CHAPITRE XVII

LES CRÉDITS ADDITIONNELS DANS LA MAIN DU PARLEMENT. LEUR HISTOIRE. LEUR LÉGISLATION ACTUELLE

| Ier. — Historique de la réglementation des crédits additionnels depuis le début du siècle. Le parlement tend incessamment à s’en attribuer la dispensation exclusive. Lois de 1817, de i833 et de 1 834- Sénatus-consulte de i85i, 1862 et 1869. — | 2. Législation actuelle. Lois de 1871 et de 1879. Analyse de leurs dispositions Crédits extraordinaires et supplémentaires. Leur définition. Réapparition des crédits complémentaires. — | 3. Annulations de crédits. Les unes ne sont qu’un ajournement de dépenses ; les autres représentent une économie définitive. Ces dernières sont présentées soit avec des propositions decrédits additionnels, soit isolément dans la loi de règlement. Chiffres actuels des annulations. — | 4- Résultats, en France, des mesures en vigueur. Statistique des crédits additionnels. Chiffres excessifs qu’ils atteignent de 1879 à ! 885. Leur décroissance actuelle. Influence exercée par l’autorité parlementaire. Quels que soient les résultats obtenus, cette autorité est la seule légitime. — § 5. Les crédits additionnels en Italie, en Belgique, en Prusse et en Russie. Les crédits additionnels en Angleterre. Leur réglementation. Votes of crédit et supplementary estimâtes. Détails de la procédure à l’égard des uns et des autres. Les crédits additionnels, très peu développés en Angleterre, y disparaissent même complètement en 1888 et 1889. Causes de cette heureuse situation. Comparaison du régime budgétaire anglais avec le nôtre.

| jer. — Autorisation des crédits additionnels remise exclusivement aux mains du parlement . Historique de leur réglementation dans ce sens .

Le seul obstacle efficace contre renvahissement des crédits additionnels réside dans la volonté du parlement de s’y opposer : c’est ce que vient déjà de démontrer l’échec des procédés divers inventés pour créer des freins factices : c’est ce que ce chapitre va faire voir plus clairement.

Le parlement, d’abord , possède sur le vote des suppléments de crédits le même droit souverain que sur le vote des crédits primi-

HISTOIRE DES CREDITS ADDITIONNELS

tifs : les uns et les autres sont dans sa main. Or, sa toute puissance engendre immédiatement sa responsabilité.

Voilà ce qu’ont fini par comprendre les Etats constitutionnels, où, après de longues vicissiudes, la législation s’est constituée dans ce sens.

L’histoire des crédits additionnels en France suit une route exactement parallèle à celle que nous avons parcourue déjà à l’occasion de la spécialité par chapitre. Toutes deux traversent les mêmes étapes et s’arrêtent aux mêmes dates. Cette coïncidence permettra d’abréger notre nouvel exposé.

Comme précédemment, la période du Consulat et de l’Empire, pendant laquelle le bon plaisir gouvernemental connut peu de barrières réglementaires, sera laissée de côté. La loi du 25 mars 1817 forme notre point de départ. Cette même loi du 25 mars 1817 inaugura, on s’en souvient, la spécialité des votes par ministère. En même temps, elle autorisa l’ouverture de suppléments de crédits « dans des cas extraordinaires et urgents, en « vertu d’ordonnances du roi, qui devront être converties en lois « à la plus prochaine session des Chambres » (Art. i52).

Dorénavant donc le vote des suppléments de crédits appartient en principe aux représentants du pays. Cependant, dans des circonstances extraordinaires et urgentes, l’autorité du roi peut suffire, sous la condition d’en référer au parlement dans le plus bref délai possible. Les mots extraordinaires et urgents n’avaient ici rien de bien pratique, puisqu’ils laissaient au gouvernement toute latitude sans autre limite que sa propre interprétation. En vain la loi du 27 juin 1819 insista-t-elle sur la nécessité de convertir en lois, dans le plus bref délai possible, les ordonnances de suppléments de crédits rendues à titre provisoire (art. 21); la garantie demeurait tardive et la formalité impuissante en présence des faits accomplis.

Malgré plusieurs tentatives de réforme, rien ne fut changé jusqu’à la fin de la Restauration, en 1827, lorsqu’intervint l’ordonnance de Villèle, déjà citée à propos du vote par section, dont les dispositions s’étendaient aux crédits additionnels. A l’égard

de ces derniers, l’ordonnance de 1827, au lieu de marcher dans la voie du progrès, comme nous l’avions vue faire précédemment, rétrograda sensiblement, en édictant qu’à l’avenir les ordonnances de crédits additionnels pourraient attendre leur régularisation jusqu’à l’époque de la loi de règlement définitif du budget.

On n’ajournait, sans doute, ainsi que « les dépenses relatives à « des services ordinaires votés par le budget, et qui, par suite de « circonstances imprévues, excéderaient le montant des sections « spéciales (art. 4) »> ce qui excluait les crédits extraordinaires, que nous définirons bientôt. Mais l’ancienne règle des lois de 1817 et 1819, d’après laquelle il fallait, en tout cas, recourir aux Chambres, dès leur plus prochaine session, n’en demeurait pas moins partiellement abrogée, et des crédits ratifiables à longue échéance perpétuaient l’initiative abusive du gouvernement, sous le nom de crédits complémentaires (art. 4)* Nous en reparlerons plus loin avec de nouveaux détails.

