SERVICES SPÉCIAUX DU TRESOR. — DISPOSITIONS ANNUELLES

| ier. Services spéciaux du Trésor. Les budgets et le Trésor: définition de l’un et de l’autre. Leur rôle réciproque. Découverts et dette flottante. Motifs de la création des services spéciaux : points qui les caractérisent : leurs recettes doivent un jour équilibrer leurs dépenses; provisoirement, ils puisent directement dans les caisses, en dehors des budgets. Exemples de services spéciaux ; avances pour constructions d’écoles, pour chemins vicinaux, réorganisation des défenses de Calais, prêts à l’industrie, emprunt grec, cautionnements, garanties d’intérêts aux chemins de fer. Ce dernier compte formait, il y a quelques années, le titre Y" -41e la loi de finances; sa nature; raisons qui l'avaient fait distraire du budget ordinaire en i885. — § 2. Impossibilité de dresser le total des budgets de l’Etat lorsqu’existaient les cinq divisions précédentes; caractère actuel des budgets français à cet égard. — § 3. Moyens de service et dispositions annuelles ; dispositions de trésorerie, budgétaires et d’ordre : engagements de crédits, crédits d’inscription des pensions civiles et militaires ; travaux exécutés avec les fonds des compagnies, corporations et syndicats; avances à l’Etat : bons du Trésor; subventions aux départements et aux communes pour chemins vicinaux et établissements scolaires, etc. — | 4 Documents annexes, en dehors du texte du projet de loi de finances : développements, comparaisons, statistiques, états publiés en exécution de lois spéciales, etc., qui remplissent la plus grande partie du volume du projet du budget. Fin de l’examen. du volume et de la préparation du budget.

§ ieP. — Services spéciaux du Trésor. — Garanties d'intérêt aux compagnies de chemins de fer.

Nous abordons ici, on ne saurait se le dissimuler, un exposé compliqué.

La définition des services spéciaux du Trésor, à défaut toujours de texte officiel, peut être ainsi rédigée :

« Les services spéciaux du Trésor puisent directement au Tré- « sor, en dehors des budgets, les ressources dont ils ont provi- « soirement besoin, jusqu’à ce que leurs recettes équilibrent leurs « dépenses. »

Or, cette définition ne saurait se comprendre si les expressions budget et Trésor ne sont pas exactement spécifiées dès l’abord.

Pour le budget, il suffit de rappeler, conformément aux explications données précédemment (i), que le budget représente l’ensemble des recettes et des dépenses d’une année.

Le Trésor ne peut mieux se définir que par cette image : « Le « Trésor est le grand réservoir des ressources de l’Etat. » C’est dans son sein que toutes les recettes, de quelque nature qu’elles soient, recettes définitives, recettes d’ordre, recettes de trésorerie, viennent affluer, et c’est également de son sein que sont extraits tous les payements, payements effectifs, pour ordre, ou de trésorerie. Il constitue la caisse et le portefeuille de l’Etat, ou, plus exacment, il centralise fictivement toutes les caisses, tous les portefeuilles des différents comptables disséminés sur la surface du pays; car l’unité du Trésor ne se réalise que sur le papier, dans les écritures récapitulatives de la direction du mouvement général des fonds. Le Trésor est une entité, et c’est pourquoi il se définit très exactement par une image : « Le Trésor est le grand réser- « voir des ressources de l’Etat. »

Le budget est une personnalité et le Trésor en est une autre : ces deux personnalités ont de fréquentes relations, de nombreux points de contact; chacune cependant agit dans sa sphère indépendante, avec son caractère propre, comme on va le voir.

Les budgets n’ont jamais qu’une existence limitée : aussitôt que leurs opérations sont définitivement liquidées, ils meurent ; un budget disparaît, un autre lui succède. Le Trésor, au contraire, continue ses opérations sans arrêt, sans disjonction, par un enchaînement indéfini : lui-même vit toujours. On pourrait rattacher le Trésor actuel au Trésor des premiers Capétiens, si les états de situation avaient été conservés; de même qu’on le rattachera au Trésor des républiques futures, dans le plus lointain avenir.

