sous ce rapport, allonger la carrière « qu’il s’est tracée à lui-même, de sorte que les dépenses inscrites, « de ce chef, au budget extraordinaire deviennent facultatives « relativement aux chiffres qu’on leur accorde. » Aux dépenses de guerre succèdent, on le voit, les dépenses de travaux publics . Ce sont bien là, en effet, les deux clients habituels des budgets extraordinaires : dépenses de guerre, nécessaires ; dépenses de travaux publics, facultatives.

Ces dernières possèdent bien réellement en effet la qualité d’être facultatives, c’est-à-dire de pouvoir, dans une large mesure, s’é-

(1) M. Paul Leroy-Baulieu, dans son Traité delà science des finances , après avoir analysé les mesures financières employées par l’Angleterre pour solder les dépenses de la guerre de Crimée, montre qu’il y aurait exagération à affirmer, comme l’ont fait certains auteurs, que ces dépenses ont été exclusivement acquittées par l’impôt. Mais son très instructif exposé n’en aboutit pas moins à admirer la sage administration du gouvernement britannique, qui réduisit à son minimum la part de l’emprunt. t6e édition, tome II, pp. 260 et s.)

CARACTÈRE DES BUDGETS EXTRAORDINAIRES

tendre ou se restreindre, à la volonté des gouvernants. On n’a, pour s’en convaincre, qu’à suivre les variations des crédits pour travaux publics inscrits aux budgets extraordinaires depuis 1878, crédits qui débutent à 237.745.000 fr. en 1879, montent à leur maximum 539.221.000 fr. en 1881, pour redescendre successivement à 134.599.000 fr. en 1887, et tomber à rien en 1888, à rien car les travaux publics sortent alors définitivement des budgets extraordinaires (1).

« Les dépenses de travaux publics, dit l’exposé des motifs du « budget rectifié de 1888, ont été classées au budget sur ressour- « ces extraordinaires, tant qu’elles ont eu manifestement le carac- « tère de dépenses de premier établissement, transitoires et non « permanentes, exceptionnelles et non point normales. Aujour- C( d’hui, le reliquat des dépenses extraordinaires des travaux pu» « blics semble prendre un aspect nouveau. . . Nous n’avons pas v hésité à le rattacher au budget ordinaire. » (Projet du 5 juillet 1887, par M. Rouvier, ministre des finances.) Voilà un service vraiment facultatif, d’après la définition du début, puisque, après s’être élevé jusqu’à 539 millions, il peut descendre à 1 34 millions, puis à rien.

Mais n’a-t-on pas précisément alors le droit de regretter qu'il n’ait pas su profiter de son caractère facultatif pour opter, dès le début, en faveur du budget ordinaire?

Restent les dépenses qualifiées d’abusives. « J’appelle dépenses « abusives toutes celles qui ne devraient pas trouver place au bud- « get extraordinaire. Lorsque le budget extraordinaire n’est qu'un « moyen dissimulé d’augmenter, par une voie indirecte, les res- (( sources du budget ordinaire, je considère que la dépense est « mal placée à ce budget et qu’il convient de la faire disparaître. (( Le budget extraordinaire ne doit pas servir de refuge à des dé- (( penses que l’on ne veut pas, ou que l’on n’ose pas inscrire au

(1) Nous disons à rien , en considérant le budget sur ressources extraordinaires seulement, car une grande partie des anciennes dépenses s’est continuée au moyen des crédits inscrits sous la rubrique de la 2® section du budget ordinaire, et au moyen des combinaisons de fonds de concours fournis par les compagnies de chemins de fer en vertu des conventions de i883, et par divers autres intéressés.

(( budget ordinaire et qui, par leur nature, lui appartiennent. »

C’est ici que les budgets extraordinaires découvrent leurs côtés dangereux. Car aucune ligne de démarcation exacte (i) ne pouvant être tracée entre l’ordinaire et l’extraordinaire, puisque les deux mots n’ont même pas encore trouvé leur définition dans les règlements de comptabilité, chacun se croit en droit de déplacer la limite au gré de ses théories ou de ses intérêts. Les dépenses sont ordinaires, disait Léon Say, quand la commission du budget déclare qu’elles le sont ; ellesdeviennent extraordinaires quand la commission du budget les juge telles (2). C’est une question d’arbitraire.