Après la révolution de i83o, lorsque la loi du 29 janvier i83i eut installé le vote par chapitre, les lois du i4 avril 1 833 et du 2 3 mai 1 834 s'occupèrent, à leur tour, d’asseoir sur des bases plus solides les autorisations de crédits additionnels. La loi du 24 avril 1 833 (1) d’abord abrogea l’ordonnance de 1827, et rendit obligatoire, dès la plus prochaine session des Chambres, la ratification de toutes les ordonnances de suppléments de crédits. Puis la loi du 23 mai i834 (2) tenta de donner à la loi du 25 mars 1817 la précision qui lui manquait. A cet effet, elle commença par proclamer en principe que tous les suppléments de crédit devaient, d’une manière générale, recevoir la sanction des députés. Par exception seulement, elle désigna nominativement ensuite ceux de ces crédits qui pourraient, dans certains cas, faire provisoirement l’objet d’une simple ordonnance. Le domaine abandonné au gouvernement, en l'absence des Chambres, se trouva ainsi nettement

(1) Cette loi contient, en outre, des prescriptions relatives au contre-seing des ministres et à la présentation des projets par le ministre des finances.

(2) Le rapporteur de la Commission du budget de 1 835 commençait par constater que le chiffre des crédits additionnels progressait sans cesse. Pour i832, la Chambre en avait voté plus de 57 millions, pour 1 833 plus de 2O millions, pour i834, les supplément demandés dépassaient l\\ millions. L’impuissance du système était donc démontrée et sa réforme devenait nécessaire.

HISTOIRE DES CRÉDITS ADDITIONNELS

circonscrit. « Les termes de la loi de 1817, qui font la règle en « cette matière, sont trop vagues... il y aurait avantage, et pour « le gouvernement et pour la Chambre, à circonscrire, dans des « limites mieux tracées, la faculté d’accroître par ordonnance les « dépenses de l’Etat, ou, en d’autres termes, d’ajouter au budget. » (Rapport du comte Duchâtel sur le projet de loi du budget de 1 835.)

La loi de i834 distingua donc dans les budgets deux catégories de fixations de dépenses, les unes chiffrées pour leur montant définitif, pour leur maximum arrêté en connaissance de cause, les autres évaluées d’après leur montant probable, non susceptibles d’une exacte prévision. Ce sont les crédits limitatifs et les crédits évaluatifs , dont nous avons déjà parlé (1), qui, dans la loi de i834, prennent le nom d’ allocations fixes et de services votés. « Le budget se divise, d'un côté, en services voté/;, dont la dé- « pense peut ne pas répondre aux évaluations de la loi; de l’autre, « en allocations fixes, dans lesquelles l’administration doit se ren- « fermer (2). » (Rapport Duchâtel.)

Grâce à cette division rationnelle, il fut possible de stipuler que les allocations fixes demeureraient toujours, et en tous cas, sous le joug de la loi, mais que, par exception, moyennant certaines conditions, les services votés s’en affranchiraient. « Art. 1 1 . La « faculté d 'ouvrir, par ordonnance du roi, des crédits supplémen-

« taires pour subvenir à l'insuffisance, dûment justifiée, d’un

a service porté au budget, n’est applicable qu’aux dépenses con- « cernant un service voté, et dont la nomenclature suit. » (Loi de finances du 23 mai 1 834- )

Ladite nomenclature comprenait les titres de trente-six chapitres budgétaires composés de services analogues à ceux qui ont été cités plus haut comme exemples de crédits évaluatifs. C’étaient spécialement les frais de justice criminelle, les primes, les achats de vivres et de fourrages, les intérêts de la dette flottante, les remises des receveurs des impôts, etc.

(1) Voir chapitre VII.

Tout le surplus demeura, d’une façon absolue, dans les mains des Chambres (i).

Cependant, un dernier article s’exprimait ainsi : « Art. 12. La (( faculté accordée par l’article 1 52 de la loi du 25 mars 1817 d’ou- « vrir des crédits par ordonnance du roi pour des cas urgents et « extraordinaires est applicable seulement à des services qui ne « pouvaient pas être prévus et réglés par le budget. » Les crédits extraordinaires, c’est-à-dire ceux qui s’appliquent à des services non prévus au budget, demeuraient donc encore, par une exception très dangereusement maintenue, en dehors de la loi commune. Il suffisait qu’une dépense nouvelle revêtit le caractère d’urgence, aux yeux du gouvernement, pour que celui-ci se trouvât autorisé à l’effectuer par voie de crédits additionnels, de sa propre initiative, en l’absence des Chambres.

