MESURES DIVERSES CONTRE LES CRÉDITS ADDITIONNELS

déplorer l’extension des crédits supplémentaires, la plaie de nos budgets, s’écriait M. Dupin, sous le gouvernement de Juillet.

En 1849, autre palliatif. Pour éclairer le chaos des demandes de crédits additionnels, on proposa (1) de tenir affiché, dans la salle des conférences et des bureaux du palais législatif, un tableau, constamment à jour, de tous les suppléments de dépenses imputés sur les budgets en cours d’exécution, « Le tableau de « tous les crédits imputés successivement sur les ressources des (f deux budgets en cours d’exécution sera dressé, tenu au courant « d’après les documents transmis à l’assemblée nationale par le « ministre des finances, et affiché dans les salles des conférences, « des commissions de finances et des bureaux. » (Loi du 18 novembre 1849, ai>b ier0 Aucune loi postérieure n’ayant abrogé la loi du 18 novembre 1849, celle-ci semble toujours en vigueur théoriquement. Seulement, on parcourrait en vain aujourd’hui les salles du palais législatif, sans y découvrir l’affichage du tableau des crédits supplémentaires.

Dans le même ordre d’idées, la Commission du budget de 1876, sur l’initiative de M. Guichard, député, obtint du ministre des finances que, parmi les annexes de tous les projets de loi de crédits additionnels, figurerait un relevé des suppléments déjà votés, avec l’état de situation des exercices en cours. Cette prescription, bien qu’aucun texte de loi ne l’ait sanctionnée, demeure toujours en vigueur.

Mais combien serait-il plus simple de publier mensuellement, au Journal officiel , le tableau mis au courant des crédits supplémentaires! Cette publication périodique éclairerait le public et les Chambres bien plus régulièrement et plus sûrement que ne peuvent le faire des états annexés à des projets de loi, dont beaucoup de députés n’ont pas le temps de lire le contenu, et, en tous cas, ignorés du public. Ce serait un acheminement vers la publication complète au Journal officiel de la marche des dépenses publiques, qui devrait, corrélativement à celle de la marche des recouvrements, y figurer chaque mois.

(1) Proposition de M. Darblay aîné.

A la même époque, une loi du 12 août 1876 décida encore, toujours à titre de palliatif, que la présentation des projets de crédits additionnels ne pourrait plus avoir lieu que tous les mois. Jusqu’alors, ces projets se superposaient sans ordre, ni méthode. Dorénavant, le ministre des finances dut les conserver en portefeuille, pour les réunir en un seul projet mensuel; la forme, au moins, s’en trouva améliorée : « Le ministre des finances réunit en un « seul projet de loi toutes les demandes de crédits supplémentaires « ou extraordinaires dont le besoin s’est fait sentir dans les divers « services, pendant l’intervalle d’un mois au moins. » (Art. unique de la loi du 12 août 1876.) (1).

Nous pourrions encore mentionner l’obligation imposée au ministre des finances de contresigner, de concert avec les ministres compétents, les projets de crédits additionnels, et de les présenter lui-même aux Chambres. Diverses lois, parmi lesquelles celle du 16 mai 1 85 1 spécialement, ont édicté ces garanties illusoires.

Jusqu’ici, donc, nous n’avons vu les pouvoirs publics lutter contre l’envahissement des crédits additionnels qu’au moyen de procédés superficiels, tendant seulement à mettre de l’ordre, à introduire de la clarté dans les opérations, sans attaquer le mal à sa racine. Voici la récapitulation des palliatifs précédemmen signalés :

Indication, dams le texte de chaque projet de loi, des ressources destinées à balancer les suppléments de crédits (lois du 18 juillet i836 et du 16 mai i85i) ;

Inscription, sur un tableau affiché dans les salles du parlement et constamment tenu au courant, de la situation des crédits de chaque exercice en cours (loi du 18 novembre 1849);

Insertion du tableau des crédits additionnels votés ou proposés et de la situation provisoire des budgets à la suite des expo-

(1) Cette disposition semble tomber en désuétude, car un rapport de la commission du budget « constate avec regret qu’elle est de moins en moins obser- « vée ». (Chambre des députés, 9 juillet 1895.) Il n’est pas surprenant que les administrations préfèrent multiplier et enchevêtrer les projets, car, grâce à leur confusion, elles trouvent moyen défaire passer plus facilement les crédits supplémentaires qu’elles désirent obtenir.

