I. — La guerre

En 1914, le Canada s'attendait à ce que les États-Unis le suivissent dans la guerre. Nous avons vu qu’il n’hésita pas une minute, et pourtant, s’il avait voulu, il aurait pu parfaitement s'abstenir, et l’Angleterre eut été incapable de le contraindre à agir. Il espérait au moins que l’Amérique, pour qui les principes du droit international avaient toujours paru sacrés, n’hésiterait pas à protester d’une manière non équivoque contre l'invasion de la Belgique. Il n’en fut rien, et les journaux canadiens émirent avec amertume des doutes sur la sincérité de la foi américaine dans le droit des gens, quand il ne s'agissait pas d’affaires l’intéressant directement (1).

(1) Voir Montréal Star, Toronto Star (8 août 1914). Ottawa Citizen, (10 août).

Quand d’éminents hommes politiques américains du parti au pouvoir (démocrate) exaltèrent orgueilleusement la neutralité américaine, dirent, comme le fit M. Newton O. Baker, ministre de la guerre, que les « États-Unis occupaient du fait de leur neutralité une situation morale prépondérante dans le monde », ils ne croyaient en aucune façon mécontenter le Canada, mais celui-ci ressentit profondément les fautes de tact commises (1).

La population américaine toute entière se rendait malheureusement aussi — et fort involontairement — coupable des mêmes erreurs. Les Canadiens, dont la vie devenait de plus en plus difficile par suite des restrictions et des sacrifices imposés par la guerre, voyaient avec rancœur les Américains s'enrichir par le commerce de guerre et le luxe s’accroître. Au début de 1915, il y eut au Canada un petit mouvement de boycottage contre les produits américains. Le cinéma américain, dont nous retrouverons souvent l’influence au Canada, présentait aux parents des soldats qui se battaient en Europe, des films où la guerre jouait un rôle considérable et était représenté à la manière la plus fantaisiste et la plus ridicule. La presse canadienne protestait contre les articles de propagande allemande ou irlandaise, qui paraissait dans les journaux américains.

En 1916, les Canadiens furent déçus par la réélection de Wilson, qui symbolisait pour eux la neutralité américaine, et quand le sous-marin allemand U-53 vint torpiller des navires canadiens sur les côtes d’Acadie, ils s’indignèrent de le voir assister, alors qu'il était en difficulté, par des destroyers américains. La nouvelle était plus ou moins vraie, maïs elle eut un grand retentissement, et certains Canadiens s’enquirent ironiquement de la Doctrine de Monroe.

Mais tout ce mécontentement disparut quand l'Amérique se rangea aux côtés des Alliés, L’enthousiasme fut immense au Canada comme en Europe. Les Canadiens connaissaient mieux que personne la force et la ténacité américaine, et ils

(1) Voir aussi propos de Wicson, et de Mr. Martin GLYNN.

croyaient voir, dans le geste de leur voisin, une dénonciation solennelle de la doctrine de Monroe.

Certes, c'était là une atteinte grave à l’un des principes principaux de la doctrine. Mais ce principe depuis une quinzaine d’années était fortement battu en brèche. L’Amérique en effet, depuis 1901, à peu près, depuis la présidence de Roosevelt, avait mené une politique mondiale active : qu'il nous suffise de rappeler son intervention dans la guerre Russo-japonaise, et son action à la conférence d’Algésiras, dans l’affaire du Maroc. ,

Nous pouvons même nous demander si l’action américaine n'avait pas été, en partie — nous ne voulons pas exagérer l'importance de la question qui nous occupe — dictée par la Doctrine. Le Canada en effet était une possession anglaise, qu’en adviendrait-il si l'Allemagne gagnait la guerre? Au mois de décembre 1916, le Président Wilson avait envoyé aux puissances en guerre, une note leur demandant de préciser leurs buts de guerre. Les puissances centrales avaient risposté par une note emphatique, qui ne donnait aucune précision, qui ne disait rien, en autres choses, du Canada. Or le monde entier savait que l’Allemagne souhaïtait d’arracher à l'Angleterre son empire colonial, et qu’elle ne ferait aucunement entrer en considération au moment du traité, les libertés et le statut de Dominion, que possédaient les anciennes colonies britanniques.

Une intéressante manifestation avait eu lieu, tout au début de la guerre, Un des agents de la propagande allemande, le Docteur B. Dernburg, avait parlé du Canada dans un discours, et avait cherché à calmer les inquiétudes américaines. Il avait déclaré que l'Allemagne ne désirait pas s’emparer du Canada, qu’elle respecterait, elle, la doctrine de Monroe, mais il avait ajouté que le Canada avait violé la Doctrine en passant la mer pour se porter au secours de la Grande Bretagne.

C'était un échappatoire habile, qui aurait éventuellement permis à l’Allemagne, devenue à la suite de la victoire la plus forte puissance du monde, beaucoup plus forte que les États-Unis, de violer la doctrine de Monroe en occupant le

Canada, sous prétexte de le punir d’avoir porté, le premier, atteinte à la doctrine (1).

Donc l'Amérique pouvait bien au nom de la Doctrine intervenir contre un pays qui menaçait en cas de victoire en Europe de prendre pied sur le Nouveau Continent, sur la frontière des États-Unis.

Pendant ce temps, le Canada « faisait la guerre », et voyait se réaliser et fonctionner d’une manière satisfaisante, sous la pression des évènements, le système impérial de coopération et de consultation. Néanmoins, le besoin se fit sentir d’une collaboration plus étroite.