Entre les budgets qui naissent et qui meurent et le Trésor qui survit, quelles relations peuvent s’établir?

On dit souvent que le Trésor est le banquier des budgets; la

(i) « Le budget de l’Etat est un acte contenant l’approbation préalable des a recettes et des dépenses publiques. » Voir chapitre premier.

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comparaison semble parfaitement exacte. Les budgets, même les plus réguliers, ne sauraient se passer de l’intermédiaire d’un tel banquier. Si, dans les premiers mois de l’année, par exemple, avant que les recettes ne soient encore rentrées, les budgets ne trouvaient pas de réserves dans les caisses du Trésor, on verrait les mieux équilibrés d’entre eux obligés d’ajourner leurs payements. Les budgets qui se règlent en déficit, qui dépensent, en fin de compte, plus qu’ils n’ont recouvré, pourraient encore moins terminer leur carrière sans le secours du Trésor?

Le Trésor, vis-à-vis des budgets, joue donc le même rôle qu’un banquier vis-à-vis de ses clients : il leur prête ses fonds quand ils en ont besoin, fonds qui proviennent, dans la circonstance, soit d’excédents laissés par les budgets antérieurs (i), soit d’emprunts et de ressources extraordinaires de diverses natures, soit de la dette flottante (2).

Ces indications sommaires sur le sens du mot Trésor nous permettent de revenir à notre sujet.

La première partie de la définition donnée plus haut des services spéciaux constate que ceux-ci puisent directement au Trésor, en dehors des budgets.

Les budgets, étant alimentés par l’impôt, ne sont jamais très largement pourvus. Le Trésor, au contraire, quand les recettes affluent dans ses caisses plus vite que les dépenses n’en sortent, peut devenir très riche ; les fonds libres des communes et des départements, le produit des négociations de bons à long et court terme, des emprunts, etc., lui constituent d’abondantes réserves (3). Dès lors, puisque les budgets sont pauvres et que le

(1) Certains budgets ont exceptionnellement laissé des excédents de recettes dans les caisses de Trésor ; mais la majeure partie, au contraire, y a puisé pour combler ses déficits : la preuve en est dans les 3.895 millions de prélèvements de cette nature classés parmi les découverts du Trésor , dont nous

parlerons plus loin.

( 2 ) Voir plus loin, au sujet des documents annexes, ce qui est dit de la dette

flottante.

(3) Les causes de la richesse du Trésor mériteraient une plus longue analyse. Nous les avons étudiées spécialement dans un article de /’ Economiste français du 7 mai 1887, intitulé : Les nouveaux procédés de trésorerie.

Trésor est riche, la tentation surgit naturellement chez leurs clients respectifs de quitter l’un pour l’autre. Avec la complicité des préparateurs du budget, certains services ont ainsi réussi à délaisser l’ordinaire, pour s’alimenter directement aux caisses du Trésor.

Mais tous les services indistinctement ne peuvent pas prétendre à une telle faveur. Des conditions sont requises chez les candidats, conditions que la dernière phrase delà définition ci-dessus indique par ces mots : « en attendant que leurs recettes équilibrent leurs

« dépenses. »

Ne sont donc admis éventuellement à pénétrer dans le sein des services spéciaux que ceux dont les recettes futures équilibreront les dépenses actuelles. Là réside le critérium des services spéciaux : ils n’occupent ou ne sont censés occuper qu’une situation provisoire : le Trésor n’entend leur faire que des avances, avances exactement remboursables, dans un délai plus ou moins long', sur les recettes prévues de l’opération.

Pour mieux comprendre, citons quelques exemples parmi les vingt- six services spéciaux actuellement inscrits dans les comptes du Trésor.