De cette absence de frontières résulte forcément l’abus, qui consiste invariablement à reporter l’ordinaire sur l’extraordinaire. Celui-ci, en effet, alimenté par l’emprunt, a des allures beaucoup plus hospitalières que son collègue alimenté par l’impôt. L’extraordinaire accueille tous ceux qui s’adressent à lui : il n’oppose de fin de non-recevoir à personne puisqu’il est extensible à volonté.

(1) Au sujet de la marine, le rapporteur du budget disait précisément : « La « nature des choses fait que, dans la marine, le budget ordinaire et le budget « extraordinaire sont connexes et se complètent... Aucune ligne de démarcation

« n’est tracée entre ces deux ordres de dépenses Le renouvellement de la

« flotte, le remplacement des types démodés par des types répondant aux « nécessités actuelles est une obligation permanente, à laquelle on doit logique- « ment pourvoir avec les ressources ordinaires de l’impôt. » (Rapport par ]\L Ménard-Dorian, député, 25 octobre 1887.)

De meme, pour le budget de la guerre, le rapporteur constatait « que les « sommes allouées au budget extraordinaire s’appliquent aux mêmes chapitres « queles crédits ordinaires: vivres, harnachements, artillerie, habillement, hôpi-

n taux, etc et que la tentation doit être grande de payer avec les fonds de

« l’un les dépenses de l’autre. » (Rapport par M. Loubet, sénateur, 14 février 1887.)

(2) M.Léon Say, ministre des finances : L’honorable M. Rouvier a dit hier « qu’il ne voyait pas d’autre moyen de distinguer entre les dépenses ordinaires <( et les dépenses extraordinaires que le vote de la Commission du budget, que « les dépenses étaient ordinaires quand la Commission avait déclaré qu’elles « l’étaient et qu’elles étaient extraordinaires quand la Commission du budget « les avait jugées telles.

« M. Maurice Rouvier. Ce n’est pas ma doctrine. Je n’ai dit cela que parce « que je l’ai recueilli de la bouche de M. Ribot.

« M. le Ministre. Je vous demande pardon, car M. Ribot a nié, lui-même, «< que telle fût sa doctrine ; j’ai dû vous l’appliquer, à moins que ce ne soit la « doclrincde personne. » (Rires.) (Chambre des députés, séance du 27 juillet 1882.) Personne ne voulait s’attribuer la paternité de cette vérité, malheureusement trop certaine, que l’ordinaire et l’extraordinaire, à défaut de toute réglementation, se distinguent seulement d’après les commentaires individuels.

CARACTÈRE DES BUDGETS EXTRAORDINAIRES

Dès lors, la foule l’assiège et des introductions abusives se produisent incessamment dans son sein.

En 1882, M. Léon Say, ministredes finances, a pu proposer de réintégrer au service ordinaire 78.497.088 fr. de dépenses figurant irrégulièrement au budget extraordinaire (1). On avait donc, jusque-là, classé à tort, à l’extraordinaire, 73 millions 1/2 de dépenses qualifiées d’abusives d’après la définition précédente.

D’ailleurs, les ministres avouent souvent d’avance labus qu’ils vont commettre, en s’excusant sur la nécessité. L’exposé des motifs d’un projet d’acquisition de terres et de travaux de colonisation en Algérie déclare ouvertement qu’il proposera une imputation irrégulière de 37.5oo.ooo fr. de crédits sur l’extraordinaire, parce que, dit-il, « malheureusement le budget ordinaire est dans l’im- « possibilité de supporter une augmentation de dépenses aussi forte.