En février 1917, fut réuni à Londres une conférence impériale, où Sir Robert Borden représentait le Canada. On y résolut plusieurs questions pratiques, et une question juridique importante, on chercha en effet à définir les relations impériales. Lord Milner parla des Nations associées (partner nations) (2). Le Général Smuts, le grand homme politique de PAfrique Australe, s’opposa à une définition, qu'il soupsoupçonnait de tendre à limiter les libertés des membres de l’Empire Britannique. Borden, riche de l’expérience canadienne, lança une définition simple, mais heureuse, il parla «des nations autonomes dans la communauté Britannique » (autonomous nations in an imperial commonwealth). Finalement on décida que cette discussion n’était pas de mise dans une époque de danger, mais qu’on en reparlerait après la cessation des hostilités.

Et l’on établit un « cabinet impérial de guerre », qui prit la suite de la conférence en mai 1917, et qui sous la présidense du Premier Britannique : M. D. Lloyd George, centralisa la direction de la défense de l'Empire pour la durée de la guerre. « C'était un joh coup de politique impériale » (3)

{1} N'oublions pas que les manœuvres allemandes au Mexique, au cours de la guerre, n'étaient pas sans inquiéter l'Amérique.

(2) Il est extrêmement difficile de traduire en Français ce terme anglais partner. Il faut penser du sens sportif du mot, et celui qui connait l'esprit sportif des Anglais, comprendra aisément la valeur du terme, quand il désigne les membres d’une équipe.

(3) Rowezz, Op. cit., p. 730.

Cela créait en effet un précédent pour les guerres futures auxquelles l’Empire serait mêlé, établissant un rouage de défense nouveau, sorte de dictature temporaire, à la mode romaine. En mêmetemps, cela faisait prendre aux Dominions leurs responsabilités, et elles en furent très satisfaites. Sir Robert Borden expliqua ainsi ce sentiment : « Le Canada n’avait pas jusqu’à ce jour un statut national complet, parce que le gouvernement anglais était le facteur principal de la politique étrangère de l’Empire. Cela a disparu avec la création du Cabinet impérial de guerre, car les Dominions y ont été admises sur le pied d’égalité avec la Grande Bretagne » (1).

Le cabinet impérial obtint l’établissement de la conscription, au plus grand étonnement du monde entier (2). Au Canada, cette conscription ne marcha pas très aisément, il y eut une forte opposition, mais le parti conservateur, maintenu au pouvoir après une campagne électorale très nationaliste et un succès éclatant aux élections (Khaki élections de 1917), la fit appliquer. La politique impériale de coopération étroite se poursuivit sans autres indidents notables, jusqu’à la fin de la guerre, et, lorsqu'il sentit la victoire proche, le Canada commença à préparer sa position dans les traités de paix.

Nous en arrivons à ce traité de Versailles qui a, au point de vue des rapports du Canada et de l'Amérique, une importance considérable. Nous allons voir en effet que le Canada fut partie au traité et que l'Amérique ne voulut point l'être.

Il y importe d’abord de signaler quelques manifestations de l'opinion américaine et quelques réactions correspondantes du Canada, qui nous feront comprendre pourquoi les deux grands belligérents du Nouveau Continent adoptèrent une attitude si différente, une attitude si éloignée de celle que prédisait le « Globe » de Toronto, le 21 août 1914, dans un article d'inspiration très continentaliste. On y lisait en effet : «Quand les nations épuisées par la guerre se réuniront

(1) Rowezr, p. 710.

(2) V. Mémoires du Prince de Bulosw, IV, 454.

en congrès, le Canada et les États-Unis se placeront l’un à côté de l’autre et parleront d’une même voix, le Canada, à titre de combattant, les États-Unis à titre de neutres, tous deux à titre de victimes, ils parleront pour l’Amérique du Nord et ne parleront pas en vain ».

Dans l’enthousiasme de la victoire les Américains se montrèrent aussi maladroits qu’expansifs (1). Fiers de leur intervention, qui avait en effet immensément renforcé la position des Alliés, ils se proclamèrent les vainqueurs de la guerre. « Nous avons gagné la guerre. — Voilà ce qu'ont fait les Yankees », proclamaient les affiches gigantesques dans toute les villes d’Amériques. D’imposantes manifestations patriotiques eurent lieu à Seattle, à Detroit, à Los Angelès, villes particulièrement fréquentées par les Canadiens. Ceux-ci qui avaient fait cinq ans de guerre trouvèrent ces débordements d'enthousiasme un peu exagérés. Les docteurs des deux pays discutèrent avec fiel la question : qui a gagné la guerre? On trouve même dans la sérieuse et paisible Canadian Historical Review (1919), un écho de ces disputes.

Le Canada fut envahi de touristes américains, qui, grâce à la baisse de la monnaie anglaise, s’installaient dans les meilleurs hôtels et payaient en dollars, qu’ils appelaient orgueilleusement du « vrai argent ». Anticipant un peu sur les évènements, nous pouvons ajouter qu’en 1920, le parti républicain revenait au pouvoir avec le président Harding, que les tarifs de Fordney, de 1921, et Mac Tumber, de 1922, étaient particulièrement élevés et défavorables au Canada.

Et puis il y avait la fameuse question des dettes. L’Amérique en demandait le paiement à l'Angleterre et au Canada « Nous paierons, disaient les Canadiens, mais nous ne pouvons admettre que c’est l’argent qui a gagné la guerre. l'Amérique avait quelques intérêts dans le conflit, ellé doit accepter quelques délais. » Et le « Globe », le 2 juillet 1922, établissait une comparaison entre l’attitude de l’ Amérique et celle de l'Angleterre à la fin des guerres napoléoniennes, quand elle annula les dettes de ses alliés.

(1) Pour toute cette période : Voir KEELEYSIPE, op. ci, p. 375 et «.

Et naturellement, il y eut le traditionnel projet de cession du Canada à l'Amérique par l'Angleterre, en paiement de ses dettes, il fut exposé notamment dans Je journal, le € Forum » de mars 1921.

Cet état d’esprit méprisant de la part de l'Amérique, jaloux de la part du Canada, nous aide à comprendre ce qui se passa à Versailles en 1919 et à la réunion fameuse du Congrès américain, où la nation américaine toute entèire désavoua son Président et refusa de ratifier le traité de Versailles.