Les Prêts faits à V industrie effectués en vertu de la loi du ier août 1860 à la suite du traité de commerce, remboursables par les intéressés, comme leur nom de prêts l’indique suffisamment, d’ailleurs, figurèrent dès l’origine parmi les services spéciaux. Rien de plus légitime qu’un tel classement, disait-on, puisque les 3G.84o.iGô fr. prêtés devaient, selon les probabilités, rentrer un jour intégralement : il ne s’agissait que d’attendre ce jour au moyen d’un compte d’ordre. Malheureusement les rentrées n’eurent pas l’exactitude espérée et, au 3i décembre 1886, 1 1.858.819 fr. manquaient encore à l’appel. Sur ce chiffre, la loi du 3o mars 1888, considérant comme irrécouvrables 9.716.878 fr. les passa par profits et pertes, en les inscrivant aux découverts du Trésor, et 2. i4i .941 fr. seulement furent conservés aux services spéciaux, chiffre réduit en i8g5 à 1. 88i.6o4 fr. Quelles qu’aient été les vicissitudes de l’opération, son point de départ n’en reposa pas moins sur cette idée que les dépenses primitives seraient couvertes par des recettes

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équivalentes ; dès que le contraire apparut, la portion irrécouvrable sortit des services spéciaux.

L’Emprunt grec, rayé aujourd’hui des services spéciaux, y conserva longtemps aussi sa place sous l’inspiration de cette même idée.

En i832, la Russie, l’Angleterre et la France avaient garanti en commun l’emprunt de ioo millions de francs, contracté par le gouvernement hellénique. Une fois l’emprunt souscrit, la Grèce s’abstint d’en payer les intérêts : la France, engagéepour un tiers, dut avancer successivement 31.793.277 fr. de ses deniers.

En 1867, une Commission internationale stipula que la Grèce commencerait à rembourser ces avances à raison de goo.ooo fr. par an, dont un tiers à la France, lesquels 900.000 fr. se trouvèrent réduits à 600.000 fr., afin de constituer une liste civile de 3oo.ooo fr. au roi Georges Ier (convention du 5 janvier 1 864). Les sommes que cette nouvelle fixation nous attribuait furent sans doute régulièrement acquittées. Mais, en 1886, au bout de vingt ans, leurs versements accumulés n’aboutissaient encore qu’à un total de 4 millions, ce qui, avec quelques payements antérieurs, laissait subsister une avance de 27.094.000 fr. À ce train, il aurait fallu 1 35 ans à la Grèce pour se libérer complètement; 1 35 ans ajoutés aux 33 ans déjà écoulés auraient donné à ce service spécial une durée de 168 ans. Que devenait alors le caractère provisoire de l’institution ? Aussi, en 1887, résolut-on de rayer définitivement des comptes du Trésor les créances pour l’emprunt grec. (Art. 4 de la loi de finances du 26 février 1887.)

Le service spécial pour Y Exposition universelle de 1878, ouvert en vertu de la loi du 3i juillet 1876, a été, de même, clos et soldé au moyen d’un subside exceptionnel de l’Etat de 2 1 millions en 1887.

La Réorganisation des défenses de la ville de Calais constituait un type très facilement saisissable de service spécial.

En effet, d’après les prévisions originelles, les travaux de la nouvelle enceinte devaient coûter un prix exactement égal au produit de la vente des terrains de l’enceinte abandonnée. Pourquoi, dès lors, se dit-on, troubler l’économie des budgets futurs par des

entrées et des sorties de fonds d’inégale importance chaque année, lorsque finalement les unes et les autres se compenseront? La loi du 21 avril 1879 prescrivit, en conséquence, de ranger l’opération parmi les services spéciaux du Trésor, où les i4 millions de dépenses prévues s’imputeraient au fur et à mesure sur le produit des ventes de terrains.