Là fut la pierre d’achoppement delà loi de 1 834* Le gouvernement, en effet, abusa étrangement de la concession inscrite à l’article 12. En 1840, notamment, le ministère du ier mars, présidé par Thiers, put engager d' urgence, au moyen d’une simple ordonnance ouvrant aux ministres de la guerre et des travaux publics douze millions de crédits à titre d’amorce, la question même des fortifications de Paris., qui représentait plus de cent millions de dépenses (2). En même temps, à l’occasion de complications européennes, assez menaçantes du reste (3),Thiers,sans convoquer

(1) Les lois de 1871 et 1879 reproduisent cette disposition delà loi du 23 mai 1 834» comme nous le verrons.

(2) Ordonnance du roi qui déclare d’utilité publique et d’urgence les travaux de fortifications à exécuter autour de la ville de Paris: « Louis-Philippe, etc.,

« vu l’avis de la Commission de défense du royaume vu l’article 11 de la

« loi du 23 mai t 834» relatif aux crédits pour services non prévus : Art. icr.

« Sont déclarés d’utilité publique et d’urgence les travaux à exécuter autour de « la ville de Paris. . . » (10-16 septembre 1840.)

La question des fortifications de Paris, ainsi engagée, fut reprise par le parlement en 1841, où elle provoqua de célèbres discussions, qui aboutirent à la loi du 3 avril 1841, affectant i4o millions à l’opération et ratifiant l’ouverture des i3 millions provisoires.

(3) A la suite d’un arrangement directement conclu entre le Sultan et le pacha d’Egypte Mehemet-Ali, sous les auspices de la France, le traité de Londres du i5 juillet 1840 avait éliminé la France du concert européen. Il fallut dès lors, envisager d’urgence la perspective d’une guerre pour relever notre prestige. Déjà, la question d’Orient soulevait ainsi de dangereuses complications. Thiers crut donc devoi®*ménager l’armée et la marine en vue d’un conflit général.

HISTOIRE DES CH ÉDITS ADDITIONNELS

les Chambres, sur la seule signature royale, crut pouvoir aussi créer d'urgence douze régiments d’infanterie, quatre de cavalerie, etc., soit une dépense permanente de plus de 5o millions (i). (Ordonnances des 21,28 et 29 septembre 1840.) Enfin, même sans ordonnances, ni ouvertures de crédit quelconques, — car les formalités illusoires sont bien vite laissées de côté, — des marchés de toute nature passés pour la marine et pour la guerre nécessitèrent, à la session suivante, da présentation d’une demande de i45 millions de crédits extraordinaires, à titre de régularisation. Ainsi, sans le concours des Chambres, de simples actes administratifs engagèrent effectivement plus de 3oo millions en quelques mois.

L’opposition alla même jusqu’à accuser Thiers, au cours de discussions très curieuses soulevées en i84i, d’avoir grevé la France, par son initiative belliqueuse, d’un milliard passé de dépenses supplémentaires. Thiers démontra l’exagération du raisonnement qui lui imputait des conséquences d’actes dont il n’était pas le seul auteur. Néanmoins, on ne peut contester qu’à partir de cette époque les finances du pays demeurèrent obérées. Tant il est dangereux de confier, même aux maius les plus sages — et le libérateur du territoire montra bien après 1871 l’étendue de sa sagesse — le pouvoir d’ouvrir, sans le concours du parlement, des crédits budgétaires (2) !

Cette histoire de l’année 1840 n’empêcha pas la loi de 1 834 de

Seulement, il le fit en dehors du parlement, au point qu’à sa sortie du ministère, vers la fin d’octobre 1840, les crédits provisoirement ouverts et déjà consommés n’avaient pas encore reçu la sanction législative. Là réside sa grosse faute politique et financière.

(1) Ordonnance du 21 septembre i84o : « Art. ier. Il est ouvert à notre minis-

« tre de la guerre, sur l’exercice 1840 un crédit extraordinaire de

« 57.674.000 fr. pour subvenir à des dépenses urgentes résultant de l’accrois- « sèment de l'effectif et du matériel de l’armée et qui, non prévues au budget « dudit exercice , se rattachent aux chapitres spéciaux désignés ci-après :... Art 2. a La régularisation de ce crédit extraordinaire sera proposée aux Chambres « lors de leur prochaine session. »

(2) Lire au sujet de l’attitude de Thiers en 1840, de ses prétentions militaires, de ses plans de campagne, de ses souvenirs napoléoniens, etc, les journaux du temps, les discussions des Chambres et l’ouvrage de M. Thureau-Dangin (4e volume). Lamartine s’écriait: « Il faut décourager les imitateurs de Napoléon.» — « Oh! répliquait Thiers quelqu’un peut-il songer à l’imiter? » — « Vous avez « raison, reprit Lamartine, je veux dire les parodistes de Napoléon. *

continuer à régir la matière jusqu’à la fin du gouvernement de Juillet.

En 1 848, aucune organisation spéciale n’est à relater.

Puis, sous le second empire, les sénatus-consultes de 1862 (1), de 18G1 (2) et de 1869(3) firent parcourir aux crédits additionnels la même suite d’étapes que déjà la spécialité des votes nous a fait traverser. On arrive ainsi d’emblée à 1870-1871.

| 2. — Législation actuelle des crédits additionnels.