BUDGETS RECTIFICATIFS

ses des motifs (décision de la Commission du budget en 1876);

Réunion, par paquets mensuels, des projets de crédits additionnels (loi du 12 août 1876) ;

Contre-seing du ministre des finances pour les demandes de suppléments de crédits (lois des 24 avril 1 833 et 16 mai 1 85 1 ).

| 3. — Budgets rectificatifs.

Des mesures d’une portée plus étendue ont été expérimentées, spécialement les deux suivantes, qui méritent quelques développements :

i° Institution des budgets rectificatifs,

20 Institution des virements.

Le décret du 3i mai 1862 s’exprime ainsi à l’égard des budgets rectificatifs : « Art. 32. Le budget peut être rectifié, s’il y a lieu, pendant le cours de l’exercice, » disposition caduque aujourd’hui (dans son application seulement, car aucune loi postérieure ne paraît l’avoir abrogée), ne contenant pas, à proprement parler, une définition du budget rectificatif. On peut adopter la suivante : « Le budget rectificatif est un second budget, qui « modifie, s’il y a lieu, en cours d’exercice, les prévisions et les « autorisations contenues dans la loi annuelle de finances. »

Deux points essentiels ressortent de cette formule. D’abord, le budget rectificatif est un budget. Il doit donc prévoir et évaluer les recettes et les dépenses, conformément aux règles établies, en assurant l’équilibre des unes avec les autres. En outre, il constitue un second budget; par conséquent, il se substitue à la loi annuelle de finances rendue avant l’ouverture de l’exercice; il la rectifie et la remplace. Tels sont ses caractères essentiels.

Les budgets rectificatifs, bien que la Constitution de 1862 les autorisât en principe, ne furent introduits, d’une manière permanente, dans notre système budgétaire, qu’à partir de i8G3, à la suite de la mise en application du sénatus-consulte du 3i décembre 1861, pour subsister ensuite jusqu’aux dernières années de l’Em-

pire. Durant ces sept années, un second budget fut régulièrement présenté, discuté et voté en cours d’exercice, lequel second budget rectifiait les chiffres des recettes et des dépenses primitives et reconstituait l’équilibre que les événements avaient pu déranger depuis le vote de la loi de finances.

En général, le gouvernement présentait le budget rectificatif de l’exercice en cours, en même temps que le projet de budget du prochain exercice, c’est-à-dire dans les premiers mois de l’année. L’époque était, comme on le voit, très favorable pour une exacte évaluation des recettes et des dépenses ; les unes et les autres, revisées en présence des faits eux-mêmes, n’avaient plus grande chance de varier dans l’exécution. C’est là Davantage du vote tardif des budgets, des douzièmes provisoires et du système anglais, comme il a été expliqué plus haut. « Avec cette révision «■ du budget de l’Etat, analogue à celle qui se fait depuis très « longtemps et très heureusement dans les administrations « communales, on peut réduire notablement les imprévus de la « fin de l’année. » (Discours de M. Vuitry, commissaire du gouvernement, 9 mai 1864, au sujet des budgets rectificatifs.) Plus loin, le même orateur ajoutait : « Quel est l’avantage de ces bud- « gets rectificatifs? C’est qu’en même temps que vous revisez la « dépense, vous revisez la recette; de sorte que le double point de « vue de la recette et de la dépense n’échappe plus à personne. On « ne peut plus faire un pas en dehors du budget primitif, sans « que, à côté de l’utilité de la dépense, on ne consulte également (( la possibilité financière. »

Ce dernier passage explique comment, par leur construction même, les budgets rectificatifs opposent un frein efficace à l’abus des crédits additionnels, en contraignant le gouvernement et les Chambres à préciser les ressources au moyen desquelles les dépenses supplémentaires seront couvertes. La nécessité de l’équilibre budgétaire empêche les crédits additionnels de déborder au delà du niveau des recettes destinées à les contenir : c’est ce qu’avaient en vain tenté de mettre en pratique les palliatifs, dont nous avons parlé plus haut.