« Nous avons, en conséquence, proposé, jusqu’à ce qu’on puisse « rentrer dans la voie régulière, d’imputer la somme sur les res- « sources du budget extraordinaire. » (Projet de loi du 18 juillet 1882.) En 1882, sept ministères, ceux de l’intérieur, des postes et télégraphes, de la guerre, de la marine et des colonies, de l’instruction publique et des beaux-arts, de l’agriculture et des travaux publics, participaient aux allocations du budget extraordinaire. Chacun d’eux, sous un spécieux prétexte, y vivait dans une abondance à peu près illimitée. Sans doute, ces intrus sont expulsés aujourd’hui. Mais l’abus n’en a pas moins existé et, comme il est inhérent à l’essence de l’institution, on peut toujours craindre de le voir renaître.

Les rapports annuels de la Cour des comptes, d’ailleurs, ne manquaient pas de révéler la persistance et la multiplicité de ces tentatives d’empiétement. Leur chapitre intitulé : Interversions

(1) Le ministre essaya de pallier ainsi l’irrégularité commise par ses prédécesseurs : « Nous n’avons pas à nous demander, dit-il, si c’est une dépense «< extraordinaire qui se renouvelle à des époques indéterminées, ou une dépense a une fois faite : nous avons à nous demander si, au point de vue du bon ordre « des finances, de l’exacte répartition des charges entre les générations ac- « tuelles et les générations futures, la dépense doit être portée sur le compte de « l’impôt. » En fait, 52 millions seulement furent distraits du budget extraordinaire.

de dépenses d'un budget à un autre , signalait incessamment l’imputation indûment effectuée sur les fonds du budget extraordinaire de gratifications à des employés de l’administration centrale, d’achats de livres pour la bibliothèque, de secours à des veuves, de distributions aux agents du ministère à Paris à l’occasion de là fête du i4 juillet, de travaux de menuiserie, abonnement à la société des téléphones, travaux d’impression, fournitures d’huiles minérales pour les phares, etc. (i). L’administration confessait l’irrégularité; mais l’année suivante, elle la commettait de nouveau, pour recommencer à s’en excuser platoniquement.

Les budgets extraordinaires désorganisent donc le budget ordinaire par l’attraction qu’ils exercent sur lui; l’emprunt et l’impôt payent alors corrélativement des services que l’impôt devrait seul acquitter, et les principes d’économie disparaissent dans cette confusion. Nous en retrouverons de nouvelles preuves plus loin à propos de la Belgique.

En France ce furent précisément ces abus qui amenèrent la suppression du budget extraordinaire. Le projet de budget de 1887, rédigé par M. Sadi-Carnot, proposa le premier cette suppression. Le projet de budget de 1888 renouvela expressément la proposition, que depuis longtemps, d’ailleurs, les Commissions législatives recommandaient : « Votre Commission renouvelle cette ante née le vœu émis par la Commission précédente en faveur de la « disparition, dans le plus bref délai possible, du budget sur res* « sources extraordinaires. » (Rapport général par M. Jules Roche, député, 3ojuin i885.)

En 1889, le budget sur ressources extraordinaires fut limité aux dépenses de la guerre. Il perdit même un instant sonnom et s’intitula: (f Budget extraordinaire de laguerre pour l’exercice... (nouvelle dotation). » Cependant l’amorce pouvait encore, un jour ou l’autre, servir de point de rattachement à toute une organisation extraordinaire. Aussi le projet du budget de 1891 se décida-t-il enfin à aborder la réforme complète. « Le trait fondamental du projet que « nous vous présentons, c’est de rétablir l’unité du budget. Le « seul des budgets extraordinaires qui existât encore, le plus

(1) Voir chapitre XXVIII.

CARACTÈRE DES BUDGETS EXTRAORDINAIRES

« considérable de tous, il est vrai, celui de la guerre, rentre dans « le budget ordinaire. Il n’estplus permis d’éluder cette réforme. » (Exposé des motifs par M. Rouvier, ministre des finances, 22 février 1890.) La Commission du budget adopta pleinement la proposition du ministre des finances : « Votre Commission du bud- « get estime que l’incorporation des dépenses extraordinaires de « la guerre ne doit pas être plus longtemps retardée. . . Le budget « extraordinaire de la guerre est devenu, pour un laps de temps « que nous ne saurions préciser, un budget perpétuel... Notre « Commission s’est mise d’accord avec le gouvernement pour vous « proposer les moyens propres à réaliser cette grande et nécessaire « opération. » (Rapport par M. Rurdeau, député, 3 juillet 1890.)

