CONFLITS BUDGÉTAIRES AUX ÉTATS-UNIS

Les Études de droit constitutionnel de M. Boutmy, dont nous voudrions multiplier les citations, définissent ainsi les pouvoirs budgétaires du Sénat : « Les bills de finances votés par les repré- « sentants sont renvoyés au Sénat, qui peut les amender. Le « Sénat use très largement de ce droit d’amendement; il en a « même quelquefois abusé. Quand un bili de finances , modifié « par le Sénat, revient à la Chambre, c’est ordinairement à une « époque avancée de la session. Or, il est de règle que la Chambre « ne prenne pas même connaissance des amendements du Sénat : « elle refuse d’y adhérer sans les entendre. Le Sénat les maintient « et l’on renvoie le bill, d’un commun accord, à une conférence « mixte, formée de trois représentants et de trois sénateurs. Cette « Commission examine, discute, élabore une transaction et la a soumet avec son rapport aux deux Chambres du Congrès. Croiton qu’à ce moment une discussion de détail s’engage à la

« Chambre? Point du tout La Chambre, comme le Sénat, doit

« accepter ou rejeter le tout, tel qu’il est sorti de la délibération de « la conférence. On voit sans peine l’immense avantage que cette

« procédure ménage au Sénat Il suffit que trois sénateurs,

« membres de la Commission, montrent un peu de .ténacité, pour « que la majorité des modifications recommandées par le Sénat « soient conservées dans le texte, dit de conciliation, que les re- « présentants, faute de temps, seront amenés à ratifier. »

Le Sénat américain, à diverses reprises, usa des droits ainsi conférés à son profit par la Constitution. En 1871, par exemple, alors que les budgets se réglaient par ces larges excédents, qui, depuis la guerre de Sécession, avaient déjà permis de supprimer près de

Chambre des représentants et le Sénat, chacun d’eux avec son domaine propre, circonscrit par la Constitution : « La Convention de Philadelphie, dit M. Boutmy, « pénétrée jusqu a la superstition de la théorie de Montesquieu, a mis tous ses « soins à tenir les pouvoirs séparés. Les routes qu’elle leur a tracées sont inva- « riablement parallèles ; elles ne se croisent nulle part. Us peuvent se voir, se « menacer du regard, ou avec une voix lointaine ; mais il n’y a pas de carre- « four où ils puissent se rencontrer, se prendre corps à corps et engager une « lutte qui laisse à l’un d’eux l’avantage et le dernier mot. »

La Chambre des représentants et le Sénat composent le Congrès, où ils représentent deux éléments différents : la Chambre des représentants est l’image du peuple des Etats-Unis, considéré comme ne formant qu’une seule nation. Le Sénat personnifie les Etats particuliers.

douze cents millions de taxes, les sénateurs protectionnistes et les représentants libre-échangistes ne pouvant s’accorder sur la nature des dégrèvements à opérer, il fallut réunir plusieurs fois les conférences dont on parlait ci-dessus. Cent millions étaient à dégrever. La Chambre voulait diminuer les droits de douane, tandis que le Sénat s’obstinait à appliquer les réductions aux droits intérieurs exclusivement. Le conflit dura plus d’un mois. Enfin, une transaction conclue au profit des contribuables accorda 260 millions de réductions d’impôt, au lieu de 100 millions.

En juin 1876, à la fin de l’année fiscale 1876-1876, au moment où le nouvel exercice allait s’ouvrir, le Ier juillet 1877, ^es discussions se renouvelèrent au sujet des crédits de l’armée. La Chambre s’obstinait à réduire ces crédits dans des proportions qui semblèrent excessives au Sénat : malgré les transactions successives, qui ne faisaient plus porter le conflit que sur quinze millions de francs, on ne parvenait pas à s’entendre. L’année fiscale expira sans qu’aucun vote de crédit ait été obtenu; le payement de la solde des troupes dut être suspendu. « Nous avons une armée en « service , disait le message présidentiel , autorisée par la loi et « ayant droit d’ctre payée, mais sans fonds disponibles pour cet « objet. » Enfin, une allocation provisoire fut votée, puis une nouvelle transaction ramena la réduction définitive à 10 millions, au lieu de i5 millions de francs; les services reprirent alors leur marche régulière. Depuis cette époque, aucun conflit d’aussi grave apparence ne s’est renouvelé.

