HISTOIRE DE LA SPECIALITE BUDGETAIRE

Les assemblées du Consulat et du premier Empire votèrent de même les dépenses presque en bloc (i).

Même, à l’avènement de la Restauration, de singulières théories, on s en souvient, prétendaient encore restreindre le droit budgétaire des représentants du pays au vote des recettes, le gouvernement seul devant demeurer maître de répartir à son gré le bloc intégral des subsides alloués (2).

Mais les véritables principes du droit budgétaire ne pouvaient tarder à se faire jour. La loi du 25 mars 1817, en effet, inaugura la spécialité des dépenses par ministère, dans son article 1 5 1 ainsi conçu : « La dépense ne peut excéder le crédit en masse ouvert à « chacun d’eux (les ministres). Ils ne pourront, sous leur respon- « sabilité, dépenser au delà de ce crédit. » Chaque ministère composa, dès lors, un lot particulier de crédits dans lequel le pouvoir exécutif se trouva enfermé. Aucune compensation ne put s’établir entre les déficits et les excédents des uns et des autres. En un mot, comme le disait le texte de la loi, les ministres ne pourront dépenser au delà des crédits ouverts à chacun d’eux.

L’innovation réalisait, sans doute, un progrès considérable pour l’époque en posant pour la première fois le principe de la spécia-

(1) Le premier budget du Consulat, fixé par la loi du 19 nivôse an IX, est ainsi libellé: « Art. ier. La somme de 4i5 millions est mise à la disposition du gou- « vernement pour les dépenses des différents ministères pendant l’an IX. » Aucune répartition de ce total de 4^5 millions n’est indiquée.

Sous l’Empire, les mêmes errements continuant, la loi du i5 septembre 1807 dit: « Art. i5. La somme de 600 millions est mise à la disposition du gouver- « nement, à compte des dépenses du service de l’année 1808. » Ce bloc de Goo millions constitue donc l’unique budget officiel de 180S. Cependant, le 25 novembre 1808, à la fin de ladite année, intervient une nouvelle loi : « Art. 3. La « somme de i3o millions, faisantavec celle de 600 millions, portée en l’art. i5de « la loi du i5 septembre 1807, la somme totale de 730 millions, est mise à la « disposition du gouvernement. » Puis l’article 5 continue ainsi: « Cette somme « sera employée au payement d’abord de la dette publique et ensuite aux dépen- « ses générales du service comme il suit. » (Un tableau aligne alors 21 chefs de dépenses, avec les chiffres qui les concernent.) Depuis le début de l’année jusqu’au 2 5 novembre, c’est-à-dire pendant près de onze mois sur douze, le gouvernement impérial avait vécu sur le bloc de 600 millions alloué par la loi du i5 septembre 1807. Pour le dernier mois de l’année seulement apparaît une répartition sommaire constituant une indication, et non plus une limitation.

A son tour, la même loi du 26 novembre 1 808 disposait pour 1809 en disant: « Art. 10. La somme de 600 millions est mise à la disposition du gouvernement, « à compte des dépenses de 1809.

(2) Se reporter au chapitre II.

litc. Mais ce principe étendu à tout un ministère laissait au gouvernement beaucoup trop de latitude, les ministres, une fois la loi de finances votée, demeurant maîtres de se mouvoir à leur guise dans des cadres de ioo, 120 et jusqu’à 190 millions de crédits en bloc. Pourvu que ces blocs fussent respectés l’aménagement des éléments qui les composaient pouvait être impunément bouleversé.

Aussi les libéraux ne cessaient-ils de protester contre un système beaucoup trop lâche, d’après eux, susceptible d’engendrer les plus graves abus. Les preuves qu’ils en fournissaient étaient exagérées, mais assez typiques. Par exemple, au ministère de l’intérieur, figuraient à la fois des crédits pour les théâtres et pour Je clergé; le gouvernement pouvait donc fort bien, par un virement arbitraire (1), enrichir clandestinement le clergé des dépouilles des théâtres. Le contraire serait à craindre aujourd’hui.

En 1827 (2), de Vlllèle restreignit la spécialté à des sections formées dans l’intérieur de chaque ministère. Le préambule de son ordonnance du Ier septembre 1827 (3) s’exprimait ainsi : « Voulant déterminer avec précision les crédits spéciaux dans les- « quels nos ministres devront désormais renfermer leurs ordon- (C nances et, à cet effet, établir dans le budget des sections spécia-

« les qui limiteront les dépenses de chaque service » Son texte

était ainsi conçu : « Art. Ier. A partir de l’exercice 1829, le pro- « jet de budget général de l’Etat présentera directement l’évalua- « tion des dépenses par branches principales de services, con- « formément au tableau ci-joint, dont la rédaction sera arrêtée,

(1) En fait, cependant, bien qu’aucune sanction n’attribuât un effet limitatif aux votes exprimés par la Chambre sur les chapitres, paragraphes et articles, on vit presque toujours le gouvernement de la Restauration y obtempérer. Mais ce n’était que par condescendance. Lire à ce sujet la discussion relative à un amendement de Benjamin Constant qui fut repoussé.

(2) Dès 1820, la Commission du budget des dépenses avait pris l’initiative d’une proposition tendant à substituer le vote par chapitre au vote par ministère. Ce projet, qui allait au but du premier coup, suscita une vive controverse; combattu par M. de Villèle, simple député, et par M. Roy, ministre des finances, il fut ajourné par la Chambre, malgré les efforts de Benjamin Constant et du général Foy.

(3) L’ordonnance du icr septembre 1827 est la dernière des ordonnances financières rendues sur l’initiative de M. V-llèle.