Les Dominions avaient bien préparé le terrain diplomatique au cours de l’année 1918 ; elles avaient la ferme intention de signer le traité et de le faire ratifier par leurs parlements respectifs, en leur nom propre. L’Angleterre, loin de s’y opposer, appuya leur action et finalement « S. M. le Roi du Royaume Uni de Grande Bretagne et d’Irlande et des Territoires Britanniques au delà des mers, Empereur des Indes », fut représenté par le très Honorable David Lloyd George M. P. etc... « Et, pour le Dominion du Canada par :

L’Honorable Charles Joseph Doherty, ministre de la justice,

L’'Honorable Arthur Lewis Sifton, ministre des douanes,

Pour le Commonwealth d'Australie, par etc... »

À ce propos, les premiers ministres des Dominions firent distribuer, un mémorandum, rédigé par Sir Robert Borden, qu’il nous parait intéressant de citer : « Tous les traités, disent-ils, et conventions résultant de la conférence de la paix devront être rédigés de telle façon que les Dominions puissent devenir parties et signataires des dits actes. Cette procédure sera une reconnaissance convenable de Ia part qu'a eue le Commonwealth Britannique, dans son ensemble, autour de la table de la conférence, et demeurera aussi pour attester le statut qu'ont obtenu les Dominions. La procédure est en harmonie avec les principes du gouvernement constitutionnel admis dans l’Empire. La Couronne est le pouvoir exécutif suprême dans le Royaume-Uni et dans tous les Dominions, mais elle agit sur le conseil de divers ministères, dans différentes unités constitutionnelles ; et en vertu

de la Résolution 9 de la conférence impériale de guerre de 1917, l’organisation de l'Empire doit être fondée sur l’égalité des groupements qui en font partie » (1).

Voilà le texte que lurent les représentants des Etats Unis, ainsi que tous les autres hommes d'Etat présents à Versailles. Cette question de la participation des Dominions ennuyait beaucoup les Américains et ils désiraient la limiter : ils savaient en effet que la ratification du traité par les Dominions, entrainerait de plein droit leur entrée à la Société des Nations, le droit d’être élu membre du Conseil de la dite Société, une représentation individuelle au Bureau International du travail. Cette perspective les gênait pour deux raisons.

Ils objectaient d’abord que, par suite de la représentation accordée aux Dominions et à l’Inde, l’Empire Britannique disposerait de six voix, alors que les États-Unis n’en auraient qu’une.« Une réserve Lenroot, du nom du Sénateur américain qui l’avait proposée, tendait à accroitre dans une même proportion la valeur du vote des États-Unis à Genève, ainsi qu’à récuser toute décision de la $. D. N., en cas de litige entre les États-Unis et l’Empire, pour laquelle les Dominions auraient été admises à voter séparément »(2). On leur fit observer, premièrement, que les Dominions n’avaient pas l’habitude de suivre servilement la politique de l’Angleterre, bien au contraire, et deuxièmement, que eux, les États-Unis, n’auraient aucune peine, à l’aide de la Doctrine de Monroe, version Olney, et de la « Diplomatie du Dollar », à contrôler un nombre de voix sud américaines beaucoup plus important que l’Angleterre ne pouvait le faire (3).

La seconderaison de l'hostilité des Américains était d'ordre purement canadien. Ils craignaient que le Canada ne trouve dans la Société la protection que cherchent les petits Etats, quand ils ont un voisin trop puissant, ils craignaient de voir

(1) Anzicorri, Cours de droit international, traduction Gidel. Paris, 1929, p. 221.

(2) Cuevazcrer, p. 918.

(3) Ray, Commentaire du Pacte de la S. D. N., Sirey, 1930, p. 166.

la Société des Nations appelée à trancher — comme l’avait fait la cour de la Haye — les difficultés entre leurs pays et le Canada, qu'ils étaient si satisfaits de régler en Amérique dans le cadre de la Doctrine et sous sa pression.

Les plénipotentiaires américains durent néanmoins en passer par où le voulait l'Empire Britannique, et l’article 1 du Pacte en résulta. En échange, l’article 21 reconnut la doctrine de Monroe, on sait sous quelque forme : sous une forme d’entente régionale destinée à maintenir la paix ; la formule comportant le mot entente, qui postule l’accord des deux parties au moins, était fort pratique pour le Canada, qui refusait toujours d'admettre que la doctrine s’étendît à lui.

Nous arrivons à la question de la ratification. Le Canada avait insisté pour obtenir que les parlements des Dominions ratifiassent le traité, signé par leurs représentants au nom de leur souverain, et l'Angleterre avait accepté.

Nous savons que le Congrès américain refusa de ratifier le traité de Versailles. Il protesta particulièrement contre le fameux article 10 qui risquait d’entrainer les États-Unis dans des conflits en Europe contrairement à la Doctrine de Monroe. Nous devons citer à ce propos la fameuse phrase du Sénateur Lodge, qui est une belle illustration de la vitalité de la Doctrine de Monroe. Elle montre en effet combien était faux, du point de vue américain, la théorie, « le paradoxe », dit M. Scelle, du président Wilson, qui prétendait étendre au monde entier les bienfaits de la doctrine, celle-ci est un principe américain, de défense et d’attaques américaines, et si elle perd son caractère américain, en étant appliquée à l'Europe ou à l’Asie, elle perd en même temps sa raison d’être : l'Amérique Monroïste ne pouvait accepter l’article 10 du Covenant.