Malheureusement, encore ici, l’opération aboutit à une déception. A la fin de 1899, après vingt ans d’existence, le compte spécial fut obligé de se liquider avec un déficit de 7.562.000 fr. (Loi du 26 décembre 1899). Les dépenses avaient atteint 8.227.000 fr.; mais les recettes n’avaient pu dépasser 664.000 fr. !

Un des plus gros et des plus dangereux parmi les services actuels est celui que la loi du 17 février 1898 a ouvert sans bruit sous ce titre : « Perfectionnement du matériel d’armement et « réinstallation des services militaires. » Le débit en grossit tous les jours, tandis que presque rien d’effectif, au moins jusqu’à ce jour, n’entre à son crédit.

Le gage principal de l’équilibre futur est, en effet, la vente des terrains déclassés des fortifications de Paris. Or, quand ces terrains seront-ils mis en vente? Quand seront-ils même lotis? Surtout, quelle valeur auront-ils au jour lointain de leur aliénation? Beaucoup d’indices, dès à présent, permettent de supposer que leurs prix n’atteindront jamais les estimations primitives. Ici donc semble encore se préparer une de ces déceptions dans lesquelles on se complait. Provisoirement, l’émission d’obligations du Trésor pourvoit aux dépenses que poursuit le ministère de la guerre. Sauf le nom, les anciens budgets extraordinaires sont reconstitués (1).

Nous pourrions continuer en citant, parmi les services spéciaux compromettants, ceux qui furent longtemps ouverts sous le titre de : avances aux caisses des chemins vicinaux et des établissements scolaires. Les dites caisses fournissaient aux départements et communesdes avances et des subventions. Pour les avances, il était entendu que, chaque année, une partie du capital avancé serait amorti au moyen des annuités de remboursement

(1) Aussi le projet de budget de 1901 propose-t-il la fermeture de ce compte spécial.

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fournies par les intéressés. Pour les subventions, elles devaient graduellement se compenser avec les allocations inscrites aux budgets à titre de remboursements à la dette flottante. Mais cette comptabilité savante et compliquée à plaisir (i) menaçait de laisser s’éterniser des services dangereux, ayant déjà absorbé près d’un milliard, qu’il importait de clôturer le plus tôt possible. C’est ce que fit définitivement la loi du 26 juillet 1893, à dater du 1er janvier 1 8g4-

A leur place, est ouvert un compte unique sous la rubrique : Liquidation des anciennes caisses des chemins vicinaux et des constructions scolaires , qui reçoit, à son débit, toutes les charges du passé et, à son crédit, les produits successifs de l’annuité budgétaire destinée à amortir l’arriéré en trente ans.

Citons encore l’article 2 de la loi du 7 décembre 1 8g4, ouvrant un service spécial anxDépenses de l’ expédition de Madagascar, ainsi conçu : « Toutes les règles applicables aux crédits budgé- « taires sont applicables aux crédits ouverts par la présente loi, « sauf en ce qui concerne la spécialité de l’exercice », ce qui prouve que, par eux-mêmes, en l’absence de dispositions expresses, les crédits des services spéciaux du Trésor ne sont pas soumis aux règles ordinaires de la comptabilité (2).

Mais nous avons hâte d’arriver aux Garanties d’intérêt aux Compagnies de chemins de fer, puisque ce sont elles qui motivèrent, de i885 à 1893, l’ouverture, au sein même de la loi du

(1) Ni le Parlement, ni la Cour des comptes n’exercent leur contrôle habituel à l’égard des services spéciaux. Plusieurs rapporteurs des budgets l'ont constaté en le déplorant.

(2) Les services spéciaux relatifs aux caisses des chemins vicinaux et des établissements scolaires sont qualifiés par le rapporteur général du budget de 1895, a une des combinaisons les plus compliquées et les plus obscures que u l’on ait conçues en matière de finances. » (Rapport de M. Cochery,6 novembre 1894.)

