DOUZIÈMES PROVISOIRES

les désastres de l’Empire : ils régnèrent alors six ans de suite (i). En 1822 (2), M. de Villèle inaugura son administration en obtenant des Chambres le vote simultané, à trois mois de distance (3), des deux lois de finances de 1822 et 1823. La régularité rétablie se continua jusqu’à la fin de la Restauration.

Les troubles résultant de la révolution de i83o ramenèrent les douzièmes provisoires pour les exercices 1 83 1 (4), i832 et i833. Mais, en i833, les Chambres, ayant tenu double session , purent voter en temps utile le budget de i834-

Jusqu’à sa fin, le gouvernement de Juillet fournit ensuite régulièrement chaque année le budget de l’exercice suivant,, y compris celui de 1848, voté à la fin de 1847. La révolution de 1848 ne pouvait manquer de figurer sur la liste; le budget de 1849, en effet, nefut voté que le 16 mai 1849, quatre mois et demi après l’ouverture de l’exercice.

Sous l'Empire, les douzièmes provisoires demeurèrent inconnus (5).

Après les événements de 1870-1871, ils marquèrent de nouveau leur empreinte. L’année 1872 seule, néanmoins, en subit la nécessité. Dès 1873, la loi du 20 novembre 1872 autorisa les recettes et les dépenses en temps utile.

Nous ne trouvons plus alors leurs douzièmes provisoires qu’en

(1) Les exercices 1816,1817, 1818,181g, 1820/ 1821 et 1822, vécurent à leurs débuts, sous le régime des douzièmes provisoires. Cela ferait donc sept années si l’on voulait compter l’année 1822, qui inaugura la réforme.

(2) Le projet de changement de date de l’ouverture de l’année financière présenté en 1819, dont nous avons parlé au chapitre VI, avait déjà cherché à mettre fin aux douzièmes provisoires.

(3) La loi de finances de l’exercice 1822 fut votée le ier mai 1822, et celle de l’exercice 1823, le 17 août 1822.

(4) En i83i, le nombre des douzièmes provisoires successivement porté à dix, par trois lois successives (lois du 12 décembre i83o, 18 avril, 18 août i83i), permit d’ajourner le vote de la loi définitive pour l’exercice 1 83 1 jusqu’au 16 octobre 1 83 1 .

C’est le plus grand retard qui ait existé. Généralement, les douzièmes provisoires ne s’appliquent qu’à deux, trois ou quatre mois.

(5) « Le second Empire est le seul gouvernement qui n’ait pas eu recours à « ces expédients. La raison en est que le Corps législatif avait, en quelque sorte, « renoncé à l’examen détaillé du budget (Rumeurs à droite), et qu’il le votait « très rapidement.» (Oui ! oui! à gauche.) (Rapport sur les douzièmes provisoires de 1888, lu à la tribune du Sénat par M. Ernest Boulanger, le 16 décembre 1887.)

1878, après les incidents politiques du 16 mai. La Chambre, parvenue aux derniers jours de l’année 1877, refusait de concéder le budget à un ministère qui n’avait pas sa confiance (1). Quand le nouveau ministère, choisi dans les rangs de la majorité, entra aux affaires, il était trop tard pour s’en occuper, et la loi du 27 dé cembre 1877 se borna à autoriser provisoirement, pour quelques mois, les receltes et les dépenses de 1878.

Les irrégularités, dont nous venons de citer les dates, correspondent toutes jusqu’ici à des circonstances exceptionnelles : cha cune d’elles trouve son explication dans des incidents dont l’énoncé seul est une excuse. Mais depuis, les douzièmes provisoires se sont installés dans notre procédure parlementaire, sans aucune justification, en dehors de tout événement de force majeure intérieur ou extérieur (2).

En 1884, bien que le ministre des finances, dès le 28 février, ait présenté le projet de 1 885 et qu'aucun incident sérieux n’ait détourné les Chambres de son examen, celles-ci furent tout au plus en mesure, à la fin de l’année, de voter, in extremis , le seul budget des recettes (3).