Voici ce que dit le Sénateur Lodge (1) : « C’est un marché de dupes. Nous n’avons pas besoin de garanties, ni nos frontières, ni notre indépendance ne courent de risques, et nous allons nous engager à garantir les frontières de

(1) Cité par G. Scezce : La Société des Nations, p. 361.

cinquante États, la liberté de cinquante peuples. Le moindre différent entre Tchèques et Yougoslaves, ou mieux entre Syriens et Arabes, peut-être, va nous obliger à envoyer nos boys américains se faire casser la tête dans des querelles où nous m'avons pas le moindre intérêt ».

Le Congrès reprit aussi les objections déjà soulevées par ses représentants à Versailles contre la place faite aux Dominions dans la Société des Nations. Et nous pouvons noter qu’en refusant de ratifier le traité, ils refusaient encore une fois de reconnaître l’État Canadien, ils refusaient d'admettre le principe nouvellement créé de droit international, à savoir que la condition d'admission d’un groupement politique dans la famille des nations ne saurait être la pleine indépendance et la souveraineté séparée, mais le « Self Goverment » complet (1}.

Le parlement canadien ratifia le traité sans difficulté, néanmoins nous devons observer qu'une certaine opposition s’éleva contre l’article 10. Le Canada voulait bien admettre que les affaires mtéressant l’Empire puissent l’entrainer dans un conflit, mais ne voulait pas être obligé d'intervenir au nom de l’article 10 dans n'importe quel conflit balkanique ou asiatique ne l’intéressant en aucune facon. Néanmoins la ratification fut votée.

La presse américaine se vengea en prétendant que l’admission des Dominions dans la Société des Nations était un pas fait vers l’indépendance, qui aboutirait bientot à la dissolution de l’Empire (2). L'Honorable N. W. Rowell, dans son livre que nous avons si souvent cité, leur répond parfaitement ainsi : « l’article 1 du pacte a été mal interprèté par ceux qui pensent que le fait, pour les Dominions, d’être membres de la Société est un pas vers la séparation. C’est exactement le contraire. Le fait d’être membre dans es conditions données, signifie que les autres nations ont

(1} Voir art. 1 du pacte et RoweLz : 0p. cit., p. 173 etANZILOTTI : 0p. cit., p. 203.

(2) Farconer, p. 133. G. C. Fexwicx, Types of restricted sovreignty and of colonial antonomy. Washington 1919, (à l’origine de caractère confidentiel à l’usage de la conférence de Paris).

reconnu le caractère unique du Commonwealth britannique et ont admis les Dominions dans la famille des nations sans que cela entraine la séparation ou même l’idée de séparation d’avec la mère patrie ».

Nous voyons donc qu’à la fin de la guerre, le Canada a atteint dans le cadre de l’Empire une autonomie et une situation juridique internationale considérables. De ce côté son effort se ralentira, et ne tendra plus qu’à obtenir une représentation diplomatique personnelle. Il va faire face maintenant aux problèmes continentaux, et appuyé sur l’organisation de plus en plus parfaite des relations impériales, jouer son rôle historique d’intermédiaire entre l’Empire anglais et Empire américain.

IT. — La nouvelle politique canadienne

Cette période sera de notre point de vue caractérisée par le trait suivant : Le Canada se fera, dans l’intérieur de l’'Empire, le représentant du continentalisme américain, tout en continuant à repousser la doctrine de Monroe. Il fera avec les États-Unis un grand règlement de comptes et en même temps poussera l’esprit impérial, jusqu’à accepter une sorte de constitution, précisant ses obligations vis à vis de l’Empire, pour autant qu’un texte constitutionnel anglais puisse préciser quelque chose,

Après la guerre, devant les difficultés que provoquait l’établissement de la nouvelle Europe, le Canada, État américain, se sentit envahi d’un sentiment de bien être, qui se transforma peu à peu en un vrai esprit continentaliste. On murmura contre l'Angleterre, on voulut conspuer Lord Jellicoe en visite, néanmoins on acclama le Prince de Galles, toujours populaire. Les nationalistes relevèrent la tête, et lancèrent l’idée que le «Prince charmant» devait abandonner la grande Bretagne et venir régner sur son bon peuple canadien. Plus alarmant, était l'engouement de certains pour PAmérique, à sa base était un sentiment pratique des plus respectables, le désir de bien s'entendre avec les États-Unis, mais il atteignit bientôt une ampleur exagérée, qui rappelait

le temps du manifeste pour l'annexion. « Nous devons préférer l'esprit continental à nos liens ou alliances européennes. C’est l’esprit démocratique américain, propagé par les États-Unis et le Canada, qui est aujourd’hui la grâce sanctifiante du monde » lit-on dans le « Canadian Annual Review » en 1919 (p. 107).

La politique du Canada n’alla pas jusqu’à reconnaître le principe vital de la doctrine de Monroe, nous allons néanmoins observer qu'il traversa de 1921 à 1925 une crise « d’américanisme ». Puis nous étudierons la réaction impérialiste de 1926. Au chapitre suivant, nous verrons apparaître une politique différente, qui fera suite à celle de 1926 et tendra peu à peu à atteindre un état d'équilibre entre la force américaine et la force anglaise, voilà pourquoi nous croyons justifié de présenter à la fin de ce chapitre, la réaction qui engendrera, à partir de 1926, la nouvelle politique.

Le premier grand incident que nous allons avoir à étudier est extrêmement important. En effet, en 1921 le Canada força l’Angleterre à se rapprocher des États-Unis : son audace était grande, mais c’est peut-être ce coup d’audace qui lui permettra de mener à bien la politique d’intermédiaire, qui est aujourd’hui la sienne. Cet incident, c’est le non renouvellement de l'Alliance Anglo-Japonaise.

Cette alliance, qui liait le Japon et l'Angleterre, arrivait à expiration, et les deux puissances entendaient bien la renouveler. L'Amérique protestait avec énergie contre elle, L’Angleterre, à leurs yeux, s’humiliait en s’associant avec la race jaune, et surtout, elle donnait au Japon une force considérable, qui lui permettait de braver les États-Unis et de mener, dans le Pacifique, une politique impérialiste manifestement dirigée contre les intérêts américains.