L’assemblée nationale de 1871-1875, reprenant la question au point où l’avait laissée le gouvernement de Juillet, lui donna sa solution définitive dans la loi du 16 septembre 1871 (4) : nécessité d’un vote législatif pour tous les suppléments de crédits, sauf en cas de prorogation des ^Chambres; nomenclature des services votés, sur lesquels le gouvernement peut alors exceptionnellement ouvrir des crédits additionnels. Telles sont les grandes lignes de l’ordre nouveau qui subsiste encore aujourd'hui.

La loi de 1871 a été remplacée, avec les mêmes principes et plus de précision dans les détails, par la loi du i4 décembre 1879 (5)i laquelle ayant codifié l’ensemble de la réglementation

(1) La loi de finances du8 juillet i852 maintint le régime des lois de 1 833 et i834. Seulement, le sénatus-coasulte du 25 décembre i852 y ajouta la faculté, pour le chef de l’Etat, d’ordonner, de sa propre autorité, tous les travaux d’utilité publique, toutes les entreprises d’utilité générale et d’ouvrir provisoirement, à cet effet, des crédits extraordinaires.

(2) Le sénatus-consulte du 3i décembre 1861 pose en principe, comme il a été dit plus haut, qu’.< il ne pourra être ouvert de crédits supplémentaires ou de « crédits extraordinaires qu’en vertu d’une loi »; mais il admet, en même temps, la faculté de virement, dont les abus détruisirent absolument, nous l’avons vu, les bons effets qu’aurait pu produire l’application du principe.

(3) Enfin, le sénatus-consulte du 8 septembre 1869, sans contenir aucune disposition spéciale aux crédits additionnels, concourt cependant à réprimer les empiétements du pouvoir exécutif en introduisant le vote par chapitre dans la législation budgétaire.

(4) La loi du iG septembre 1871, qui proclama le vote par chapitre et supprima la faculté de virements, a déjà été citée.

(5) Les seules innovations de la loi du i4 juillet 1879 consistent à définir les crédits supplémentaires et extraordinaires et à spécifier les mots en cas de prorogation de i'assembicc nationale.

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des crédits additionnels, va seule servir de thème à nos études.

Dès son article premier, la loi du i4 décembre 1879 proclame le principe fondamental souvent inscrit déjà, plus ou moins sincèrement, dans les lois précédentes : « Il ne peut être accordé de « crédits supplémentaires et extraordinaires (1) qu’en vertu d’une « loi. »

La législation tout entière réside dans cet article : au parlement seul appartient le pouvoir d’ouvrir les crédits additionnels, comme tous autres crédits, du reste. Si d’un mot, donc, il fallait répondre à la question : Par qui sont autorisés les crédits additionnels? — Par l’autorité législative, suffirait-il de dire. Voilà qui domine essentiellement la matière : tout le surplus n’est qu’exception.

Le défaut de permanence des Chambres, en effet, commande des exceptions : si les députés siégeaient sans interruption, la règle demeurerait absolue et la situation serait bien simple. Mais beaucoup de causes, périodiques ou non, suspendent les sessions. Alors, avant de se séparer, en considération des événements imprévus qui peuvent survenir, les membres du parlement délèguent à la seule autorité subsistante pendant leur absence une partie de leurs pouvoirs. Le tout est de bien préciser l’étendue de cette délégation nécessaire, afin d’éviter de lui donner des contours trop élastiques comme le faisait la loi de 1817 avec ses mots extraordinaires et urgents. Les lois de 1871 et de 1879 ont eu soin d’employer des formules plus rigoureuses.

La loi du i4 décembre 1879 détermine d’abord exactement quelle période d’absence des Chambres donnera désormais ouverture à des dispositions exceptionnelles. Il s’agit uniquement, d’après son texte, de la prorogation des Chambres, « définie dans « le premier paragraphe de l’article 2 de la loi constitutionnelle « du 16 juillet 1875 ». (Art. 4) (2).

(1) La loi de 1879 eût beaucoup mieux fait d’employer, dès l’abord, le terme générique de crédits additionnels. D’autant plus que son énumération des crédits supplémentaires et extraordinaires est incomplète, comme nous le verrons, puisqu’il existe encore des crédits complémentaires.

(2) Le premier \ de l’article 2 de la loi du 16 juillet 1875 dit : « Le Président

« de la République prononce la clôture de la session . 11 a le droit de convo- « quer extraordinairement les Chambres »

Cette rédaction tend à exclure formellement le cas de dissolution, que les termes plus larges de la loi originelle de 1871 embrassaient à tort.

A la suite et sous l’impression des incidents politiques du iG mai 1877, en effet, les députés devinrent plus circonspects.

Le gouvernement du 16 mai, ou s’en souvient, une fois la dissolution prononcée, s’était empressé d’ouvrir par décrets, conformément, du reste, aux dispositions de la loi de 1871, un certain lot de crédits additionnels nécessaires pour assurer la marche de. l’administration jusqu’à la convocation de la nouvelle Chambre. Comme la convocation de cette nouvelle Chambre tarda beaucoup et que l’épilogue de la crise du iG mai consista dans le refus du budget afin d’amener le gouvernement à résipiscence, les députés en retinrent la conviction plus étroite que jamais de la nécessité do consolider leur puissance politique parle maintien absolu de leurs droits budgétaires. Ils revisèrent donc, dans le sens le plus restrictif, l’indication des cas où la force des choses devait les obliger à se dessaisir de leur souveraineté en matière d’ouverture de crédits. Si, pendant les intervalles normaux des sessions, il fallut bien continuer quand même à laisser le gouvernement jouir d’une certaine latitude; en cas de dissolution, c’est-à-dire de renvoi anticipé de la Chambre, renvoi ourdi par le gouvernement luimême, aucune exception ne sembla plus justifiée (1).

