DES DEUX CHAMBRES. CONFLITS ANNUELS

| ier. Rôle budgétaire de la Chambre haute. La priorité de l’examen et du vote des lois de finances est attribuée partout à la Chambre des députés. Celle-ci, dans quelques pays, jouit encore d’autres prérogatives à l’encontre de la Chambre haute. Conflits entre les deux Chambres en Italie à propos de la suppression de l’impôt sur la mouture; aux Etats-Unis, à propos de divers dégrèvements et des dépenses militaires. Situation de la Chambre des lords, en Angleterre. Conflits avec les Communes, en 1860, à l’occasion de la suppression des droits sur le papier. — § 2. Pouvoirs budgétaires respectifs des deux Chambres en France. Texte de la Constitution de 1875: discussion relative à son interprétation, conflits annuels: le Sénat cède sans que la jurisprudence soit fixée. Moclus vivendi proposé. — § 3. Vote définitif du budget par le Sénat. Promulgation de la loi de finances.

| ier. — Rôle budgétaire de la Chambre haute dans les différents pays.

D’après les constitutions de tous les pays parlementaires, la Chambre des députés, autorité primordiale en matière de budget, partage sa puissance législative et financière avec une autre Chambre issue moins directement qu’elle des suffrages populaires, souvent même choisie par le souverain seul, qui porte les noms de Sénat, Chambre des pairs, Chambre des seigneurs, Chambre des lords, etc., ou, d’une manière plus générale, de Chambre haute. La loi du budget n’acquiert sa force définitive qu’après avoir été votée par les deux Chambres , dont l’association forme le parlement.

Mais si la Chambre des députés et la Chambre haute votent conjointement le budget, elles le font avec des pouvoirs inégaux. Partout certaines prérogatives sont réservées à la Chambre des députés, en raison de son origine.

CONFLITS BUDGÉTAIRES EN ITALIE

La prérogative la plus universellement attribuée à la Gbambie des députés est la priorité. Cette priorité d’examen et de vote de la loi de finances ne constitue pas une vaine préséance : priorité en matière de budget équivaut presque à primauté. Celui qui, le premier, aménage le budget et le revêt de son empreinte, a beaucoup de chances d’en demeurer maître; il devient difficile de bouleverser après lui ses combinaisons d’équilibre des recettes et des dépenses. Sur ce premier point, toutes les Constitutions paraissent d’accord. Pour les lois ordinaires, l’ordre des présentations et des votes demeure, le plus souvent, facultatif. Mais, en matière de finances, tous les textes que nous avons sous les yeux sans exception pro clament que les députés recevront directement des mains du gouvernement le projet de budget et lui donneront, les premiers, leur sanction. La Chambre haute n’intervient qu’en second lieu.

Voilà qui confirme les idées d’attribution exclusive du droit budgétaire aux représentants du pays, dont le préambule de ce travail a tracé la genèse.

Certains pays, tels que l’Italie, les Etats-Unis, la Suède, etc., se contentent de cette priorité, en dehors de laquelle les pouvoirs des deux assemblées deviennent égaux.

Le statut fondamental du 4 mars i848, encore en vigueur aujourd’hui en Italie, dit : « Art. io. L’initiative des lois appar- « tiendra au roi et à chacune des deux Chambres. Toutefois, toute (( loi établissant un impôt, ou approuvant des bilans et comptes « de l’Etat, sera présentéé d’abord à la Chambre des députés. )) Le Sénat italien a donc la faculté de remanier, à son gré, le budget que la Chambre des députés lui transmet; il peut augmenter ou diminuer le chiffre des dépenses, accroître ou réduire celui des recettes, comme bon lui semble, sans que les décisions préalables de l’autre assemblée entravent son initiative. Nécessairement, il n’use de cette faculté constitutionnelle qu’avec une très grande réserve.

Cependant, en 1879 dans ^es anQées suivantes, on l’a vu opposer un refus persistant à l’abolition de l’impôt sur la mouture, votée par les députés. L’impôt sur la mouture, établi en 1868, sur la proposition du ministre Cambray-Digny (loi du 7 juillet 1868), frappait la conversion du blé en farine, la mouture du blé, le pain,

en un mot, c’est-à-dire l’objet le plus essentiel à la vie. Le parti politique arrivant au pouvoir en 1879 avait promis , dans ses programmes électoraux, de le supprimer (1). Mais comme son produit s’élevait à 80 millions, malgré le vote par les députés d’une loi du 7 juillet 1878, prononçant l’abolition complète de tous droits de mouture, à dater du 1er janvier i883, le Sénat, scrupuleux gardien de l’équilibre budgétaire, crut devoir s’opposer à un dégrèvement aussi considérable sans désignation de ressources nouvelles pour combler le déficit. (Vote du Sénat du 25 juin 1879.) 11 agit ainsi quatre fois de suite, jusqu’à ce que la Chambre, comprenant ses avertissements, ait voté une série d’impôts (relèvement des tarifs sur l’alcool et le pétrole, réorganisation de la loterie, etc.), dont le produit parût susceptible d’équivaloir à celui du droit remplacé (19 juillet 1880). Alors, d’un commun accord, l’impôt odieux de la mouture disparut définitivement du budget de l’Italie, à dater du 1er janvier 1884.

L’égalité des droits budgétaires entre les deux Chambres se rencontre aussi, avons-nous dit, aux États-Unis, dont la Constitution s’exprime ainsi : « Section 7. Tout blll concernant la levée d’un « impôt (2) devra prendre naissance à la Chambre des représen- « tants. Mais le Sénat pourra y proposer ou y voter des amende- « ments comme aux autres bills. » (Constitution fédérale des États- Unis du 17 septembre 1787.) (3).

(1) L’impôt sur la mouture avait toujours été, depuis son début, extrêmement impopulaire en Italie. L’intervention des carabiniers devint souvent nécessaire pour protéger les ingénieurs chargés d'installer les compteurs et de surveiller leur fonctionnement dans les moulins. Son gros produit formait sa seule excuse. Dès que les Italiens se crurent assez riches, ils n’hésitèrent donc pas h répudier, très justement, celle taxe assise sur un objet de première nécessité, que la science financière, telle que nous l’exposons dans d’autres parties de ce cours, réprouve absolument, d'accord avec le sentiment populaire.

(2) « Le texte constitutionnel originairement proposé dans la Convention de « Philadelphie établissait que les bills Jor raisinq or appropriatinq money,

« c’est-à-dire, tant les bills de recettes que les bills de dépenses passeraient « d’abord par la Chambre. Le texte finalement adopté ne laissa subsister ce pri- « vilege que pour la première catégorie de bills ( for raisinq revenue , bills de « recettes). » ( Eludes de droit constitutionnel, par E. Boutmy.) Néanmoins, ajoute l’auteur, d’après uu usage aussi ancien que la Constitution même, les bills de dépenses passent, comme les bills de recettes, à la Chambre des représentants en premier lieu.

(3) 11 existe aux États-Unis trois pouvoirs distincts : le pouvoir exécutif, la