«Le Canada avait en Colombie Britannique une question jaune qui l’inquiétait. Le nombre d’immigrants japonais s’était accru, là-bas, pendant la guerre, et cette immigration portait le Canada à soupçonner le Japon de desseins ambitieux » (1). Certains esprits inquiets voyaient venir une

(1) Crevarrier, op. cit., p. 470.

guerre terrible entre le Japon et l’Empire d’une part et les États-Unis d’autre part. La situation du Canada serait épouvantable, il servirait de champ de bataille pour une guerre qu'il désapprouvait ; même s’il parvenait à rester neutre, ne pouvait-on pas prévoir un débarquement japonais sur la côte d’Alaska, ou une progression d’île en île le long des Kourilles et des Aléoutiennes, qui amèneraientles armées jaunes jusqu’au frontières américaines, à travers la Colombie Britannique ?

« Nos plénipotentiaires doivent montrer au monde que notre politique sera à l’avenir celle d’un pays américain, que nous irons jusqu’à conclure une alliance défensive avec les États-Unis, la seule nation qui peut, et qui a intérêt à nous protéger contre le Japon qui peut à un moment donné faire du Canada une nouvelle Belgique ». Journal, Vol. VIT, p.561.

Pour la question du Pacifique, le Canada « était lié par la force des choses à la politique des États-Unis » (1). Les Canadiens sont, d’abord et avant tout, des Canadiens, ils en sont assez fiers, ils sont aussi Américains et ils concourraient à la défense du territoire Nord américain, quel que soit le drapeau flottant sur la surface menacée, drapeau britannique ou drapeau étoilé. » Ainsi parle le brillant auteur d’un pamphlet américain contemporain (2).

L'affaire du renouvellement de l’alliance anglo-japonaise se présentait donc sous un jour inquiétant. L’Angleterre, en maintenant sa politique antérieure, allait-elle forcer le Canada à se séparer d'elle pour se jeter dans les bras de V Amérique ?

Le président du Conseil Britannique, Lloyd George, réunit alors en avril 1921, une conférence impériale, si l’on peut se servir de ce terme, car on évita sagement de doter la réunion d’un titre officiel, et qui aurait donné lieu à de pénibles discussions préalables, et on y parla surtout de la question du Pacifique.

Il apparut bientôt que le Canada, représenté par un Pre-

(1) Rowezz, op. cit., p. 187.

(2) Purmax WeaLe : Indiscrei chronicle of Pacific. Cité par CaevazLier,

Pierre Sebilleau. 11

mier conservateur, M. Meighen, et qui avait pris quelque temps auparavant la succession de Sir Robert Borden, malade, avait contre lui l’opposition de tout l’Empire. Les Dominions du Pacifique en effet tenaient à l’alliance japonaise, ils avaient bien chez eux une question jaune inquiétante, mais ils se refusaient à admettre l’hégémonie américaine sur le grand océan, hégémonie que seule la menace de la flotte japonaise pouvait écarter.

M. Meighen déclara en substance que si l’alhance est renouvelée, elle ne pourra engager le Canada que si le Parlement canadien l’acceptait, et il laissa clairement entendre qu’il ne le ferait jamais. La discussion fut très violente, et Von prétend même que Lloyd George, exaspéré, dit à Meighen : « Monsieur, vous parlez comme un citoyen des États- Unis. » « Le mot a une telle force de synthèse, dit M. Chevallier, et rend si bien compte de la situation, qu’il mérite d’être vrai, ou du moins de passer au rang des mots historiques, dont la marque distinctive est de ne jamais avoir été prononcés. »

Néanmoins Meighen ne céda pas, Lloyd George en vint à chercher une solution qui ménagerait le Japon, sans l’humilier, ni le rejeter dans une politique impérialiste incontrôlée en Chine, et qui, du même coup, sauvegarderait l’amitié avec les États-Unis, cette amitié dont le Canada s'était tellement plaint autrefois, et dont il se faisait maintenant le champion.

On convint en principe de remplacer l’alliance par un traité tripartite, qui lierait le Japon et les États-Unis, qui sauverait cette face à laquelle la race jaune tient tant, et calmerait en même temps les inquiétudes américaines et canadiennes.

À ce moment, le président américam Harding invita les grandes puissances à venir discuter à Washington la question du Pacifique et celle des armements navals (10 juillet 1921). Le Canada tint une place importante dans les négociations, bien que n'ayant pas été directement invité par les

(1) Keenzeysipe, p. 133.

États-Unis (1). On sait que la conférence élabora plusieurs traités, qui ne nous intéressent pas directement.

Mais nous devons insister sur le fait que le Canada avait remporté un succès complet et obligé l’Empire à renoncer à l'alliance japonaise. Nous pouvons en tirer, à la suite de M. Chevallier, qui insiste longuement sur ce tournant de la politique impériale, de très intéressantes conclusions.

Le Canada a obligé l'Angleterre « à rejeter la carte japonaise et à jouer à Washington celle de l’amitié, peut-être de l’alhance américaine », le fils cadet a pris par la main le fils aîné et la mère et a essayé de les réconcilier. Il s’est efforcé de réaliser la compénétration des deux principes qui dominent son existence, le principe continentaliste et le principe impérial, et le meilleur moyen d’obtenir ce résultat n’était-1l pas de rapprocher l'Amérique de l’Angleterre. Il fallait un bouc émissaire, « on ne peut s’allier que contre quelqu'un », disait le grand Frédéric, le Canada sacrifia le Japon, pour lequel il n’avait aucune sympathie. « La flotte japonaise ne sera plus une protectrice dans les mers du Sud, de Chine, dans l’océan Indien, mais un adversaire possible », l’Angleterre va fortifier « la base de Singapour », et seule « la collaboration étroite avec les États-Unis assurera la nouvelle situation de l’Empire ».