L’année suivante, sans doute, les députés, pressés de partir pour visiter leurs circonscriptions électorales, votèrent très exactement le budget avant les élections générales (loi du 8 août 1 885). Mais, en 1886, les nouveaux élus retombèrent dans les retards inaugurés parleurs devanciers. A la fin de 1886, le budget de 1887 n’était pas voté. A la fin de 1887, budget de 1888, de même, n’était

(1) Cet exemple de refus de budget sera développé dans le prochain chapitre

(2) « Ce que les douzièmes provisoires attestent, c’est que l’expédition des af- « faires ne s’accomplit pas normalement; c’est que les pouvoirs publics, lors- « qu’ils recourent à cet expédient, sans y avoir été contraints par des nécessi- « tés extraordinaires et impérieuses, n’ont pas fait tout ce qu’ils pouvaient et « devaient faire. » (Sénat, 26 décembre 1884, discours deM. Buffet.)

(3) Le vote des recettes, dès lors, précéda le vote des dépenses, en violation des principes exposés au chapitre VIII. Des discours remarquables montrèrent sous ce jour nouveau les vices du système des douzièmes provisoires. (Discours de MM. Buffet et Léon Say, sénateurs, 26 décembre 1884.)

En Belgique, le système des douzièmes provisoires entraîne annuellement la même irrégularité: les recettes y sont intégralement volées avant le 3i décembre, tandis que le vote des dépenses n’intervient que successivement dans le cours de l’année suivante.

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pas voté. Des douzièmes provisoires assurèrent le service de l’un et de l’autre de ces exercices pendant leurs premiers mois. Plus récemment, le budget de 1892 n’a été voté que le 27 janvier 1892, avec un douzième provisoire; le budget de 1893 n’a été voté que le 29 avril 1893, avec quatre douzièmes provisoires; le budget de 1895 n’a été voté que le 16 avril 1896, avec aussi quatre douzièmes provisoires. Le budget de 1897 a été voté après 3 douzièmes. Trois douzièmes également pour le budget de 1898 et cinq douzièmes pour le budget de 1899, dont la loi ne fut rendue que le 3o mai 1899. Enfin, pour 1900, quatre douzièmes.

L’expédient, on le voit, cesse d’être la conséquence d’événements exceptionnels, pour devenir le simple résultat d’un désordre parlementaire.

A toutes les époques précitées, même aux époques de crises qui auraient pu cependant provoquer l’indulgénce, le nom seul des douzièmes provisoires a soulevé des protestations unanimes : Y humiliation,\& honte , T expédient désastreux des douzièmes provisoires, telles ont été les expressions courantes pour les qualifier. Les ministres et les rapporteurs, dès le début de la Restauration, gémissaient de les subir (1). Aujourd’hui, quand, dans un but quelconque, le gouvernement éprouve le besoin de précipiter les votes

(1) En 1817, Corvetto, ministre des finances, s’exprimait ainsi : « On vous « a signalé l’abus des douzièmes provisoires ; on a ; parlé de leur irrégularité. « Cet abus, Messieurs, cette irrégularité, nous vous les avons signalés les pre- « miers. S’il est quelqu’un sur qui ce provisoire pèse, auquel ce provisoire soit « insupportable, croyez-le bien, Messieurs, c’est le ministre des finances. » M. Corvetto rappelle alors « les circonstances forcées qui se sont reproduites « avec un caractère impérieux toujours égal. » (Séance du 22 décembre 1817, Chambre des députés.)

« L’expédient des douzièmes provisoires, une fois adopté en 1816, parut tout « à fait simple et si naturel qu’on l’a successivement reproduit en 1817, 1818 « et 1819... Mais l’obligation qu’il impose aux Chambres de consentir la moitié « des impôts sans aucun examen, sans aucune notion de leur nécessité et de « leur destination, les obstacles qu’il opposé à toute réforme, à toute améliora- « tion du système des finances, ont excité des réclamations si vives et si géné- « raies, qu’il n’a plus été possible d’en prolonger la durée. » (Rapporteur le « projet de loi relatif à l’année financière, par Ganilh, député, 8 février 1819.)

Le baron Louis disait de même, en i83i : « Ces retards dans le vote des « budgets ont les plus graves inconvénients. Ils arrêtent toute amélioration « possible dans le système des impôts : fis rendent, en quelque sorte, illusoire « le contrôle constitutionnel des Chambres sur les dépenses publiques et sont, « en même temps, un obstacle à la marche libre et régulière de l’administration

de l’une ou l’autre Chambre, il n’agite jamais en vain le spectre (i) des douzièmes provisoires.