En outre, une fois le budget rectificatif voté, on doit espérer

BUDGETS RECTIFICATIFS

qu’aucune autre proposition de crédits additionnels ne verra plus le jour. Le budget rectificatif se nomme, en Italie, budget de pré vision définitive , ce qui veut dire qu’après lui il ne reste plus de place pour l’imprévu. Les recettes et les dépenses ayant été une dernière fois revisées et arretées en cours d’exercice, l’apparition de nouveaux suppléments ne semblerait plus excusable.

Pour ces motifs, les budgets rectificatifs fonctionnent avec succès dans l’organisation des finances départementales et communales en France.

A l’étranger, la loi de comptabilité italienne de 1 883, codifiée le 17 février 1 884, spécifie,, dans son article 27, qu’au mois de novembre de chaque année (c’est-à-dire au milieu de l’année financière commençant en juillet), le ministre du Trésor présentera un projet de loi rectificatif de l’exercice en cours, projet de loi déposé au parlement tout imprimé, en môme temps que le projet de budget de l’exercice suivant (1).

Chaque année, en effet, vers le mois de novembre ou de décembre, intervient en Italie l’exposé rectificatif du ministre du Trésor qui modifie les chiffres primitifs de recettes et de dépenses, suivant les résultats acquis ou entrevus de l’exercice en cours.

Pour 1899-1900, par exemple, c’est le 28 novembre 1899 que M. Boselli indiquait comment les recettes et les dépenses effectives, les dépenses de construction de chemin de fer, et les mouvements de capitaux devaient être établis définitivement. Remarquons toutefois que les budgets rectificatifs n’ont pas préservé l’Italie de la rupture de l’équilibre qui a succédé bien malheu-

(1) En 1886-1887, les Chambres italiennes, comme il a été dit plus haut, n’ont voté le budget qu’au mois de février (loi du 19 février 1887), c’est-à-dire, sept mois et demi après l’ouverture de l’exercice. Aussi, lorsque, au mois de janvier 1887, M. Magliani, ministre du Trésor, dans son exposé financier, arriva au budget de prévision rectifiée de cet exercice, à fit remarquer que « ce long pro- « visoire enlevait toute importance aux rectifications à faire; car la plupart des « dispositions qui auraient pu être proposées dans la loi de rectification ont fait « l’objet d’amendements aux états de prévisions ».En 1887-1888, le budget rectificatif fut présenté avec 81 .900.000 1. de dépenses supplémentaires: l’expédition d’Afrique entrait pour 5o millions dans ce total. Le budget rectificatif de 1888-1889, présenté le 3 février 1889 par M. Perazzi, successeur de M. Magliani au ministère du Trésor, a révélé l’existence d’un déficit considérable. Les dépenses atteignent 2.105.700.000 1. et les recettes 11c sont prévues que pour 1.913.900 000 1.; la différence s’élève à 191.800.000 1.

reusement, dans ce pays, à une situation dont on admirait jusqu’alors la solidité progressive.

Si les budgets rectificatifs, en effet, présentent de très réels avantages qui les ont fait adopter dans certains pays et pourraient peut-être justifier leur réapparition chez nous, des inconvénients non moins certains cependant les rendent tout au moins discutables.