Telle est l’œuvre du Canada, on peut se demander si elle n’était pas dangereuse, ou du moins prématurée.« Les États- Unis après le succès de la manœuvre de Washington ne vont-ils pas se dérober.. La Conférence a-t-elle écarté à Jamais le spectre de la rivalité navale entre les États-Unis et l’Empire Britannique » ? Rappelons, en effet, que le traité naval de Washington établissait l’égalité entre les forces navales des deux puissances, l’Angleterre renonçait à la fameuse règle du « Two powers standard » pour adopter celle, plus modeste, du « One power standard ». Le Canada avait conscience de sa responsabilité, il savait, en effet, que le traité supprimait pour lui l’appui éventuel de la flotte anglaise, en cas d'agression des États-Unis. Il était déjà sûr,

(1) Keznrevsine, p. 133.

croyons-nous, qu'il n'y aurait plus dans l’avenir de guerre entre les États-Unis et l'Angleterre, il était sûr que les États-Unis ne tenteraient plus de l’annexer, et il se croyait, capable de régler par sa seule puissance tous les incidents susceptibles de surgir entre l’impérialisme américain et l’impérialisme anglais, ces deux forces fondamentales du monde moderne.

Peut-être en 1921, ne voyait-il pas aussi nettement cette idée qui sera à l’avenir celle de sa politique. Peut-être voulait-il d’abord satisfaire les États-Unis, en défendant la doctrine de Monroe, sans toutefois la reconnaître, mais il avait certainement le sentiment confus de poser pour l’avenir, d’utiles jalons.

A partir de 1921, nous allons voir la politique continentale,que les conservateurs canadiens n'avaient pas repoussée, se développer sous la conduite du ministère libéral dirigé par M. W. Mackenzie King, qui prit le pouvoir, le 6 décembre 1921, et le garda, presque sans interruption, jusqu’au 6 août 1930, et qui est actuellement à nouveau premier ministre.

Cette politique de rapprochement avec l Amérique alla si loin qu’elle nécessita, à partir de 1926, un sensible retour au traditions impériales.

La fameuse affaire de Tchanak fut la plus retentissante manifestation de cet esprit continental «monroïste » peut-on dire. Nous la rappellerons brièvement, ainsi que celle du traité de Lausanne, nous réservant de parler plus longuement des accords économiques conclus entre le Canada et les États-Unis, de 1922 à 1924.

Au mois de septembre 1922, un parti de nationalistes turcs qui poursuivait les Grecs en fuite vers la mer Egée, eut un engagement violent avec un détachement britannique à Tchanak, sur les Dardanelles. Lloyd George vit là l’occasion de protéger militairement son allié grec fort mal en point, et de sauver ainsi la prépondérance anglaise sur les Détroits. Le 15 septembre 1922, il envoyait brusquement un télégramme aux gouvernements des Dominions, leur demandant nettement si elles le suivraient dans une guerre contre la

Turquie. Alors que la Nouvelle Zélande et l'Australie acceptaient d'emblée, Mackenzie King tergiversa, demanda des explications, finalement déclara que c'était au Parlement canadien de décider de la participation au Dominion à la guerre. Lloyd George n’insista pas et l’incident s’aplanit tout seul, la Turquie ayant accepté de traiter.

On décida de se réunir à Lausanne pour discuter le nouveau traité, qui remplacerait le traité de Sèvres, rendu caduc par la victoire turque. Lord Curzon, ministre des Affaires étrangères, fit savoir aux gouvernements des Dominions qu’il négocierait lui-même en les tenant naturellement au courant de très près, et qu’il signerait pour elles, mais qu'elles auraient à ratifier le traité pour leur propre compte. Le Canada protesta et engagea, à ce sujet, une longue et extrêmement intéressante discussion qui dura d'octobre 1922 à mars 1924 (1). Nous n’en rappellerons que la partie qui nous intéresse directement : Le Canada, contrairement à son habitude, ne poussa pas les hauts cris, en apprenant que Londres ne voulait pas envoyer de délégués des Dominions à Lausanne, mais il proclama le droit du Parlement canadien « de décider dans quelle mesure le Canada pouvait être lié par les débats de la conférence ou les clauses des traités qui y seraient élaborés ».

C'était une seconde édition de la doctrine proclamée par Mackenzie King à propos de l’affaire de Tchanak, et cette doctrine était un reflet de la Doctrine de Monroe. Le Canada se refusait à se mêler des querelles de l’Empire Britannique, qui ne l’intéressaient pas directement.Puissance américaine, il entendait observer une règle de conduite américaine, en un mot à cette époque il faisait passer sa situation avantageuse, protégée par la Doctrine de Monroe, avant ses devoirs de membre de l'Empire.

C’était une orientation politique fort nouvelle et on comprend, à la fois, et la satisfaction des impérialistes américains, et le mécontentement de l’Angleterre contre les dits

(1) On retrouvera cette discussion dans le livre de M. CnevaLuier, p. 614.

Américains, à qui elle reprochait, non sans raison, de lui «souffler » le Canada.

De nombreuses questions furent réglées à cette époque entre le Canada et les États-Unis. On eut dit que le Canada voulait absolument agir de lui-même en Amérique, que, pour protester contre l’action de l’Angleterre en Europe et en Proche Orient, il voulait négocier avec les États-Unis, quitte même à s'imposer quelques restrictions. C'était une politique plutôt maladroite, « développement de la politique de Laurier dans ses mauvais jours, tendant plutôt à s’affranchir de l’Angleterre qu’à construire l'Empire » (1).