Une fois la période d’absence des Chambres ainsi comprise, quels droits exceptionnels sont alors concédés au gouvernement? Sous l’empire de quelles règles restrictives va fonctionner la faculté d’ouvrir par décrets des crédits additionnels?

La loi de 1879 commence par distinguer les crédits supplémen-

(1) a Le pouvoir exécutif a besoin de fonds en dehors des prévisions de son « budget? D’abord, pour moi, j’avoue que je ne suis pas très fâché que les « budgets soient préparés, médités, discutés de telle manière que les prévisions « soient rarement trompées. Mais je reconnais. . . qu’il y a des cas où les prête visions peuvent être dépassées... Alors, si la Chambre des députés est dis- « soute, convoquez les électeurs, afin qu’ils nomment promptement une nou- « vellc Chambre ; et alors le pouvoir exécutif sera armé et procédera par des r< moyens réguliers. Il dépend de lui de ne pas utiliser un délai, dont le maxi- « mum est de trois mois. Qu’il abrège ce délai, voilà le vœu dont notre loi « favorise l’accomplissement ! » (Discours du rapporteur du projet de loi, M. Bertauld. Sénat, 25 mars 1879.)

LEGISLATION DES CRÉDITS ADDITIONNELS

taires et les crédits extraordinaires. Ses définitions sont assez compliquées : en voici le texte exact pour les crédits extraordinaires :

« Les crédits extraordinaires sont ceux qui sont commandés par « des circonstances urgentes et imprévues, et qui ont pour objet, « ou la création d’un service nouveau, ou l’extension d’un service « inscrit dans la loi de finances au delà des bornes déterminées « par cette loi. » (Art. 2 de la loi du i4 décembre 1879.)

Nous pouvons, sans y rien changer au fond, réduire cette définition à des termes plus simples: «Les crédits extraordinaires « s’appliquent à des services, ou à des portions de services non « prévus par le législateur. ».

La formule divise ainsi les crédits extraordinaires en deux catégories : les uns s’appliquant à des services non prévus pour leur totalité ; les autres à des portions seulement de services non prévues.

S’il s’agit de la première catégorie, c’est-à-dire de services omis au budget pour leur totalité, de services entièrement nouveaux, par conséquent (1), le principe de l’article icr de la loi, d’après lequel toute autorisation de crédits doit émaner du corps législatif, demeure pleinement en vigueur. Voilà donc une première espèce de crédits dont l’ouverture est toujours interdite au pouvoir exécutif, même en l’absence des Chambres.

S’il s’agit maintenant de services déjà partiellement inscrits au budget, ayant besoin seulement d’une extension au delà des bornes primitives, le législateur s’étant déjà prononcé au sujet du service lui-même, la demande du gouvernement ne concernant plus qu’une annexe de ce service principal, la loi permet au gouvernement d’y procéder provisoirement sous certaines conditions en l’absence du parlement. Le crédit n’en conserve pas moins son caractère extraordinaire, puisque les « bornes déterminées primi-. « tivement par la loi ont été franchies » .

« Les crédits supplémentaires, dit ensuite textuellement la loi « du i4 décembre 1879, sont ceux qui doivent pourvoir à l’in-

(1) Comme exemple de service extraordinaire de cette première catégorie, on peut citer l’ Expérience de mobilisation dans une région de corps d’armée, qui forma en 1887 un chapitre nouveau du budget de la guerre, par voie de crédit extraordinaire, avec une allocation de 7.000.000 fr. (Loi du 29 juillet 1887.)

« suffisance dûment justifiée d’un service porté au budget et qui « ont pour objet l’exécution d’un service déjà voté, sans modifica- (( tion dans la nature de ce service. » (Art. 2.)

De nouveau, nous réduisons cette définition à des termes plus simples, en disant : « Les crédits supplémentaires tendent exclusi- « vement à augmenter l’allocation de services déjà inscrits au « budget. »

Les crédits supplémentaires ne créent donc aucun service nouveau, ni aucune extension de service : ils maintiennent les chefs de dépense tels que le budget les a constitués en se bornant à augmenter le chiffre de leurs allocations.

En résumé, les crédits extraordinaires de la première catégorie s’appliquent à des services nouveaux, inconnus au budget primitif ; les crédits extraordinaires de la seconde catégorie s’appliquent à des services nouveaux pour la seule portion qu’il s’agit d’adjoindre aux services primitifs. Quant aux crédits supplémentaires, ils touchent aux chiffres uniquement, sans toucher en quoi que ce soit aux intitulés.