Précédemment, un autre rapporteur avait dit que ce monument servirait de témoignage à la complexité et à la fidélité de notre comptabilité publique (Rapport de M. Godefroy Gavaignac sur le budget de 1892), et son successeur ne craignait pas d’ajouter que la complexité était telle qu’il devenait impossible de s’assurer si la fidélité était égale. (Rapport de M. Poincarré sur le budget te 1893.)

SCO

budget, du titre intitulé « services spéciaux du Trésor » (i), à l’occasion duquel nous avons entrepris cette digression sur les services spéciaux en général.

Le service des garanties d’intérêt est ainsi commenté en tête de l’article du Compte général des finances qui lui est annuellement consacré : « Aux termes des conventions passées avec les Com pa- « gnies de chemins de fer, les payements que l’État fait aux Com- « pagnies, à titre de garantie d’intérêt, sont des avances dont il « doit être remboursé, avec les intérêts simples à 4 o/o, sur les c produits nets des lignes auxquelles s’applique la garantie, dès « que ces produits nets dépassent l’intérêt garanti. »

En vertu de sa garantie, en effet, l’État comble chaque année, de ses deniers, les insuffisances du produit net de l'exploitation des compagnies. Mais ces versements de garantie ne constituent, comme le dit le compte général, que des avances dont les compagnies doivent rembourser à l’État l’intégralité avec intérêt, soit pendant le cours même de leur concession, si la progression de leurs revenus le permet, soit à l’expiration de leur concession.

Cette idée d 'avances provoqua, en i885, le classement des garanties d'intérêt parmi les services spéciaux du Trésor. Du moment, dit*on, que leur dépense actuelle sera un jour remboursée et balancée, pourquoi faire peser exclusivement sur les budgets courants le poids de charges dont la contre-partie en recettes enrichira les budgets des générations suivantes. Ne vaut-il pas mieux éliminer d’emblée l’opération des lois de finances, dont elle ne fait que troubler l’aménagement, et lui attribuer un clas sement à part, près du Trésor, qui l’alimentera provisoirement? La loi du 8 août i885, relative au budget de 1886, stipula, en conséquence, dans son titre V, article i4 : « Il est créé, parmi les « services spéciaux du Trésor, deux comptes intitulés : Avances « aux Compagnies de chemins de fer français pour garanties

(1) Les garanties d’intérêt continuent à former un compte parmi les Services spéciaux du Trésor, mais sans plus rien prélever sur les fonds du Trésor pour leur service annuel, auquel le budget pourvoit dorénavant.

(2) Nous disons plus loin qu’il eût mieux valu que tous les services spéciaux, sans exception, rentrassent dans le giron du budget, comme l’avait fait exceptionnellement celui-ci .

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c( d’intérêts et avances aux compagnies de chemins de fer algériens « pour garanties d’intérêt. »

Chaque année, dès lors, les dépenses apparentes du budget ordinaire se trouvèrent allégées, par ce fait, de 70 à 80 millions; là résidait, en somme, le seul et véritable motif de Couverture du compte spécial : car les raisonnements précédents n’en formaient que le prétexte. Avant tout, on voulait obtenir un équilibre sur le papier : « Il est permis de penser, avoue plus tard un rappor- « teur, que les garanties ne seraient pas sorties du budget de « 1886 si les recettes ordinaires avaient suffi pour les payer. »

Aussitôt donc que les plus-values le permirent, grâce aux idées d’unification budgétaire qui prévalaient dans le sein de la Commission du budget, le compte spécial des garanties cessa de fonctionner. Au budget de 1892, le ministre des finances commença par proposer sa réintégration pour la partie relative aux chemins de fer algériens ; la Commission du budget crut pouvoir compléter la mesure en y ajoutant les chemins de fer français, de sorte que le titre spécial inauguré en i885 disparut complètement de la loi de finances en 1893 (1).