On fit un accord postal, on discuta la question de la prohibition. Celle-ci était particulièrement épineuse, les Canadiens en effet, profitant de leur position géographique, se livraient en grand à la contrebande de l’alcoo!. L'Amérique sévissait et un beau jour, un voilier contrebandier canadien : le « Im alone », malgré son nom prédestiné, rencontra un aviso américain qui le coula à coups de canon, ceci se passait à environ 290 milles de la côte américaine. Le Canada protesta, mais s’empressa d’arranger l’affaire et de régler la question de la contrebande. Un traité fut signé le 6 juin 1924 qui plaçait les affaires de contrebande dans la juridiction d’une commission arbitrale mixte, composée de telle façon qu’elle pouvait compromettre aisément et sans bruit (deux arbitres, sans surarbitre, ce qui était en contradiction avec les traités d’arbitrage de 1909). La convention donnait aussi à l'Amérique maintes facilités pour exercer une surveillance sur les navires canadiens, en haute mer, et le Canada s’engageait à renseigner les autorités américaines sur les agissements des contrebandiers, qui seraient portés à sa connaissance.

C'est à la même époque — le 2 mars 1923 — que fut signé un important traité relatif aux pêcheries : Le Halibut Treaty réglementant la pêche du halibut — ou flétan — dans les eaux américaines et canadiennes, et sa vente. Le traité est important pour nous du fait qu’il est le premier

(1) Jess, p. 170.

traité signé par le Canada seul, en effet à côté de la signature du Secrétaire d'État américain Ch. Hugues, on ne voit figurer que celle du ministre canadien des pêcheries, l’'Honorable Ernest Lapointe, celle de l'Ambassadeur d’Angleterre n’y figure pas.

Le Canada avait fortement insisté sur ce point, désirant en effet signer avec les États-Unis son premier traité libre. Cette preuve d'amitié fut d’ailleurs fort mal interprétée par le gouvernement de Washington, celui-ci voulait absolument un traité solide et craignait que la signature du Canada ne valut pas grand’chose, ce qui eut pour résultat d’arrêter immédiatement les protestations de l’Angleterre, enchantée de voir les Canadiens humiliés par les États- Unis. Londres reconnut le droit des Dominions de faire tous les traités qu'ils voudraient, ayant trait à leurs « affaires domestiques », et le projet de traité fut soumis à la Chambre des Communes sous le titre suivant : « Traité entre le Canada et les États-Unis. »

Cette question de titre-est intéressante, car elle reflète bien l’opinion des parties intéressées. Le traité avait été intitulé ainsi : «Convention réglementant la pêche du fletan sur les côtes Pacifiques du Canada et des États-Unis. » Les Anglais l’appelèrent « Traité entre le Canada et les États- Unis », uniquement pour ennuyer le Canada, en ayant l’air de lui faire une grande concession. L'Amérique, en effet, de son côté, intitulait le traité : « Convention entre l’Empire Britannique et les États-Unis », elle entendait par là que la signature du Canada engageait, à ses yeux, tous les membres de l’Empire Britannique. Ottawa protesta avec colère, et Londres avec ironie. L'Amérique prit une attitude fort méprisante pour le Canada, qui riposta par des sanctions économiques. Finalement l’Amérique céda et ratifia le traité, le 4 juin 19235.

Malgré son humiliation, le Canada avait acquis pour les Dominions un avantage substantiel qui lui fut confirmé à la conférence des premiers ministres de 1923 (première réunion, le 10 octobre). Elles reçurent en effet le droit de signer seules tous les traités relatifs à leurs affaires propres, et la

formule à employer fut ainsi conçue : « Traité entre Sa Majesté Britannique pour (in respect of) sa dominion de X et. etc...»

Malgré l'attitude prise par l'Amérique pendant les négociations de 1923, le Canada persévéra dans sa politique Monroïste, elle alla même, comme nous allons le voir, beaucoup plus loin en 1924, lors de la discussion du protocole de Genève. Il en vint à agir littéralement comme un représentant des États-Unis à la Société des Nations. « Le Canada et les Dominions d’Outre-mer tiennent à la S. D. N. la place des États-Unis absents », dit un homme d’État canadien, Sir Herbert Ames (1).La définition se révéla parfaitement exacte. |

Lors de la première Session en 1920, le Canada proposa la suppression pure et simple de l’article 10, l'affaire, considédérée comme non encore mûre, fut renvoyée à la Session de 1922 où le Canada proposa deux amendements qui modifiaient profondément l’article 10, ses propositions furent encore renvoyées.

L’explication machiavélique que M. Lloyd George avait donnée en 1920 à propos des affaires de Pologne, de l’article 10, préparait l’attitude canadienne. C'était une vraie guerre des pays anglo-saxons contre la garantie collective, et le Canada, lorsqu'il organisa l’attaque, en 1924, savait qu'il était l'interprète de l’Angleterre, aussi bien que celui des États-Unis.

En 1923, l’Assemblée fut amenée à connaître des amendements canadiens. Le Conseil, dans cet amendement, en avisant, après une agression extérieure injuste, aux moyens de rendre effective la garantie collective du profit de l’État attaqué (article 10, siriclo sensu) devrait «tenir compte de la situation géographique et des conditions spéciales de chaque État ». Ceci arrangeait bien le Canada, lui permettait de se retrancher derrière la doctrine de Monroe, ou du moins l’autorisait à déclarer au Conseil qu'il n’appliquerait pas les sanctions à un pays pour lequel l'Amérique, sa trop

(1) Can. House of Commons, 1922, p. 1920.

puissante voisine, avait des sympathies. Mais le texte allait plus loin et reproduisait, en bonne et due forme, une réserve faite par le Sénat américain au temps où il discutait la ratification du traité de Versailles, avant de le rejeter. Cet amendement « rendait pratiquement chaque membre maître de décider dans quelle mesure il coopérerait à l’exécution de son obligation de garantie ». Il ne subsistait plus après cela qu’une façade de l’article 10. C’est l’attitude de la Perse, qui, votant seule contre le texte proposé, empêcha l’unanimité, nécessaire de par l’article 5, $ 1, pour l’adoption du projet, de se faire (1).