La classification de la loi de 1879 eût été beaucoup plus claire et tout aussi rationnelle si elle avait nommé crédits extraordinaires les crédits additionnels afférents à des services entièrement nouveaux, et crédits supplémentaires les crédits additionnels relatifs aux portions nouvelles de service et aux augmentations de chiffres des allocations existantes. Les crédits extraordinaires seuls, eussent été alors maintenus dans le domaine de la loi, tandis que la faveur d’un décret, en l’absence des Chambres, eût été réservée aux crédits supplémentaires. Rien ne semble plus obscur, au premier abord, que les deux divisions créées dans le sein des crédits extraordinaires.

Quoi qu’il en soit, continuons à rechercher, dans les termes mêmes de la loi de 1879, à quelles conditions se trouve subordonnée l’action gouvernementale quand il s’agit des deux dernières classes de crédits additionnels, crédits extraordinaires de la seconde catégorie et crédits supplémentaires, placées en dehors du domaine exclusif de la loi.

D’abord les projets de décrets doivent avoir été délibérés et ap-

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prouvés en conseil des ministres et les décrets avoir été rendus en conseil d’Etat : première série de formalités qui n’exige aucune explication.

Remarquons seulement que la délibération en conseil des ministres est une opération gouvernementale d’ordre intérieur, classée très justement parmi les palliatifs, lorsque nous l’avons citée précédemment à propos des législations de 1 833 et de 1 85 1 . L’approbation en conseil d’Etat posséderait éventuellement une portée plus sérieuse.

En second lieu, la loi de 1879 stipule que « les décrets indique- « ront les voies et moyens qui seront affectés aux crédits deman- « dés », nouvelle réédition d’un autre palliatif dont il a été aussi question précédemment. (Lois de 1 836 et de i85i.)

En troisième lieu, « pourront seuls donner lieu à ouverture de « crédits supplémentaires les services votés dont la nomenclature « sera annexée chaque année à la loi de finances ». (Art. 5 delà loi du 14 décembre 1879.) C’est la résurrection des dispositions de la loi du 23 mai 1 834, dont il a été amplement question déjà, dispositions très sages qui limitent les droits du gouvernement à la catégorie des crédits évaluatifs ou services votés. On se souvient de ce qui a été dit à leur sujet lorsque nous avons étudié la matière des crédits (1). A l’égard des crédits limitatifs, les droits du parlement demeurent donc entiers. A l’égard des crédits évaluatifs ou services votés seulement, le gouvernement obtient des prérogatives temporaires. La désignation de ces services votés 'n’est pas laissée à l’arbitraire du pouvoir exécutif : elle figure dans une liste dressée par le législateur, une fois pour toutes d’après la loi de i834, annuellement d’après les lois de 1871 et de 1872. Dans chaque loi de finances, en conséquence, est inséré maintenant un tableau annexe, dont nous avons rencontré la mention parmi les Moyens de services et dispositions diverses (2), lequel tableau énumère les chapitres pour lesquels des crédits supplémentaires peuvent être ouverts pendant la prorogation des Chambres.

(1) Voir pages 189 et suiv.

(1) Voir pages 2G4 et suiv.

Enfin, les décrets d’ouverture de crédits additionnels rendus dans les conditions qui viennent d’être indiquées doivent être soumis à la sanction des Chambres dès la première quinzaine de leur réunion.

Cela fait cinq restrictions superposées, que nous récapitulons pour plus de clarté :

i° Absence des Chambres, par suite de prorogation, et non pas de dissolution;

2° Exclusion des crédits additionnels rentrant dans la catégorie des crédits extraordinaires delà première classe;

3° Nomenclature législative annuelle des chapitres sur lesquels peuvent exclusivement porter les suppléments de crédits;

4° Décrets approuvés en conseil des ministres et rendus en conseil d’État; indication des voies et moyens ;

5° Réserve de la sanction législative sollicitée dans les quinze premiers jours de la rentrée du parlement.

Reste à mentionner une dernière sorte de crédits additionnels, les crédits complémentaires, dont la loi de 1879 ne parle pas, et qui ne devraient plus, en effet, avoir d’existence. Malheureusement, comme ils existent toujours, nous ne pouvons les passer sous silence.

La création des crédits complémentaires par l’ordonnance du 1 er septembre 1827 a été rappelée plus haut (1). On pouvait supposer que les lois de 1 833 et 1 834 les avaient supprimés, et, de fait, à partir de cette époque jusqu’à ces derniers temps, ils demeurèrent totalement oubliés. Leur nom paraissait archaïque et c’était avec étonnement qu’on voyait l’article 32 du décret du 3i mai 18G2 (2) continuer à en faire mention.

Cependant, après quarante ans d’intervalle, les lois de règlement

(1) Voir page 35i.

(2) L’article 32 du décret du 3i mai 1862 s’exprime ainsi : « Les opérations « de régularisation postérieures à la clôture de l’exercice sont l’objet de pro- « positions spéciales dans la loi de règlement. » Mais on se demande si ces termes assez vagues suffisent pour autoriser la restauration des crédits complémentaires, et si, d’ailleurs, ledit article 32 ne se trouve pas implicitement abrogé par l’article 4 fie la loi du 25 janvier 1889. (Lire à ce sujet le travail de M. Victor Marcé, auditeur à la Cour des comptes, concernant la loi du a5 janvier 1880.)