Le premier de ces inconvénients consiste dans la dualité des budgets. Un budget primitif et un budget rectificatif font deux budgets. Or, du moment que le budget perd son unité, la rivalité s’établit immédiatement entre les diverses parties de sa double personnification, et l’une finit par devenir prépondérante au détriment de l’autre. Ici, c’est le budget primitif qui se voit sacrifié; tout l’intérêt va forcément à son successeur, nouveau venu dont les chiffres posséderont seuls un caractère définitif. La loi de finances originelle, dont les chiffres n’auront qu’une existence provisoire jusqu’à l’avènement du budget rectificatif, n’obtient plus qu’un vote d’apparat ; elle devient une formalité sans intérêt, équivalente à peu près à celle des douzièmes provisoires, qui, en somme, lui seraient préférables. Au temps où régnaient en France les budgets rectificatifs, les dépenses n’étaient réellement fixées qu’en cours d’exercice, alors que la plupart d’entre elles se trouvaient déjà engagées : « Vous nous faites voter un budget rectificatif « très compliqué et très difficile à comprendre. Nous croyons « ouvrir des crédits et les discuter avant qu’on en ait usé. Mais, pas « du tout ! Nous discutons avec beaucoup de tranquillité des som- « mes depuis longtemps dépensées. ;) (Discours de M. Magnin, député, 29 juin 1868.)

De même, en Italie, les budgets rectificatifs seuls captivent l’attention publique. Lorsque le ministre du Trésor trace au mois de novembre les lignes définitives de l’exercice en cours, ses chiffres sont accueillis, non comme l’expression de la vérité, bien relative encore, mais comme supérieurs en certitude à ceux qu’il avait prévus de loin, à tout hasard, un an auparavant. L’exposé rectificatif de If. Sonnino, par exemple, du 25 novembre i8q5, se trouve autorisé à dire au sujet de l’exercice courant : « A moins « de circonstances tout à fait imprévues, on est en droit d’espérer

VIREMENTS DE CRÉDITS

(( que ces résultats généraux s’amélioreront, et que même les « 3 millions de déficit effectif disparaîtront. » Au contraire, les espérances d’excédent de recettes, qu’il essaie de faire ressortir pour l’exercice futur 1896-1897, ne reposent plus que sur des « hypothèses, sur des phrases pompeuses et non sur des résultats « effectifs : « Le malade est décidément entré en convalescence ; « mais les améliorations sont lentes et il faut du repos et des soins « continus pour que ses forces soient reconstituées. »

C’est que, nous le répétons, le bon budget chasse l’autre, suivant la loi Gresham renversée. Le tout est de savoir lequel, du budget primitif ou du budget rectificatif, il faut sacrifier. Peut-être conviendrait-il pour la France de reprendre franchement la tradition (1) des budgets rectificatifs, de restituer son entière efficacité à l’article 32 du décret du 3i mai 1862, toujours en vigueur. Sacrifier le budget primitif n’innoverait guère sur l’ordre de choses existant. Et, tout au moins, avec des budgets rectificatifs, pourrait-on espérer posséder enfin un cadre certain et définitif.

| 4» — Virements de crédits.

Un autre procédé, celui des virements, eut aussi la prétention de combattre le développement des crédits additionnels.

Le sénatus-consulte du 3i décembre 1861 ayant inscrit au frontispice de son programme réformateur que , dorénavant , les crédits supplémentaires et extraordinaires ne pourraient plus être ouverts que par le parlement en vertu d’une loi, ajouta, à titre de

(1) Les budgets rectificatifs sont abandonnés en France, à titre de mesure régulière et permanente, depuis 1870. En 1871, cependant, la gravité des événements a motivé un important budget rectificatif. (Loi du 16 septembre 1871, portant fixation du budget rectificatif de 1871.)