On peut se demander cependant si, par eux-mêmes, les douzièmes provisoires méritent bien une condamnation aussi absolue. La réprobation qui les atteint ne provient-elle pas surtout de leur introduction irrégulière et hâtive dans une organisation où rien n’est préparé pour les recevoir? Qu’ils se régularisent et tout motif de leur refuser notre estime disparaîtra peut-être. C’est ce que leurs partisans affirment d’après l’exemple des pays étrangers; quelques enthousiastes même s’écrient : « Il n’y a que dans les pays sau- « vag'es, chez les Turcs, qu’on ne connaît pas les douzièmes prose visoires ». (Chambre des députés, séance dui 5 décembre 1887.)

| 4- — Votes d’acomptes en Belgique. — Comités des subsides et des voies et moyens en Angleterre . — Votes on accounts.

Sans aller aussi loin, il faut reconnaître, en effet, que certains pays vivent très heureusement sous le régime des douzièmes provisoires.

Déjà le chapitre IV indique comment, par leur moyen, la Belgique parvient à rapprocher la date de la préparation du budget

« de l’État. » (Chambre des députés, 18 août i83i.) E11 présentant le budget « général de i83i, le baron Loujs ajoutait : c< Nous n’osons pas appeler cette « loi du nom de budget. Le' propre d’un budget, c’est de statuer pour l’avenir, « et déjà vous avez autorisé le service des dix premiers mois. >>(29 août i83i.)

(ï) « — M. le ministre des finances a fait valoir deux arguments pour obte- « nir de la Chambre un vote urgent. Il nous a donné une raison et il nous a « montré un spectre (Rires).

« — Le ministre des finances : Quel spectre ? »

« — Le spectre des douzièmes provisoires ! Mais moi je n’en ai pas peur, « M. le ministre (nouveaux rires). 11 faudrait cependant en finir avec cette lé. « gende qui a été créée parles ministres et les bureaux des ministères..... a Quelle honte y a-t-il pour la Chambre — car on a eu l’impudence plusieurs « fois de prononcer ce mot — oui, on a dit : vous nous acculez à la honte des

« douzièmes provisoires ! 11 faut que ces plaisanteries finissent : il faut

« qu’on cesse de répéter ces enfantillages dont on berçait les Chambres de « mameloucks de l’Empire, qui, pris d’enthousiasme, criaient : bravo ! bravo! « (Nouveaux rires). Eh ! bien, je le répète, il faut que ces jeux-là finissent et « j’espère qu’on ne nous en parlera plus 1 » (Chambre des députés. Séance du i5 décembre 1891).

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de celle de son exécution, tout en maintenant l’ancienne date d’ouverture de l’année financière.

A la suite d’une expérience déjà longue, la procédure budgétaire de la Belgique, organisée dans ce but, a fait des douzièmes provisoires une institution normale ; leur suppression y causerait autant de trouble que leur apparition cause de scandale chez nous.

Le tout est d’acclimater la chose et de lui donner droit de cité. Alors rien ne choque plus dans la marche devenue régulière des votes parlementaires. Ainsi, chez nos voisins, en prenant pour exemple le budget d’un des derniers exercices, avant le 3i décembre, seuls les budgets des voies et moyens et des non-valeurs et remboursements avaient été votés. En conséquence, le ministre des finances proposa, comme d’habitude, sans soulever d’objections, ni meme d’étonnement, la série de douzièmes provisoires devenue nécessaire. Puis, la discussion et le vote des divers ministères se poursuivirent pendant le cours des premiers mois de l’exercice, pour se terminer seulement à la fin de septembre. Plus de huit mois après l’ouverture de l’année financière, le parlement rend donc son dernier vote relatif à l’exercice en cours. Jusque-là les douzièmes provisoires fonctionnent normalement sans entraver la marche des services.

Voici maintenant le détail du mécanisme des douzièmes provisoires en Angleterre.

La Chambre des communes, on s’en souvient ne se trouve saisie de l’ensemble du projet de budget par le discours du Chancelier de l’Echiquier qu’à l’ouverture de l’année financière, le plus souvent même après son ouverture. La nécessité des douzièmes provisoires ressort de ce simple énoncé, puisque des votes partiels doivent évidemment assurer la marche des services à partir du Ier avril. Dès lors, bien avant le discours du Chancelier de l’Echiquier, en novembre et décembre précédents, les Estimâtes (i) ont été préparés par les services, et à l’ouverture de la

(i) Les Estimâtes , ou budgets évaluatifs des différents services, forment trois volumes, trois séries distinctes: les Estimâtes de la guerre, les Estimâtes de la marine et les Estimâtes des services civils et frais de perception. Ces derniers

session annuelle, c’est-à-dire, vers le mois de février, ils sont remis aux Communes.