Le parlement sanctionna cette suppression si bien justifiée, et la loi du 26 décembre 1890, portant fixation du budget général des dépenses et des recettes de l’exercice 1891 ne contint plus aucun budget extraordinaire.

Telle fut la fin du régime inauguré en 1878. Depuis lors, nous n’avons plus eu de budget extraordinaire. Il existe bien encore aux ministères de la guerre et des travaux publics une 2e section intitulée Dépenses extraordinaires et Travaux extraordinaires ; mais ce ne sont que de simples divisions du budget général.

Par exemple, certaines dépenses hors budget affectées aux travaux des chemins de fer, aux travaux des ports maritimes, aux pensions militaires, à la réfection de l’armement, etc., continuent à rompre l'unité budgétaire : chaque année les orateurs et rapporteurs en dressent le compte et demandent leur incorporation. Le ministre des finances, d’ailleurs, reconnaît bien tout le premier l’irrégularité de ce reliquat de dépenses hors budget : « On peut voir avec raison, dit-il, dans l’extension du système des services spéciaux du Trésor une sorte d’atteinte au principe des incorporations. Aussi cherchons-nous, en ce moment même, à en supprimer la plupart, dont l’existence ne nous paraît avoir d’autre résultat que d’obscurcir notre comptabilité, alors que, dans un pays libre, avec un régime d’opinion, il faut que tout soit clair dans les comptes de l’Etat. » (Exposé du budget de 1900.)

| 3. — Les budgets extraordinaires à V étranger.

L’institution des budgets extraordinaires, tels qu’ils viennent d’être définis, tels qu’ils ont régné en France de 1878 à 1891, ne se retrouve pas en général à l’étranger.

L’Angleterre, d’abord, en vertu de sa comptabilité par gestion, pratique forcément l’unité budgétaire; il serait impossible que les entrées et les sorties de l’Echiquier du Ier avril au 3i mars ne représentassent pas la totalité des opérations annuelles; les Finance accounts , qui en dressent la balance récapitulative, embrassent donc tout ce qui a été reçu et dépensé durant ladite période, sans aucune exception. C’est 3.388 millions par exemple, pour la dernière année financière, tout compris. Il n’y a pas là de place pour les budgets extraordinaires.

Mais cette unité n’empêche pas certaines entreprises alimentées par l’emprunt de figurer dans des cases distinctes. Par exemple, Y Impérial défence act de 1888, les constructions de casernements en vertu de Y act de 1890, les dépenses de la flotte en vertu de Y act de 1889, etc., donnent ouverture à des comptes particuliers, très souvent critiqués d’ailleurs (1). Le Naval de fence act de 1889, notamment, suscita de graves objections lors de sa présentation aux Communes : un amendement de M. Childers, ancien chancelier de l’Echiquier, appuyé par M. Gladstone (2), voulut faire déclarer « que la Chambre ne voit aucune raison de « fournir les voies et moyens nécessaires, autrement que par la « pratique constitutionnelle, c’est-à-dire par l’inscription de cré- « dits annuels au budget des dépenses ». Le parti libéral condamnait ainsi à la fois le système d’emprunts et l’ouverture de comptes particuliers. Arrivé au pouvoir peu de temps après, son premier

(1) Les opérations militaires ont aussi donné lieu à l'ouverture de comptes par ticuliers. Ainsi, on voit la Commission des comptes, elle-même, recommander de fournir quatre comptes distincts pour l’expédition du Nil, pour celle du Soudan, pour celle du Béchuanaland, et pour la défense des stations de charbon à l’étranger. (Reports f rom the committees of public accounts, 1888.)