Souvent, les projets de budgets sont rectifiés en cours de préparation. A un premier projet succède un second projet, puis un troisième, lorsque les ministres des finances eux-mêmes se succèdent à court intervalle. En 1887, cette révision superposée des projets de budgets a motivé un piquant article de M. Paul Leroy- Beaulieu, dans V Economiste français, intitulé : le cinquième projet de budget pour V exercice 1887. (N° du 1 5 janvier 1887.) Mais ces projets de budgets rectifiés ne sont pas des budgets rectificatifs . Depuis 1871,11 n’y en a plus eu chez nous.

correctif: « Art. 2. Des décrets spéciaux, rendus en Conseil d’État, « peuvent autoriser des virements d’un chapitre à un autre (1) « dans le budget de chaque ministère. »

Grâce à la combinaison des deux mesures précitées : d'une part, nécessité de l’autorisation législative pour tout supplément de crédit; d’autrepart, faculté de virement accordée à l’exécutif, le ministre des finances d’alors, M. Fould, prétendait régénérer les finances : l’ère des suppléments de crédit serait à tout jamais fermée et l’ordre spontanément restauré. On eût dit, au ton solennel du célèbre mémoire lu au conseil des ministres le 12 novembre 1861 (2), qu’il s’agissait d’une découverte merveilleuse, dont la réalisation allait procurer au pays des bienfaits d’une incontestable certitude : (( Je cherche des exemples qui pourraient être invo- (( qués contre mon opinion et je ne rencontre pas une objection à « laquelle il ne soit possible de répondre. »

Evidemment, l’intervention obligatoire du Corps législatif en matière de crédits additionnels réalisait un progrès considérable. Mais comme cette intervention ne pouvait être qu’intermittente, puisque les Chambres ne siègent pas en permanence, on réserva, en leur absence, au gouvernement la faculté de virement, afin de ne pas entraver les affaires : « J’y vois, disait encore le mémoire « ministériel, le seul moyen pratique et efficace d’assurer les ser- « vices publics en l’absence du Corps législatif. »

Les virements, mis ainsi à la disposition du gouvernement, formaient deux catégories distinctes. D’abord, la portion des crédits qu’un chapitre laissait libre pouvait être appliquée aux chapitres insuffisamment dotés. En général, ces virements de la première sorte ne devenaient pratiquables que vers la fin de l’année, à l’époque où le trop-plein des services apparaissait (3). On les

(1) Gomme le vote législatif ne portait alors que sur des sections., il eût etc plus régulier de parler seulement des virements de section à section et non pas des virements de chapitre à chapitre. Mais, par cette dernière formule, on entendait les virements entre les chapitres d’une section et les chapitres d’une autre section, dans l’intérieur d’un même ministère.

(2) Ce mémoire fut inséré au Journal officiel , en même temps qu’une lettre très flatteuse de l’Empereur, qui confiait à son auteur le portefeuille des finances.

(3) Ce procédé consistait, en somme, à faire emploi des annulations, au lieu

VIREMENTS DE CRÉDITS

nommait virements sur les excédents disponibles. Une seconde faculté, plus dangereuse, permettait au gouvernement d’emprunter à certains chapitres, dont la dotation totale n’avait cependant rien d’excessif, une partie de leurs crédits momentanément disponibles, pour parer aux besoins urgents de certains autres chapitres. Plus tard, avant la clôture de l’exercice, ceux-ci se réservaient de restituer, s’ils le pouvaient, les fonds qui leur avaient été temporairement prêtés. Il s’agissait donc alors d’une avance provisoire à charge de restitution, comme le titre l’indiquait : vire ments à titre provisoire ou à charge de restitution. Grâce à ces procédés, le ministre attendait en sécurité le moment des disponibilités définitives, disponibilités résultant soit d’économies, soit de suppléments de ressources votés législativement. En dernière analyse, il fallait bien toujours, pour accroître le total général des crédits, obtenir un vote du parlement, mais seulement un vote in extremis réclamé après épuisement de tous autres moyens de trouver des fonds libres dans le sein même du budget, pendant le cours de l’exercice.