Au fur et à mesure qu’ils y arrivent, lés comités de la Chambre tout entière, dont nous avons parlé déjà (i), s’adonnent à leur étude. Ces comités, au point de vue budgétaire, se divisent en comité des subsides (on supply) et comité des voies et moyens (ways and means ). Le comité des subsides examine les dépenses et après en avoir approuvé un lot suffisant, les fait approuver par la Chambre. Le comité des voies et moyens intervient ensuite pour attribuer les fonds que nécessite le payement des allocations votées. L’approbation de la dépense, en effet, n’a pas donné les moyens d’y pourvoir. C’est sur ce second point que le comité des voies et moyens provoque un nouveau vote.

Ainsi, deux opérations distinctes de la part des comités : la première consistant à étudier chaque lot de dépenses, la seconde à voter les tonds pour l’acquitter. Un haut fonctionnaire de la Trésorerie anglaise expliquait ainsi à un de ses collègues français ces rôles respectifs : « Je donne l’ordre à mon cuisinier d’acheter telle « provision au marché, c’est le supply. Je lui remets un shilling « dans la main, c’est le way and mean (2). »

Dès avant le 3i mars, c’est-à-dire avant l’ouverture de l’année financière, deux grands votes on accounts ont déjà ouvert à la guerre et à la marine les crédits nécessaires pour leurs dépenses à partir du 1er avril. Un plus grand nombre de votes partiels ont été rendus pour les services civils, en raison de la multiplicité de leurs chapitres.

Après le ier avril, le Chancelier de l’Échiquier ayant récapitulé

sont confectionnés, on l’a vu, sous l’autorité directe de la Trésorerie : les deux premiers subissent son contrôle sous certaines réserves.

Les volumes d 'Estimâtes diffèrent absolument du volume du projet de budget en France; ce sont des publications détachées, sans lien entre elles, rédigées par des chefs de service spéciaux, qui ne se sont pas concertés. Aucun volume n’est consacré aux recettes. Le discours du Chancelier de l'Echiquier seul se charge de rapprocher ces éléments épars. D’ailleurs, il ne faut pas perdre de vue l’existence du fonds consolidé, qui soustrait au vote annuel la presque totalité des recettes et un tiers environ des dépenses.

(1) Voir chapitre Xlï.

(2) Citation extraite du rapport inséré dans le Bulletin sfaiisticrne des finances du mois de juin 1888.

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l’ensemble des recettes et des dépenses dans son exposé financier, l’examen des parties restantes se poursuit d’une manière plus active, au cours même de l’exercice, jusqu’au mois d’août ou de septembre. Les Comités et la Chambre, continuant à fonctionner comme il est dit précédemment, résument les résultats de leurs travaux successifs dans une série de votes on accounts (i), répartis, on le voit, sur un espace de six mois environ.

Ce sont bien là des douzièmes provisoires (2), votés en attendant que la loi de finances intervienne.

Cette loi de finances apparaît enfin dans son entier, sous le nom d 'act of appropriation. Ifact of appropriation (3) récapitule les votes partiels rendus depuis l’ouverture des travaux des Comités, leur donne l’unité et le caractère définitif qui leur manquaient jusque-là, attribue à chacun des crédits le cadre du chapitre budgétaire, ou vote , qui le concerne spéciale -

(1) Dans la séance de la Chambre des communes du 17 mai 1888, la procédure des votes on accounts a été vivement critiquée par MM. H. Fowler et O’Connor. Le lord de la Trésorerie, M. Smith, a reconnu, lui-même, qu’une réforme devenait nécessaire, et un Comité a été chargé d’en étudier les bases. Mais il ne s’agit que de la procédure seulement des votes on accounts et non pas de leur principe même. Tant que l’année financière s’ouvrira le ier avril et que le Chancelier de l’Échiquier fera son exposé dans les environs mêmes de cette date, la nécessité des douzièmes provisoires subsistera, sans que personne songe à la contester.