(2) « Ce que l’opposition désire, disait M. Gladstone, c’est qu’il soit pourvu « aux nécessités de chaque année par des recettes correspondantes. » (3 avril 1889.)

BUDGETS EXTRAORDINAIRES A L’ETRANGER

exposé financier s’empressa de dresser la récapitulation suivante : « Il ne faut pas oublier les 5i.45o.ooo fr. qu’on a payés sur fonds « d’emprunts :

c< Défense maritime 28.770.000 fr.

« Défense impériale. . . 7.1 55. 000

«Casernements 1 3. 3 75. 000

« Téléphones ... 2.i5o.ooo

« Ces 5i.45o.ooo fr., ajoutés aux dépenses normales de 1892- « 1893, soit 2.20g millions, portent la dépense totale de l’année à

« 2.3io millions On a emprunté l’année dernière 5o.ooo.ooofr.

« et depuis sept ans 175.000.000 fr. Il faut espérer qu’on approche « du terme de ces appels au crédit. Cependant cette année on va « être encore obligé d’emprunter 37.500.000 fr. » (Exposé du 24 avril i8q3, par sir Yernon Harcourt (1).

De même, à la fin de 1899 et en 1900, un compte à part a été ouvert aux dépenses de la nouvelle guerre du Transvaal, qu’alimentait provisoirement une émission de bons du Trésor.

Cependant, comme il vient d’être observé, ces comptes particuliers n’entament pas l’unité budgétaire. La preuve en est que nous pouvons extraire leurs chiffres des totaux des comptes de l’Echi-

quier :

Casernements. Act de 1890 5. 000. 000 fr.

Télégraphes. Acts de 1892, 1896 et 1898 . . . 3. 333. 000

Railway de l’Ouganda. Act de 189b 25.i35.ooo

Divers services et travaux publics. Acts de

1895 et 1897 12.625.000

Dépenses autres que celles qui sont imputées

sur le revenu (2) 4fi*o83.ooo

(1) Le Naval defence acc dei88gavait une durée de cinq ans, pendant lesquels 70 navires de guerre ont été mis sur les chantiers, et plus d’un demi-milliard de francs a été dépensé. A l’expiration de la période d’exécution du programme tracé par Hamilton, premier lord de l’Amirauté en 188g, le parti libéral, au lieu de continuer à procéder par voie d’emprunt, comme l’avaient fait les conservateurs, jugea plus régulier d’imputer sur les crédits annuels de la marine l'elfort que le pays prétendait poursuivre. Aussi les crédits budgétaires de la marine se sont-ils élevés de 33i millions en iS88-8g à 665 millions en 1900.

(2) Les tableaux récapitulatifs distribués périodiquement au parlement anglais maintiennent cette distinction très rationnelle entre les dépenses imputées sur le revenu et les dépenses imputées sur d’autres ressources.

Corrélativement, figurent, à cette même balance des comptes de l’Echiquier, sous le titre de « Fonds obtenus par la création « de suppléments à la dette publique », les sommes destinées à couvrir les précédentes dépenses.

Du moment que toutes les recettes, même celles provenant d’emprunt (i), sont récapitulées dans un total unique, et que toutes les dépenses s’expriment aussi par un chiffre global, on peut affirmer qu’il n’existe pas en Angleterre de budget extraordinaire, au vrai sens du mot, malgré ces comptes à part, assez réduits sans doute jusqu’ici, mais critiquables quand même.

Le budget de 1900-1901 confirme bien cette conclusion, puisque, comprenant les dépenses de la guerre du Transvaal, il s’élève à 3.Goo millions, au lieu de 2.700 millions l’année précédente. (Exposé du 5 mars 1900).

Le budget de l’Empire d’Allemagne contient trois catégories de dépenses : les dépenses ordinaires , transitoires et extraordinaires.