Mais la priorité ne suffit pas à d’autres pays qui, par des restrictions supplémentaires, limitent plus étroitement les pouvoirs de la Chambre haute . Dans cette seconde catégorie figurent la Belgique, la Hollande, la Prusse et l’Angleterre.

En Belgique aucune dépense nouvelle, ni aucune aggravation d’impôt ne peuvent être proposées par le Sénat, ou votées d’abord par lui (1). En Hollande, le droit de la première Chambre des Etats généraux consiste seulement à approuver, ou à rejeter en

(1) Le Sénat belge peut cependant amender ou rejeter toute proposition financière émanant de la Chambre des représentants.

CONFLITS BUDGETAIRES EN ANGLETERRE

bloc la loi de finances. En Prusse, de même, la Chambre des seigneurs ne peut qu’approuver ou rejeter, en bloc, le budget.

En Angleterre , « d’après une de ces maximes qui ont force de « de loi, sans être écrites dans aucun statut (i), toute l’initiative « des loi-s de finances appartient à la Chambre des communes )), dit lord Brougham, dans son article du Dictionnaire de la politique. La Chambre des lords d’Angleterre, comme la Chambre haute de Hollande et de Prusse, ne possède donc d’autre alternative que d’approuver ou de rejeter le budget en bloc. Ici, cette alternative aboutit d’autant plus fatalement à l’impuissance que Yact d’appropriation , c’est-à-dire le budget même, n’est voté par les Communes qu’au mois d’août environ, comme l’ont expliqué les chapitres précédents. A cette époque, il ne reste à la Chambre des lords qu’un délai notoirement insuffisant pour étudier la loi de finances et surtout pour risquer d’en effectuer le renvoi en bloc aux Communes. Dès lors, son intervention budgétaire ne possède qu’un caractère honorifique, analogue à celui des solennités de la sanction royale d ’act d’appropriation décrites plus haut.

Il suffit, d’ailleurs, pour le constater de lire les formules usitées dans le discours annuel du Trône : « Mylords et Messieurs, » dit la reine en débutant; « Messieurs de la Chambre des Communes, » dit-elle seulement dès que les finances se trouvent en jeu. « Mes- « sieurs de la Chambre des Communes, j’ai donné l’ordre que « l’état des sommes nécessaires pour le service de l’année vous soit « soumis. »

L’autorité des lords cependant reprend son efficacité à l’égard du fonds consolidé qui, demeurant en dehors du budget annuel, ne peut être modifié que par des lois ordinaires. De même pour les money-bills ou lois spéciale? d’impôts.

(i) M. Boutmy écrit à ce sujet : « En 1793, Hérault de Séchelles faisait deo mander à la Bibliothèque nationale un exemplaire des lois de Minos. On « commettrait une erreur toute pareille si l’on s’avisait de chercher le texte de « la Constitution anglaise. » Plus loin, il ajoute, au sujet de la Chambre des « lords : « Qu’on interroge les textes constitutionnels sur la division du Parle- « ment en deux Chambres ? Elle a commencé d’elle-même avant i35o et s’est « perpétuée depuis, sans aucune loi. Sur le droit de priorité de la Chambre des « communes en matière d’impôt ? Ce droit, qui est stipulé expressément dans « la Constitution des Etats-Unis et dans la nôtre, n’est fondé, en Angleterre, « que sur le long usage. » [Etudes de droit constitutionnel, déjà citées.)

L’un de ccs money-bills , en 1860, provoqua un conflit célèbre, cité dans tous les ouvrages de finances, que nous n’avons, par conséquent, qu’à rappeler. Il s’agissait de la suppression de l’impôt sur le papier. Adopté par la Chambre des communes, le projet fut repoussé par les Lords, dans l’intérét de l’équilibre budgétaire (1). Une telle résolution ne pouvait manquer de soulever de vives récriminations. Les Communes prétendirent que leurs privilèges séculaires étaient violés, que le système financier de l’Angleterre se trouvait bouleversé, etc.; jamais, dirent-elles, jusqu’ici, la Chambre haute ne s’est permis de reviser nos calculs d’équilibre de recettes et de dépenses. Des consultations furent rédigées, des déclarations votées., de volumineux rapports publiés.