Ces combinaisons de 1861 ne manquaient pas d’ingéniosité. D’un côté, elles semblaient affirmer les droits du parlement, et, de l’autre, elles permettaient au gouvernement de ne pas en tenir compte. Malgré leur ingéniosité, cependant, en raison même de cette qualité, qui ne repose que sur l’apparence, elles échouèrent dans l’application. Des faits significatifs ne tardèrent pas à révéler l’irrégularité de leur conception.

En 1862, par exemple, le gouvernement, après avoir régulièrement obtenu du parlement un premier crédit pour l’expédition du Mexique, au mois de juin, s’en ouvrit lui-même, deux mois après, un second de 26 millions (août 1862), sans même se donner la peine de couvrir l’infraction par un virement. Lorsque, plus tard, survinrent les remontrances du Corps législatif, les orateurs officiels s’empressèrent de reconnaître la faute commise, et l’excusèrent précisément en disant que le gouvernement, pour l’éviter,

d’en laisser lë profit au Trésor. C’est ce qui se pratique encore aujourd’hui, comme nous le verrons tout à l’heure, lorsqu’un projet de supplément decrédits est présenté corrélativement avec un projet d’annulation.

n’aurait eu qu’à provoquer un décret de virement, mais qu’il ne l’avait pas fait parce que « les chapitres de la guerre et de la « marine étaient tellement chargés déjà qu’ils se refusaient à tout « virement sérieux », qu’il ne s’agissait donc, en somme, que de l’omission d’une formalité. La Chambre, avec plus de soumission que de conviction, accepta ces explications et vota un bill d’indemnité.

Mais l’année suivante, en 1 863, pour un chiffre plus considérable, 93 millions, le gouvernement s’abstint encore de faire manœuvrer le mécanisme des virements, tant il reconnaissait, luimême, sa puérilité. (Rapport de M. Larabbure, député, du 4 janvier 1864.)

Enfin, la singularité d’un dernier cas mérite d’être citée spécialement. La crise cotonnière survenue à la fin de 1862 ayant réduit à la misère les ouvriers de Rouen et des localités voisines, il fallut trouver d’urgence 700.000 fr. de secours à leur distribuer : on recourut alors au procédé des virements. Mais sur quel chapitre préleva-t-on les 700.000 fr. destinés aux victimes de la crise cotonnière? Sur le chapitre des prisons. De sorte que, plus tard, quand le gouvernement se présenta devant le Corps législatif pour régulariser l’opération, il se borna à demander un supplément de crédit de 700.000 fr., en faveur du service des prisons : la dépense réelle avait disparu aux yeux des représentants du pays; une dépense fictive quelconque lui était substituée.

Ces quiproquos discréditèrent le système : les plus vives réclamations s’élevaient, d'ailleurs, contre son application, signalant le désordre qu’il engendrait et son défaut de sincérité. Vers la fin de l’Empire même il tomba spontanément en désuétude (1), sans faire l’objet d’une abrogation officielle. Enfin, après 1870-1871, le premier acte de l’assemblée nationale fut d'inscrire, dans la nouvelle

(i) La loi de finances de l’exercice 1871, la dernière rendue sous l’Empire, tenta de régulariser les virements en interdisant leur emploi : i° sur les crédits de la dette publique ; a° sur les crédits extraordinaires au profit des fonds ordinaires; 3° au profit des fonds secrets. (Loi du 27 juillet 1870, art 38.} Le seul énoncé de ces interdictions est instructif, puisqu’il prouve que, jusque-là, des virements permettaient de détourner de leur destination les fonds de la dette publique, d’alimenter l’ordinaire avec l’extraordinaire et d’accroître indûment le chiffre des fonds secrets.

VIREMENTS DE CRÉDITS

Constitution budgétaire, le texte suivant : « Aucun virement de « crédits ne peut avoir lieu d’un chapitre à un autre. » (Loi du 16 septembre 187 1 ^ art. 3o.)

Personne aujourd’hui ne songe plus à rétablir les virements, qui, même au point de vue des crédits additionnels, ne rendirent, en somme, que des services mensongers.