Les dépenses ordinaires proprement dites concernent la dette publique, les parties essentielles des ministères de la guerre, de la marine, des postes et télégraphes, etc., les reversements aux États particuliers, les fonds des pensions et des invalides, etc., tout, en un mot, ce qui présente un caractère de permanence bien défini. Parmi les dépenses transitoires figurent, au contraire, les charges non susceptibles de se renouveler, constituant un effort fait une fois pour toutes, lequel sera bientôt peut-être remplacé par un effort nouveau, mais de nature différente : ce qui explique comment les budgets qualifiés de transitoires se perpétuent tout en continuant à mériter leur nom. L’idée de mettre ainsi à part les dépenses transitoires ne manque certainement pas d’originalité, puisqu’elle permet de tracer une limite rationnelle entre le compressible et Y incompressible ; on ne saurait, dès lors, la critiquer, à condition, bien entendu que l’unité, budgétaire n’en soit pas affectée. Or, en Allemagne, les dépenses ordinaires proprement dites et les dépenses transitoires se confondent très régulièrement dans un total unique, celui du budget ordinaire lui-même, dont elles font toutes deux partie intégrante. Le tableau suivant des

(1) Ces emprunts s’effectuent soit en annuités terminablcs, soit en bons du Trésor.

BUDGETS EXTRAORDINAIRES A L’ÉTRANGER

recettes et des dépenses de 1899 le fait clairement ressortir, avec

chiffres à l’appui :

Exercice i8gg.

Francs

Dépenses permanentes du budget ordinaire.. 1.626.000.000 Dépenses transitoires du budget ordinaire. . . . 2o3.ooo.ooo Total des dépenses du budget ordinaire . . 1.829. 000 • 000

Recettes du budget ordinaire 1.829. 000 . 000

Mais interviennent, en troisième lieu, les dépenses extraordinaires, avec la contre-partie d’un lot spécial de ressources extraordinaires et exceptionnelles. Ces dépenses extraordinaires s’appliquent à l’armée, à la marine et aux chemins de fer, à peu près exclusivement. Pour 1897, leur montant ne dépassait pas

36.688.000 fr. en dépenses et en recettes. En 1896-96, c’était

59.800.000 fr., inférieurs déjà de beaucoup aux 173 millions et demi de l’année précédente et aux 23i.75o.ooo fr. de 1893-1894; on pouvait donc croire que l’Empire allait s’attacher à réduire ses budgets extraordinaires, dont il comprenait les dangers; mais l’institution, du moment qu’elle subsiste, et tant qu’elle subsiste, ne se laissera pas longtemps comprimer : pour 1899, on revient à 1 14 millions.

Toutefois, les budgets extraordinaires allemands ont l’avantage de se relier aux autres budgets, ordinaires et transitoires, par une récapitulation générale, au lieu de s’isoler comme le faisaient les budgets extraordinaires français de 1878 à 1891. De sorte que la loi des finances de l’empire aboutit, en somme, à un chiffre unique.

L’exemple suivant en est fourni par le budget de 1899 :

Dépenses permanentes 1.626.000.000 fr.

Dépenses transitoires 2o3.ooo.ooo

Dépenses extraordinaires 1 1 4 • 000 . 000

Total des dépenses 1 . 943 . 000 000

Recettes ordinaires 1.829.000.000

Recettes extraordinaires 11 4. 000. 000

Total des recettes 1 . 943 . 000 . 000

Les dépenses extraordinaires en Prusse, n’étant que partiellement alimentées par l’emprunt, se fondentbeaucoup mieux encore dans les totaux du budget général qu’en Allemagne. Souvent même ces dépenses extraordinaires ne rencontrent en face d’elles que des recettes ordinaires. Ainsi les 174 millions de dépenses extraordinaires de 1899-1900 sont exclusivement imputés sur la masse des recettes ordinaires. En 1898-1899 (1), il en était ainsi déjà. De sorte que, la dualité apparente des dépenses provenant d’une source unique, l’unité du budget se rétablit par la force des choses.

Le résumé suivant le démontre :

Eçcercice i8gg-igoo (1)

Dépenses ordinaires 2.784.000.000 fr.