LÉGISLATION DES CREDITS ADDITIONNELS

des exercices 1870(1) et 1871 (2) les remirent en honneur. Les événements de guerre, qui avaient bouleversé les budgets, faisaient excuser cette résurrection exceptionnelle, qui ne fut d’ailleurs que temporaif e : en 1872, 1873, 1874, 1876, 1876(3), les chiffres des crédits complémentaires s’abaissèrent successivement, pour disparaître enfin complètement après 1877. On supposait de nouveau le procédé tombé en désuétude. Le ministre des finances informa même officiellement ses collègues, par une circulaire du 12 juin 1879, qu’aucun crédit complémentaire ne serait plus désormais admis.

Mais un projet de loi relatif au règlement de l’exercice 1882, du 5 décembre i885, vint les rappeler inopinément à la vie. En j 882, en effet, les dépenses de l’expédition de Tunisie dépassèrent les crédits, sur plusieurs chapitres, d’une somme totale de 5.744* 112 fr* 82, par suite de la délivrance de mandats d’urgence pour le service de l’armée non régularisés. Le gouvernement demanda d’abord aux Chambres un bill d’indemnité, sous la forme de crédits snpplémentaires. La Commission du budget, le 12 novembre 1884, rejeta cette demande et la Chambre tout entière, le 3o mai i885, confirma l’avis de sa Commission. Alors, ne sachant plus que faire de son dépassement de 5.744*112 fr. 82, le gouvernement imagina, au bout de trois ans, de l’inscrire dans Je projet de loi de règlement de l’exercice 1882, afin de le couvrir au moyen d’un crédit complémentaire, suivant l’ancienne me-

(1) La loi de règlement de l’exercice 1870 porte : « Les crédits ouverts par « la loi de finances du 8 mai 1869 et par diverses lois spéciales sont aug- « mentés, à titre de crédits complémentaires , de la somme de 798.785.91 r fr. « 32 c. » (Loi du 5 août 1882 portant règlement de l’exercice 1870.)

(2) La loi de règlement de l’exercice 1871 porte: « Les crédits ouverts par « la loi de finances du 27 juillet 1870 et par diverses lois spéciales sont aug- « mentés, à titre decrédits complémentaires, delasommede 5o4.6i3.og8fr. 68 c.»

(Loi du 23 juillet i885 portant règlement du budget de 1871 .)

Ces deux blocs de crédits complémentaires s’élevaient ensemble à plus de 1 ,3oo millions.

(3) En 1872, les crédits complémentaires, proposés par le projet de loi de règlement définitif, ne dépassèrent pas 4-790 fr. 89 c.; en 1873,835.434 fr. 66c. ; en 1874, 199.860 fr. 5i c.; en 1875, 477-095 fr. o4 c.

Enfin, en 1876, le montant des crédits complémentaires proposés par le gouvernement tomba à 14 fr. Mais la loi de règlement (du 6 mars 1890) les porta à 291.014 fr.. en y comprenant la ratification des crédits ouverts par decrets pendant la dissolution des Chambres.

thode (i). L’exposé des motifs explique que c’est de guerre lasse qu’on s’est résolu à recourir à ce procédé démodé.

A partir de ce moment, la porte étant ouverte, presque tous les projets subséquents continuèrent, avec timidité sans *doute, et force excuses, à formuler des propositions de crédit complémentaire, d’où ressortait la révélation de dépassements souvent considérables non régularisés (2). Ainsi, le projet de règlement de l’exercice 1893 demande 10 55g. 417 fr. decrédits complémentaires pour les ministères de la justice, de la guerre, des finances, de la marine et des colonies (3). Le projet de loi de règlement de l’exercice 1897 demande 15.962.000 fr. pour la guerre et les colonies. En revanche, les crédits complémentaires ne s’élèvent plus qu’à 2 o34 fr. pour 1896, et meme, en 1898, tombent à rien. (Projet de loi dérèglement du 11 janvier 1900). Il y a des intermittences, des hauts et des bas, mais le mal n’est pas extirpé.

Du moment que l’administration et le parlement (bien qu’à leur corps défendant, en apparence) reviennent de la sorte au système des crédits complémentaires, nous ne pouvions omettre de les ajouter à la liste de la loi de 1879.

D’autant plus que certains pays étrangers, tels que la Belgique (4), en font également usage. Mais, au moins, en Belgique, la

Pour le même motif, 2.536.og4fr. 3i de crédits complémentaires figurent dans la loi de règlement de l’exercice 1877. (Loi du 12 mars 1890.)

(1) Lorsque l’ordonnance de 1827 institua les crédits complémentaires, les lois de règlement étaient l’objet d’une discussion très sérieuse et très rapprochée de la clôture de l’exercice. Cette double garantie fait complètement défaut aujourd’hui. Ressusciter les crédits complémentaires actuellement n’est donc, en aucune façon, comme le prétendent les exposés des motifs, revenir aux errements de M. de Villèle.