Le service spécial des garanties d’intérêt est le seul qui ait jamais occupé une place dans le corps même de la loi de finances : pourquoi cette exception ? Ou plutôt pourquoi tous les services spéciaux sans exception ne passent-ils pas régulièrement chaque année sous le contrôle du parlement? Pourquoi laisser dans un coin obscur de la comptabilité, en dehors du vote annuel des représentants du pays, les opérations précisément les plus suspectes par le moyen desquelles des centaines de millions sont directement tirés des caisses du Trésor ? Telles sont les questions que suggère le sentiment de la véritable unité financière, sans laquelle l’équilibre apparent du budget ordinaire n’est qu’un leurre.

Ces divers exemples suffisent à justifier la définition donnée

(1) Le budget de 1892 contenait encore un titre IV intitulé Services spèciaux, mais avec une rédaction nouvelle qui lui enlevait déjà son ancienne signification. Au budget de i8g3, le titre disparut complètement et définitivement.

D’ailleurs, après avoir été éliminé de la loi de finances, l’ancien service spécial des garanties d’intérêt n’en subsiste pas moins parmi les comptes du Trésor, pour un solde debiteur de 250.782.000 fr. où il demeure jusqu’à ce que les remboursements des Compagnies l’aient soldé.

plus haut des services spéciaux du Trésor. Ils montrent, en outre, et surtout, la complication de ces comptes, leur obscurité et, par conséquent, les dangers de leur emploi. Ouvrir un service spécial afin de pouvoir, par son moyen, puiser directement dans les caisses du Trésor, au profit d’une entreprise que le budget devrait alimenter, constitue une opération déjà tellement scabreuse par elle-même qu'au moins faudrait-il organiser strictement les moyens de la suivre, de la contrôler et de la régler d’une manière incessante. Mais précisément l’obscurité règne là où le grand jour serait le plus nécessaire.

Nous conclurions donc à la suppression complète des services spéciaux du Trésor, s’il n’était nécessaire de conserver certains d’entre eux, qui retracent, à titre de comptes d’ordre , divers faits de comptabilité dont la place ne se retrouverait pas ailleurs.

Ainsi les cautionnements en numéraire versés par les titulaires d’emplois assujettis au dépôt de cette garantie atteignent aujourd’hui le chiffre total de 3oi.638.ooo fr. (i). Rien de plus légitime que de constater dans un compte spécial cette dette du Trésor et d y retrrcer les oscillations périodiques des versements et des relraits(2).

De meme, depuis la suppression du budget sur ressources spé-

(1) Ce chiffre total de 309 millions représente bien le montant total des cautionnements entrés au Trésor depuis le début du siècle, à la suite de la liquidation de la Caisse d’amortissement, en vertu des dispositions nouvelles de la loi de 1816 et parle fait des mouvements du personnel et des changements de tarifs subséquents. Le Trésor a donc bien reçu effectivement un solde total de cautionnements s'élevant au chiffre indiqué ci-dessus. Seulement, les budgets de 1 8 1 4> 1816 et 1820 ont prélevé à leur profit, pour l'ordinaire ou l’extraordinaire, une somme de 218.097.907 fr., laquelle conséquemment est sortie du Trésor après y être entrée. Ce prélèvement de 218.097.907 fr., inscrit aux Découverts du Trésor, continue à y figurer. De sorte que la situation exacte du compte des cautionnements ne s’établit qu’en déduisant du crédit des services spéciaux le débit des Découverts, opération qui aboutit à montrer que le Trésor ne s’cst, en définitive, enrichi que de la différence entre les versements et les prélèvements, soit au net de 91 millions environ. Cela devrait figurer clairement dans les tableaux de comptabilité, au lieu d’en être déduit péniblement.

(2) Le chiffre du solde créditeur du service spécial des cautionnements varie en raison des mutations des titulaires d’emploi, et des modifications dans la fixation du taux des cautionnements, lorsqu’il s’en produit. De là des oscillations annuelles qui portent le solde créditeur tantôt à 317 millions comme en 1882, tantôt à 3oG comme en 1889, tantôt à 3io millions comme en 1896, ou à 3oi millions comme en 1 900.