Dépenses extraordinaires 174.000.000

Total des dépenses 2.908.000.000

Recettes ordinaires 2 . 908 . 000 . 000

En Autriche-Hongrie, l’ordinaire et l’extraordinaire sont cumulés au budget commun dans un total unique de 35o millions à 375 millions, suivant les années. Seuls, les frais d’occupation de la Bosnie et de l’Herzégovine sont classés à part pour 8 millions de francs environ.

L’Italie répartit ses opérations en quatre divisions : opérations effectives, constructions de chemins de fer, mouvement des capitaux et opérations d’ordre Dans les opérations effectives, budget ordinaire se trouve dégagé de tout accessoire d’ordro ou do compensation : d’un côté les revenus, de l’autre les dépenses, avec leurs chiffres de produits et de crédits tels qu’ils entreront dans les caisses ou en sortiront. La division des opérations de constructions de chemin de fer classe à part les objets qu’indique son titre. Les mouvements de capitaux oscillent, en plus ou en moins, suivant que la fortune de l’Etat augmente ou diminue. Enfin les opérations d’ordre complètent la liste des éléments de recettes et de dépenses,

(1) E11 Allemagne, on ne désigne plus maintenant la date du budget que par un seul millésime, celui qui se rapporte à la portion d’année la plus- longue. Ainsi le budget de 1899-1900 est le budget de 1899.

BUDGETS EXTRAORDINAIRES A L'ETRANGER

qui se résument dans le tableau suivant pour le budget 1899-

Budget de V exercice i8qq-iqoo

Recettes et dépenses effectives :

Lires

Recettes 1.636. 000 . 000 fr.

Dépenses 1.602.000.000

Excédent effectif 34. 000.000

Constructions de chemins de fer :

Recettes. . . . i * 377.000

Dépenses 17.174. 000

Déficit 16.797.000

Mouvement de capitaux :

Recettes 12.942.000

Dépenses 26.544.000

Passif 1 3. 602. 000

Virements :

Recettes 64. 522. 000

Dépenses 64. 522.000

Récapitulation générale :

Recettes' 1.714.785.000

Dépenses 1.711.132.000

Différence au bénéfice du Trésor. . . 3 . 653 . 000

La Russie possède un budget extraordinaire affecté surtout aux constructions de chemins de fer. Ainsi, en 1899 et en 1900, le budget extraordinaire consacre-t-il exclusivement ses 109 millions, ou 193 millions de roubles à cet objet. Mais il n’en est pas toujours de même. Le budget de 1898, par exemple, tel qu’il vient d’être réglé, comprend, parmi ses 4i3 millions de roubles, 90 millions notamment consacrés à des constructions de navires. Généralement, aussi, comme en 1900, l’excédent des recettes du budget ordinaire alimente, pour une forte partie, les dépenses extraordinaires .

En tous cas, ordinaire et extraordinaire sont toujours récapitulés dans une addition finale et l’ensemble du budget se résout en un chiffre unique : pour 1900, c’est 1.757 millions de roubles.

C’est la Belgique, où ne us avons coutume cependant de ren-

contrer de bons exemples, qui fournit le type le plus complet de budget extraordinaire.

Jusqu’à ces derniers temps, le budget extraordinaire belge recevait môme une extension notoirement abusive ; on y insérait toutes sortes de dépenses dont les générations futures ne devaient évidemment pas profiter. Ainsi, disait un orateur d’opposition, 3oo.ooo fr. ont été inscrits à l’extraordinaire pour l’exposition de Chicago, que n’iront pas visiter les générations futures; un million y a été porté pour distribuer des semences de pommes de terre aux agriculteurs éprouvés par la gelée : « Voilà des pommes « de terre mangées depuis longtemps, dont les générations futu- « res n’auront pas même l’arrière-goût ! » Les frais du banquet donné au Shah de Perse ont figuré à l’extraordinaire : « Qui pro- « fitera de cette dépense? Sont- ce les générations futures belges,

« ouïes générations futures du Shah? Ni les unes, ni les autres. » Le budget extraordinaire, ajoutait-on, c’est le gobelet de l’escamoteur, avec lequel le ministre des finances escamote le déficit- il fait croire à un boni sur le budget ordinaire, alors que les finances, par le fait de l’extraordinaire, sont réellement en déficit. Le ministre des finances d’alors, M. Beernaert, président du conseil, répondait à ces arguments avec sa verve accoutumée.