(2) M. Paul Leroy-Beaulieu, dans L'Economiste français, apprécie ainsi, avec son habituelle supériorité de vues, les motifs qui justifient en Angleterre le système des. douzièmes provisoires: « Ce qui permet aux Anglais de ne pas souf- « frir du vote du budget dans le courant de l’exercice, c’est l’autorité ministé- « rielle, qui, chez eux, est intégrale, et l’habitude de la Chambre de ne prendre « aucune initiative directe dans les questions budgétaires. Comme il n’est pas « question, chaque année, dans la Chambre des communes, de tout bouleverser, «impôts et services publics; comme le ministre des finances est à peu près « assuré, pour peu que ses propositions ne soient pas absolument contraires au « sentiment national, de n’être pas en butte à l’opposition taquine d’une multi- « tude de réformateurs improvisés, il y a bien moins d’inconvénients en Angle- « terre que chez nous à ce que le budget ne soit pas voté avant le commence- « ment de l’exercice. En France, au contraire..., où tout dépend des votes tou- « jours imprévus de groupes indisciplinés, l’établissement du budget en cours « d’exercice expose toute l’administration à un regrettable désarroi. » [Économiste français, 14 janvier 1888.)

(3) Le mot appropriation signifie attribution des crédits à chaque vote ou subdivision budgétaire. Jusqu’au bill d’appropriation, en effet, les votes on accounts ne se composent que de crédits partiels autorisés en bloc. Le bill d’ appropriation classe ces crédits dans leurs subdivisions respectives, en les récapitulant.

ment, en un mot, dresse le budget général. Sa promulgation est entourée de beaucoup de solennité. Le souverain accepte , soit en personne, soit par procuration, la bénévolence que ses très loyaux sujets ont très joyeusement votée, le tout exprimé en phrases sacramentelles empruntées à la langue française.

Celte institution régulière de douzièmes provisoires dans des pays aussi bien administrés (i) mérite donc, comme nous le disions, de fixer l’attention (2). Le jour où, suivant l’exemple de l’Angleterre et de la Belgique, les douzièmes provisoires occuperont une place légitime dans nos codes de comptabilité, on les verra rendre, sans doute, chez nous les mêmes services que dans ces deux pays, et cesser, en tous cas, de mériter les justes reproches dont ils sont aujourd’hui l’objet. Telle était déjà, on s’en souvient, la conclusion du chapitre IV.

En résumé, si nous laissons de côté les cas exceptionnels de budgets intégralement votés, dans quelques pays, pour plusieurs années , de portions de budgets votées, ailleurs, pour plusieurs années, et de budgets votés pour moins d’une année, d’une manière générale, le budget, par son essence même, demeure annuel.

En France, aucun texte de loi n’a prescrit cette annualité. A défaut de loi, le décret réglementaire du 3i mai 1862 stipule que : (( Les recettes et les dépenses publiques à effec- (( tuer pour le service de chaque exercice sont autorisées par « les lois annuelles de finances. » (Art. 3o.) En outre, ces lois

(1) « Les peuples chez qui l’examen du budget fait l’objet d’une discussion « approfondie ont régularisé l’usage des crédits provisoires et l’ont constitué en « pratique normale. . . On considère qu’ils valent beaucoup mieux que le vote « d’urgence et hâtif des budgets, à la veille de l’ouverture de l’exercice. On voit « que, chez les peuples qui passent, avec raison, pour avoir des finances régu- « licres. les douzièmes provisoires n’ont pas le caractère qu’on leur attribue en « France. » (Rapport de la Commission du budget sur les douzièmes provisoires de 1888, par M. Yves Guyot, député, i5 décembre 1887.)

(2) En Italie, les douzièmes provisoires revêtent le même caractère qu’en France. Us y ont été souvent mis en pratique, notamment en 1886-87, année où le provisoire a duré près de huit mois, le budget de 188G-87 n’avant été voté que le 19 février 1887, bien que l’exercice commence le icr juillet.

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annuelles de finances, depuis 1877, ont soin de mentionner à chacun de leurs articles, et de répéter à l’article final, que les autorisations de recettes et de dépenses sont exclusivement données pour la seule année dont le budget porte la date. Parla se trouve alors expressément consacrée chez nous l’annualité des budgets, laquelle cependant, nous le répétons, n’est inscrite dans aucune loi spéciale, ni môme dans la Constitution. Une autorité dans la matière (1) écrivait récemment : « Le principe du vote annuel du « budget n’est pas inscrit dans les lois constitutionnelles de 1 875 ; « est-ce une raison pour n’en pas tenir compte? Vous ne le croyez « pas, ni moi non plus. Le suffrage universel n’est pas non plus « mentionné dans ces lois, et c’est cependant la base des pouvoirs « publics. Le vote annuel du budget est consacré par toutes nos « lois de comptabilité. Il est de l’essence de notre droit parlemen- « taire; il est, depuis la Révolution de 1789, de droit constitu- « tionnel. »

(1) Lettre de M. H. Wallon du i5 mai 189g.