(2) L’exposé des motifs du projet de règlement de l’exercice 1889, qui demandait 859.oo5 fr. 69 c. de crédits complémentaires applicables au service des colonies, contient de curieuses révélations au sujet des dépassements de crédits aux colonies « que l’administration des finances est impuissante à empêcher.

« Ils se produisent en dehors de toute action de sa part.... «.(Exposé du ^janvier 1891 .) Depuis lors, le décret du 16 mai 1891, rendu pour réorganiser le service de l’ordonnancement aux colonies a, peut-être, amélioré la situation.

(3) Le projet du 18 janvier i8g5 donne toute une série de raisons afin d’expliquer pourquoi « le gouvernement se voit contraint d’entrer encore dans la « voie des crédits complémentaires. »

(4) Chaque année, en Belgique, le chiffre des crédits complémentaires atteint un million et demi eu deux millions, sur un budget de 400 millions. Les autres

ANNULATIONS DE CRÉDITS

matière est-elle réglementée : les crédits complémentaires y sont autorisés exclusivement pour des services votés , pour des crédits évaluatifs , lesquels, on le sait, échappent dans une certaine mesure, en raison même de leur nature, à la rigueur des allocations législatives. Jamais, en Belgique, un crédit limitatif ne pourrait, après avoir été dépassé prématurément, trouver son bill d’indemnité dans la loi de règlement. C’est beaucoup que d’avoir ainsi établi des prescriptions régulatrices : déjà, à propos des douzièmes provisoires, nous l’avons fait remarquer. Rien n’est plus dangereux qu’un système fonctionnant à titre d’exception, sans que les codes l’aient aménagé, et qui se perpétue dans cet état provisoire.

Reste à formuler la définition des crédits complémentaires, dont les termes suivants, si l’on veut bien les peser, d montrent une fois de plus le caractère répréhensible de l’institution :

(( Les crédits complémentaires sont des crédits additionnels, « ouverts par la loi de règlement, pour régulariser, après coup, « des excédents de dépenses. »

§ 3. — Annulations de crédits.

Les annulations de crédit constituent la contre-partie des crédits additionnels, puisqu’au lieu d’augmenter le montant des crédits du budget primitif, elles le réduisent. Leur définition technique l’indique ainsi : « Les annulations de crédit effacent de la loi de « finances les allocations non employées. »

Deux causes produisent les non-emplois dont il s’agit : i° Ou bien le temps a manqué, dans les limites de la durée de l’exercice, pour compléter les opérations : la dépense, sans doute, a été effectuée, mais la liquidation de cette dépense, son ordonnancement ou son payement, n’ont pu avoir lieu dans les délais légaux. L’annulation, dans ce cas, n’est qu’une mesure d’ordre qui ne porte pas atteinte aux droits des créanciers, et n’est prononcée que sous réserve du report de la dépense aux exercices

crédits additionnels, extraordinaires et supplémentaires, s’élèvent à 8 ou io millions, suivant les exercices ; les chemins de fer de l’Etat en sont toujours la principale cause.

suivants. Le sujet sera traité plus complètement quand nous parlerons des exercices clos ;

2° Ou bien la dépense n’a pas été effectuée, parce que les crédits ouverts se sont trouvés supérieurs aux besoins du service. L’annulation de la partie du crédit restée disponible devient donc définitive.

Ainsi, deux catégories d’annulations bien distinctes : les premières annulations d’ordre, suivies de report aux exercices postérieurs, sont de simples jeux d’écritures ; les secondes annulations définitives comportent une économie effective.

Insistons, chiffres en main, sur la distinction des unes et des autres, ce que ne font pas toujours suffisamment les tableaux statistiques insérés dans les documents officiels (i). Reportons-nous, à cet effet, aux lois de règlement qui ont soin d’établir la classification très régulièrement.

Le projet de loi de règlement de l’exercice 1898 (déposé le 11 janvier 1900) commence par énoncer que le total des annulations à déduire des crédits atteint 71.588.000 fr. Puis il décompose immédiatement ce total en trois parties, qui, ramenées à deux pour plus de clarté, comprennent, d’une part, 22 ^/p.ooofr. d’annulations d’ordre et 48.846.000 fr. d’annulations définitives (2).

Par conséquent, le chiffre des annulations qui revêtent en 1898 un véritable caractère d’économie ne dépasse pas les 48. 846. 000 fr. cités en dernier.

Pour être tout à fait exact cependant, il faut ajouter aux annu-

(1) Un rapport de la Commission du budget dit: « Les annulations decrédits, « moyenne prise sur les cinq derniers exercices, s’élèvent annuellement à « 70.200.000 fr. » (Députés, budget de 1890, rapport du 23 mars 1889.) Un autre rapport contemporain dit: « Les annulations de crédits s’élèvent, chaque « année, en moyenne, à l\0 ou 5o millions. » (Députés, 8 mars 1890.) Ces divergences prouvent combien les chiffres sont interprétés différemment suivant que l’on puise avec plus ou moins de discernement dans les documents de financiers. Les statistiques des crédits additionnels et des annulations pèchent presque toutes par défaut d’uniformité.

(2) Annulations définitives constatées à

Exercice 1892

la clôture des exercices :