Mais, en somme, comme la légalité avait été strictement respectée, il fallut bien se soumettre, jusqu’à ce que la découverte d’un procédé pseudo-légal permît de forcer la main à la Chambre des lords. L’année suivante, en effet, le gouvernement (2), cessant de procéder par voie de money-bill , intercala, dans le corps de Vact d’appropriation , une disposition supprimant l’impôt sur le papier. Contrainte alors de rejeter le budget en bloc ou de l’accepter tel quel, impuissante à statuer isolément au sujet de l’impôt sur le papier, la Chambre haute donna implicitement et par force son approbation à sa disparition. C’est le plus important différend dont l’histoire d’Angleterre nous fournisse l’exemple (3).

| 2. — Pouvoirs budgétaires respectifs des deux Chambres en France. — Conflits annuels.

On s’étonne, sans doute, que cette revue des principaux pays ne comprenne pas la France : il est très difficile, en effet, de lui

( 1) La seconde lecture du bill fut ajournée à six mois, ce qui équivalait à son rejet.

(2) M. Gladstone dirigeait alors les affaires, avec le titre le premier lord de la Trésorerie.

(3) M. de Franquevillc, dans son grand ouvrage sur la Constitution de l'Angleterre. et Sir Erskinc May, dans son Histoire constitutionnelle de l'Angleterre, citent un certain nombre d’autres cas de conflits moins célèbres entre Jes deux Chambres.

CONFLITS BUDGÉTAIRES EN FRANCE

assigner sa place. Chaque année, la question des droits financiers delà Chambre et du Sénat revient vainement chez nous en discussion. Le Sénat cède, en général, avec une méritoire abnégation; mais il cède en maintenant théoriquement ses prétentions, ce qui continue à laisser la jurisprudence en suspens.

Cette jurisprudence repose exclusivement sur l’interprétation du texte constitutionnel suivant, qu’il importe de lire avec attention, puisque chaque opinion y découvre sa justification : « Le Sénat a, « concurremment avec la Chambre, l’initiative et la confection « des lois. Toutefois, les lois de finances (i) doivent être, en pre- « mier lieu, présentées à la Chambre des députés et votées par « elle. » (Loi constitutionnelle du 28 février 187b, art. 8.) La difficulté naît des trois derniers mots : votées par elle.

Pour ne rien avancer de compromettant dans un conflit entre deux pouvoirs aussi considérables, empruntons textuellement aux partisans des droits de l’une et l’autre assemblée leurs propres explications.

En faveur des pouvoirs du Sénat, l’article 8 de la Constitution de 1875 s’interprète de la manière suivante : « On ne peut pas « exprimer plus clairement et en termes plus nets que les deux « Chambres ont un droit absolument égal, laissant toutefois à la « Chambre des députés la priorité pour les lois de finances, privi- « lcge considérable, car, qui fait le premier le budget en est véri- « tablement le maître. » Quant aux mots : et votées par elle, nœud de la difficulté, avons-nous dit, le promoteur et rapporteur de la loi constitutionnelle de 1875 les commente ainsi lui-même : « Nous avons dit : présenté et voté, nous avons joint les deux ter- « mes, mais pourquoi? C’était pour éviter tout subterfuge, afin « qu’on ne pût pas dire : la loi a été présentée à la Chambre ; si « la Chambre traîne en longueur, si elle met du mauvais vouloir,

(1) Toutes les lois de crédits et d’impôts sont comprises dans l’expression lois de finances employée par la Constitution. Le commentaire des lois constitutionnelles de M. Poudra le spécifie formellement. Il ajoute : « De cette expression « générale, les lois de finances , il suit que toutes les lois qui intéressent, à un « degré quelconque, les finances publiques doivent être soumises d’abord au « vote des députés. L’obligation existe pour les lois qui touchent aux finances « des communes et des départements, comme pour celles qui touchent aux a finances de l’Etat. »

« eh bien ! nous la présenterons au Sénat, qui pourra la voter et,

« par ce vote, nous pèserons sur la Chambre. » (Discours de M. Wallon, sénateur, 24 juillet 1884.)