Cependant bientôt son successeur, sans aller jusqu’à supprimer le budget extraordinaire, s’appliqua à le faire rentrer dans de plus justes limites. Au budget de i8g5, une section du budget ordinaire , intitulée dépenses exceptionnelles , recueillit toutes les opérations ordinaires qu’avait recélées indûment jusque-là le budget extraordinaire: 4-535.ooo fr. réintégrèrent ainsi leur place régulière. Dorénavant, le budget extraordinaire ne dut plus comprendre que « les charges de travaux qui tendent à « l’extension ou à l’amélioration de l’outillage économique ».

L’intention est louable, sans doute, mais la formule n’en demeure pas moins encore très vague (i). Déjà, d’ailleurs, à titre

(i) La formule, en effet, risque de mener très loin les préparateurs du budget; car les travaux susceptibles d’améliorer l’outillage économique suscitent bien des appétits. Ainsi, le ministre des travaux publics déclarait qu’il devait s’opposer énergiquement à toutes les demandes qui lui étaient faites de laisser tomber « quelques miettes delà table du festin. Toujours je me suis élevé contre l’attri-

BUDGETS EXTRAORDINAIRES A L’ÉTRANGER

provisoire et exceptionnel, jusqu'à ce que les progrès des recettes ordinaires deviennent suffisants, il a été admis que les dépenses de reconstitution militaire et quelques autres dépenses étrangères au programme ci-dessus, précédemment engagées d’ailleurs, continueraient à figurer à l’extraordinaire. Car, dit le ministre, pour s’excuser, toute réforme de l’espèce comporte nécessairement un régime transitoire. Ce qui prouve, une fois de plus, les dangers de ces budgets extraordinaires inaugurés et enflés avec tant de facilité et dont on a tant de peine à se dégager.

Le budget extraordinaire belge monte à 80 ou ioo millions suivant les années. Sur ce total, une partie provient de crédits reportés des années précédentes; car les crédits extraordinaires peuvent se reporter pendant trois ans de suite, d’exercice en exercice (i); le surplus provient de crédits nouvellement proposés. Présenté longtemps après les autres et voté séparément (2), ce budget constitue donc une personnalité indépendante ayant ses totaux propres en recettes et en dépenses. C’est bien l’extraordinaire tel qu’il est défini au début.

L’impression qui ressort de cette revue des principaux budgets de l’Europe est, en résumé, peu favorable aux budgets extraordinaires. Partout on les considère comme suspects, partout on s’efforce de réduire leur chiffre ou de réagir contre leur isolement. Peu à peu, diminués d’importance, ou réintégrés dans le giron du budget général, ils ne tarderaient pas, sans doute, à disparaître complètement, si les saines doctrines pouvaient triompher d’une manière durable l

« bution des crédits du budget extraordinaire pour servir les intérêts particu- « laristes des arrondissements. » (Discours de M.de Bruyn, Chambre des représentants, 23 août i8g5.)

(1) En France, la faculté de report, par simple décret, avait été admise en faveur du budget sur ressources extraordinaires, lors de sa création en 1878. Mais les abus, les complications, l’enchevêtrement des exercices, qui ne tardèrent pas à résulter de ces reports gouvernementaux, rendaient illusoire le contrôle de la Cour des comptes et du parlement. A partir de 1882, cette faculté dangereuse fut supprimée et chaque loi des budgets extraordinaires stipula dorénavant que les reports ne pourront plus avoir lieu qu’en vertu d’une loi.

(2) Le budget ordinaire de la Belgique est lui-même divisé en treize projets distincts. Le budget extraordinaire forme un quatorzième projet.