LA SPÉCIALITÉ PAR CHAPITRE

publics peuvent, àleur gré, étendre ou rétrécir: le nombre et l’importance des chapitres ont constamment varié, sans autre motif que la volonté des. préparateurs du budget.

En parlant de la spécialité des circonscriptions budgétaires, Royer-Collard disait : «Qu’on les appelle chapitres ou autrement,

« peu importe! » (18 avril 1822.) De même, en i83o, le rapporteur du projet de loi, devenu la loi du 29 janvier i83i, écrivait: « Le « principe de la classification une fois adopté, le nom qui sera « donné à chaque division importe peu. » (Rapport du 5 novembre i83o.) Le chapitre ne saurait, dès lors, être défini en lui-même; il n’a pas de consistance propre ; il n’existe qu’à titre d’échelon dans la série des subdivisions budgétaires; il est au-dessous de la section et au-dessus du paragraphe et de l’article; c’est par rapport à ces deux voisins seulement qu’il se personnifie. Pour le définir, nous n’aurons, dès lors, à spécifier que sa position relative : « Le chapitre est une subdivision budgétaire plus étendue que le paragraphe et l’article, qui, dans le sein de chaque ministère ou section de ministère, comprend des services corrélatifs et de même nature . »

Le nombre des chapitres a beaucoup augmenté depuis 1 83 1 , et leur importance moyenne a conséquemment beaucoup diminué, malgré l’accroissement des budgets. En 1 83 t , début de la spécialité, il existait seulement 164 chapitres. Le budget de 1847 en comprenait 338; le budget de i852, 3Ô2 ; le budget de 1877, 388; le budget de 1882, 482. Le gouvernement, dans le projet de budget de 1884 (1), créa spontanément i56 chapitres nouveaux; leur nombre se trouva ainsi porté à 637 pour le budget ordinaire. Le

(1) « Les chapitres ne sont pas toujours établis conformément à la règle tra- « cée par l’article 11 de la loi du 29 janvier 1 83 1 , aux termes duquel chaque « chapitre ne doit contenir que des services corrélatifs ou de même nature. En « effet, dans certains départements ministériels, du moins, on confond quelque- « fois les dépenses du personnel avec celles du matériel, et même, dans les * dépenses du matériel, on trouve souvent des services qui n’ont pas entre eux la « corrélation et la similitude exigées par la loi. Le seul but véritablement prati- « que à poursuivre est la spécialité par service de dépenses. L’augmentation du « nombre des chapitres, leur spécialisation mieux définie, aura pour effet de « circonscrire dans des limites plus étroites la faculté qu’ont les ministres de se a mouvoir dans l’intérieur d’un même chapitre. » (Projet de budget de l’exercice 1884. Exposé des motifs du ministre des finances, 3 mars i883.)

budget de 1900 (budget général et annexe) en contient 1087 (1). Il existe donc aujourd’hui six fois plus de chapitres qu’en 1 83 1 .

Leur importance individuelle moyenne, en 1 83 1 , alors que le budget ne dépassait pas un milliard environ, était de 6.100.000 fr. Aujourd’hui, malgré un budget de trois milliards 5oo millions, la moyenne n’est plus que de 3.5oo.ooo fr. environ (2).

Ce ne fut pas spontanément que le gouvernement, en 1 883, s’engagea dans la voie de l’augmentation du nombre des chapitres; des propositions d’initiative parlementaire plus radicales l’y poussaient. Le contrôle du parlement, disaient-elles, s’étend à toutes les dépenses, quelle que soit leur importance, personne ne le conteste. Dès lors, ne faut-il pas donner au parlement les moyens d’exercer ce contrôle sur les plus minimes objets, si ces objets minimes en apparence attirent son attention ? L’arme du vote législatif doit frapper où bon lui semble; autrement le gouvernement ne pourrait-il pas abuser singulièrement du vote par chapitre ? l’hypothèse s’est réalisée, et l’autorité du parlement a été violée impunément (3) : « Il faut renoncera cette procédure extra-légale

(1) Le nombre total des chapitres du projet de budget de l’exercice 1900 se

décompose ainsi î

Budget général. Etats A et B i.oo3 chapitres.

Budgets annexes 84 —

Total 1 .087 chapitres.

(2) Les moyennes ici, comme toujours, n’ont qu’une signification très incomplète. Certains chapitres atteignent 45o millions, tandis que d’autres ne dépassent pas 1.00c fr. Les moyennes perdent pied dans cet immense écart entre 1.000 fr. et 45o millions.

(3; Ainsi, dans le rapport de la Cour des comptes au Président de la république sur l’exercice 1876, se trouve relatée I histoire d’un crédit de ).284.8i5fr. i5 accordé au gouvernement pour frais de transport de réfugiés espagnols, avec réserve, expressément formulée au cours de la discussion, qu’aucun train de luxe 11e serait organisé en faveur du principal de ces réfugiés, le prétendant don Carlos. (Séance du 8 décembre 1876.) Or, les comptes du caissier -payeur central pour l’exercice 1876 contiennent la preuve d’un payement de 6.654 fr. 90 fait aux compagnies de chemins de fer, pour formation d’un train spécial destiné au transport de don Carlos, imputé surledit crédit.

Le gouvernement prétend avoir agi dans la limite de ses pouvoirs, puisque les crédits du chapitre n’ont pas été dépassés ; le vote spécialisé par article ou par paragraphe eût seul pu l’enchaîner plus étroitement. Cependant, la Cour des comptes observe avec sagesse: « quelle avait cru devoir signaler l’irrégularité, « sa mission étant d’avertir le législateur quand ses intentions n’ont pas été « respectées. >< Ces faits sont devenus l’objet d une discussion à la Chambre des députés et d’un vote engageant la responsabilité du ministre, le 25 mars 1889.