Ainsi, d’après ce commentaire, les mots et votées par elle n’auraient été ajoutés au mot présentées qu’afin de prévenir la velléité éventuelle du gouvernement de soustraire le projet de loi de finances à la Chambre des députés aussitôt après sa présentation.

Pour les députés, le sens des mots et votés par elle est tout autre. D’abord, disent-ils, l’assemblée nationale a voté l’article 8 de la Constitution de 1875 sans discussion : son rapporteur n’est donc plus autorisé aujourd’hui à préjuger rétrospectivement l’intention des votants, d’après le souvenir lointain de ses intentions personnelles. Du moment qu’aucune discussion n’éclaire le texte, ce texte seul doit être consulté. Or, que veut-il dire sinon que le Sénat, en matière de finances, peut exclusivement délibérer sur les dispositions préalablement votées par la Chambre des députés. « Les lois de finances doivent être, en premier lieu, présentées à la « Chambre des députés et votées par elle. » Dès lors, quand la Chambre des députés 11’a pas inscrit une dépense au budget, quand elle n’a pas sanctionné un impôt (1), ou, mieux encore, quand elle a expressément rejeté une proposition de recette ou de dépense formulée par le gouvernement, le Sénat n’a pas les moyens de délibérer à leur sujet. Comment et sur quoi délibérerait- il, puisque son initiative personnelle ne saurait lui créer de texte de discussion? En un mot, toutes les parties des projets financiers

(1) Le Sénat, saisi avant la Chambre des députés d’un projet de loi sur la chasse, s’est trouvé arrêté par un légitime scrupule, en arrivant à l’arti«le qui fixe le prix des permis de chasse. Avait-il le droit de déterminer le tarif d’un impôt? Il se décida à passer outre, sans se prononcer sur le principe, dont l’application lui parut secondaire dans la circonstance. (Séance du Sénat du 20 novembre 1886, amendement de M. Bozérian.)

De même, au cours de la discussion du Tarif général des douanes, quelques députés prétendirent que le Sénat n’avait pas le droit de modifier le vole des députés, parce qu’il s’agissait d’un impôt. « Jamais les lois de douanes n’ont été « considérées comme des lois d’impôt. La question constitutionnellement ne « peut donc pas être soulevée, » dit le rapporteur. (Chambre des députés, 21 décembre 1 891 ), et la Chambre encore passa outre.

CONFLITS BUDGÉTAIRES EN FRANCE

soumis à l’examen du Sénat doivent avoir été votées préalablement par l’autre assemblée.

« Ou les mots n’ont pas de sens, ou l’article 8 de la loi constitu- « tionnelle veut dire ceci : c’est que lorsqu’ une loi de finances n’aura « pas été votée par la Chambre des députés en premier lieu, elle <' ne pourra plus l’être par le Sénat. Sans quoi, si on admettait « que le Sénat pût voter le premier un crédit ou un impôt, et que « cette disposition pût devenir la loi par le vote ultérieur de la « Chambre, émis après celui du Sénat, ce serait donc la Chambre « qui voterait en second lieu, tandis qu’elle doit voter en premier « lieu. Messieurs, c’est absolument évident. » (Discours de M. Ju- « les Roche, député, séance du 3o décembre 1 883 .) (i).

On va même jusqu’à dire que la Chambre des députés possède dans les questions financières non seulement la priorité, c’est-à-dire le premier mot , mais aussi le dernier mot. A la rigueur cette prérogative du dernier mot se concevrait encore à l’égard des dispositions que la Chambre des députés a retranchées du budget : alors les députés ont le dernier mot, puisqu’ils ont mis le Sénat dans l’impossibilité de délibérer, faute de texte voté. Mais, à l’égard des dispositions maintenues au budget sur lesquelles se produit un désaccord de chiffre ou de rédaction, la théorie du dernier mot en faveur des députés ne repose plus sur aucun argument constitutionnel; elle découle seulement de raisonnements fantaisistes, tel que le suivant : En cas de conflit, il faut que l’un des deux finisse par céder ; or, qui doit céder si ce n’est le Sénat, que la Constitution désigne, elle-même, comme inférieur à la Chambre en matière de budget?

Bien que mal étayée, comme on le voit, la formule du premier et du dernier mot n’en a pas moins fait son chemin. Ses partisans la proclament à chaque occasion depuis les débuts de la Constitution : « C’est à la Chambre des députés, de quelque nom qu’elle soit « désignée, qu’appartient, en matière de finances, le premier et

(i) Quelques interprétaleurs du mot voté ayant prétendu que, quand la Chambre rejette une disposition, celte disposition, ayant été l’objet d’un vote, rentre dans la compétence constitutionnelle du Sénat, le même orateur répondait : « Vous « devriez dire aussi que lorsqu’une loi a été rejetée par le Sénat et par la « Chambre des députés, elle a été votée par les deux Chambres. »

« le dernier mot. » (Discours de Gambetta, 28 décembre 187G.) « Ce « qu’il faut affirmer et mettre au-dessus de toute discussion, c’est « que, lorsqu’en matière de loi de finances la Chambre des dépu- « tés a dit son premier mot, le Sénat a bien, par l’organe de son « rapporteur, de ses Commissions et du Cabinet lui-même, le « droit de faire ses remontrances à la Chambre, de lui dire qu’il « trouve tel ou tel impôt, telle suppression de crédits injustes ou «. inopportuns, mais que le Sénat n’a que ce droit. Les remontran- « ces, les observations du Sénat un fois présentées à la Chambre,

« le droit du Sénat est épuisé. La Chambre des députés statue en « dernier ressort, dit oui ou non, accepte ou rejette, mais ce vote- « là est sans appel et sans cassation. » (Projet de révision déposé par le gouvernement, i4 janvier 1882.)

Le Congrès , seule autorité à laquelle pouvait incomber le droit de trancher la question, s’est abstenu de se prononcer jusqu’ici. Réuni à Versailles en 1884, et saisi d’un projet spécial de révision de l’article 8 de la Constitution, il élimina, par un vote formel de question préalable , toute discussion relative aux attributions financières du Sénat. De même, à chaque conflit annuel, les Chambres évitent toujours de vider théoriquement le litige sans cesse renaissant (1).

Sans vouloir trancher une aussi délicate question, nous nous hasarderons cependant à lui chercher, comme le font les parti* sans de la théorie du premier et du dernier mot, une solution en dehors du texte énigmatique de la Constitution. Cette solution a été très sagement formulée par le gouvernement lui-même, en 1 885 ; d’après lui, chaque assemblée doit avoir le dernier mot dans le sens le plus favorable au contribuable. « C’est la doctrine du dernier

(1) Le président du Conseil des ministres en donnait la description suivante dans un rapport officiel de 1882: « La Chambre des députés rejette un crédit; « le Sénat le reprend et l’adopte. Le budget revient à la Chambre. La Chambre « retranche une seconde fois le crédit. C’est une navette, un va-et-vient incesn sant, qui ne prend fin que parce qu’on arrive au 3i décembre, à une heure où « la prolongation du conflit menace de tout arrêter, le payement des coupons

« de rentes, la solde des troupes, le traitement des fonctionnaires Alors

« seulement, on transige tant bien que mal. » Le président ajoutait, sous sa responsabilité: « plutôt mal que bien. » (Exposé des motifs présenté par le président du Conseil des ministres au sujet d’un projet de révision de la Constitution, (1-4 janvier 1882).

CONFLITS BUDGÉTAIRES EN FRANCE

« mot alternatif , accordé, suivant les cas, à l’une ou l’autre

« Chambre Je dis au Sénat : vous avez le dernier mot pourem-

« pêcher la création d’une dépense nouvelle. De même, la Cham- « bre doit avoir le dernier mot pour empêcher le rétablissement « d’un crédit qu’elle a condamné. » (Discours de M. Jules Ferry, président du Conseil, séance de la Chambre, du 9 mars 1 885 . ) — « Il est de bonne politique que chaque Chambre s’incline dans sa a seconde délibération, devant la volonté de l’autre, quand il s’agit « de suppression ou de réduction de service. » (Rapport fait par M. Dauphin, 19 mars 1 885 .)

Il serait, en résumé, possible d’admettre un compromis sur ces bases: i° En casde dissentiment, l’intérêt du contribuable prévaudra ; 20 Chacune des deux Chambres pourra empêcher l’autre de modifier, par voie budgétaire, les services constitués par des lois organiques.

Mais les passions politiques ne semblent vouloir accéder à aucune idée de transaction. D’ailleurs, certains esprits philosophes prennent leur parti de cet état de lutte persistant: « Vidons les « conflits au jour le jour, quand ils se présentent..., gardons-nous a des formules trop absolues. » (Discours du présidentdu Conseil, 9 mars 1 885.) « C’est le fond même du régime parlementaire: (( c’est une des conditions qui résultent de l’existence des deux e Chambres et je vous défie d’en sortir. Par cela seul que notre Con- « stitution a consacré la division du pouvoir législatif, elle admet, « non pas assurément la nécessité des conflits, mais leur possibi-

« lité Il faut laisser les deux Chambres poursuivre ces négo-

« dations, qui peuvent parfois être laborieuses, mais qui sont la « condition du régime parlementaire et [qui aboutissent d’autant <( plus facilement à un accord que la Constitution fait de la conci- « liation une nécessité politique de tous les. jours. » (Discours de « M. Ribot, député, 9 mai 1 885 .)

Ce sont là, ajoute-t-on sur une mode plus familier, des querelles de ménages, des tiraillements entre conjoints, lesquels, au fond, ne sauraient se passer l’un de l’autre : le lien est indissoluble et personne ne désire le rompre.

Nous avions donc raison, jusqu’à plus ample informé, de n’as-

signer aucun rang précis à la France parmi les nations dotées de Chambre haute.

Il faut cependant ajouter qu’en France le Sénat subit, par le fait de l’époque tardive à laquelle les députés lui envoient le budget, un amoindrissement d’attribution beaucoup plus effectif que tous ceux sur lesquels ont vient de discuter.En quelques semaines souvent, sous la menace d’unconflit(i),sousla menace de la responsabilité des douzièmes provisoires qui deviendront nécessaires, l’assemblée du Luxembourg doit avoir examiné, discuté et voté la loi de finances qui séjournait depuis dix mois au palais Bourbon. Sous prétexte d'abnégation patriotique, d’amour du bien public, d’esprit de concorde, etc., le Sénat se résout, chaque année, tout en protestant platoniquement, à sacrifier sa personnalité. Nous n’avons pas à parler ici de cette déchéance volontaire, puisque les textes constitutionnels ne se trouvent plus en jeu.

| 3. — Vote du budget par le Sénat.

La discussion et le vote des budgets suivent, avons-nous dit, au Sénat, la même procédure qu’à la Chambre des députés. Après la discussion générale, s’ouvre la discussion par article, où chaque article de loi, chaque chapitre de dépense inséré dans les états annexes font l’objet d’un vote spécial. Puis, une fois les diverses parties du projet successivement adoptées, le vote d’ensemble, au scrutin public, confère à la loi tout entière l’approbation définitive du second Corps législatif. 11 semble superflu de retracer le détail de ces formalités.

(i) « C’est le conflit 1 je viens supplier le Sénat de ne paslecréerl » Ce spectre du conflit réussit infailliblement à précipiter les votes du Sénat, malgré les délais d’une insuffisance invraisemblable qui lui sont réservés. « Messieurs, je viens « supplier le Sénat de vouloir bien voter immédiatement le budget qui doit être

« promulgué demain matin Je vous déclare que je suis dans la nécessité de

« faire appel à votre patriotisme, à votre sagesse, pour accepter le budget tel t qu’il vous arrive de la Chambre. Il y a, Messieurs, à le faire, une urgence « absolue. » ( Discours deM. Tirard, président du Conseil, ministre des finances. Sénat. 3o mai 1 888 au soir.)

Voir encore les séances du 2 juillet 1889, du 6 août 1890, etc., etc., enfin les séances de la fin de l’année 1895, alors que, depuis le dépôt du rapport delà Commission (18 décembre), il ne restait plus au Sénat que 12 jours pour discuter et voter le budget de 1896. Voir aussi les séances du 3o mai 1899.