Le Canada adopta la même attitude vis-à-vis du Protocole de Genève, apparu en 1924, il se montra même plus catégorique. Il fit une forte pression sur l’Angleterre, l’invitant à rejeter le protocole, en mars 1925. Les critiques du Canada portaient sur presque tous les points du protocole. On sait que celui-ci était destiné à boucher les fissures, laissées par le Pacte dans l’organisation de la sécurité collective.

Il comprenait d’abord Pétablissement de l’arbitrage obligatoire dans les cas prévus par l’article 13 et la clause facultative de l’article 36 du Statut de la Cour permanente de justice internationale (interprétation d’un traité, tout point de Droit international, la réalité de tout fait qui, s’il était établi, constituerait la rupture d’un engagement international, l’étendue et la nature de la réparation due pour une telle rupture). Le Canada accepta cela, mais déclara nettement qu'il n’appliquerait jamais les sanctions, si cela déplaisait aux États-Unis.

Le protocole tendait ensuite à tourner la règle de l’unanimité du Conseil, et à lui donner pouvoir, à la majorité, d’imposer des arbitres aux parties, et si l’une d’elle refusait, elle était déclarée agresseur. Cette disposition, destinée à combler la lacune résultant de l’article 15 paragraphe 7, qui rendait leur liberté d'action aux membres encas de nonunanimité du Conseil, trouvait au Canada les mêmes objec-

(1) Voir Le Fur, op. cit, p. 258. Dupuis, Cours Sciences Politiques, 1932-33. Rav, Commentaires du Pacte de la S. D. N., p. 350 ets.

tions que la disposition précédente. Arbitrage oui, sanctions, si l'opinion américaine les juge convenables (1).

La troisième proposition du protocole était celle contre laquelle le Canada s’insurgeait avec le plus d'énergie : elle tendait à créer un mode de règlement judiciaire des conflits, classés, de par l’article 15 paragraphe 8, dans la catégorie des affaires de juridiction domestique. Ce fameux article 15 paragraphe 8, que l’on appelle la clause de réserve de souveraineté, avait été introduit dans le Pacte sur la demande expresse des États-Unis. Or, ceux-ci avaient depuis longtemps, avec le Japon, un conflit de juridiction domestique particulièrement aigu : c'était celui de l’émigration.

La défense de louest américain contre l’immigration japonaise était tenue par les États-Unis comme une question vitale, touchant aux intérêts de l’État, et exclusivement de droit interne. Le Japon qualifiait de la même manière la question de l’émigration de ses nationaux.

Le Canada prit violemment parti pour l’Amérique, et parla à nouveau du danger japonais, et, cette fois, les autres Dominions le suivirent : « C’est un défi qu’on adresse au Canada, à l'Australie, à l'Afrique du Sud, et à la Nouvelle Zélande, ausi bien qu'aux États-Unis », écrivit un journal américain (2). Et malgré la sage opinion de Sir Robert Borden, qui chercha à minimiser l’affaire, malgré l’intervention de Sir George Forster (Journal, vol. VE, p.318-22) qui déclara que, en cas de guerre avec les États-Unis, cette éventualité dont l’on osait jamais parler, le Canada serait, bien heureux d'appeler le monde entier à son aide, il obtint de l’Angleterre, qui ne tenait d’ailleurs pas beaucoup à s’engager, le rejet du Protocole de Genève.

Dans la discussion qui eut lieu sur ce sujet aux Communes canadiennes, nous pouvons relever un argument intéressant

(1) Un journal de Philadelphie cité par M. Cnevazzier, p. 690, écrivait : « Toute tentative qui aurait pour but de châtier l’agresseur suivant les méthodes proposées par le protocole, ferait presque certainement naître un conflit entre les, justiciers et les États-Unis » et il semblait que le Canada ne pouvait accepter un tel risque.

(2) Cuevarurer, p. 680.

M. Doherty, en défendant le protocole déclara que le but. poursuivi était de rendre la Société des Nations plus admissible par les États-Unis. Etrange théorie qui est bien significative de l’esprit canadien à cette époque.

On peut se demander si à ce moment, le Canada ne songea pas à rompre avec la S. D. N. et à s’enfermer dans la Doctrine de Monroe. L'article 3 du traité de Locarno du 16 octobre 1925, déclarait que le traité n’engageait pas les Dominions, à moins qu'elles ne le décident expressément.

Mais vers cette époque une forte réaction se produisit, en faveur de l’Empire, dans l’opinion canadienne, réaction marquée par le règlement des comptes effectué à la conférence impériale de Londres.

Ajoutons aussi qu’en septembre 1925, l’assemblée de la S. D. N. fit à M. Dandurand, premier délégué du Canada, l’honneur de l’élever à sa présidence, où il fut installé par M. Painlevé, qui présidait alors le Conseil, au milieu d’un grand enthousiasme franco-canadien. C'était une grande conquête pour les Dominions, et le Canada la consolida en demandant, par la bouche de Sir George Forster, un siège temporaire au Conseil, satisfaction qui lui fut donnée en

Les peuples britanniques attendaient avec une certaine anxiété cette conférence impériale, et tous les yeux se tournaient vers le Canada et vers ses représentants. M. Mackenzie King et M. Lapointe allaient-ils prendre une attitude tellement américaine, que l'Empire s’en trouverait amoindri, voire ruiné ?

Il n’en fut pas ainsi. Les Canadiens avaient compris que leur attitude continentaliste avait pu inquiéter l’Angleterre, mais ils ne la reniaient point, estimant qu’elle était contre la politique impériale poursuivie pendant la guerre une réaction utile des Dominions, pensant que pour réaliser leur politique de réconciliation des deux grandes nations de langue anglaise, elle était, nécessaire.

Néanmoins, ils n’entendaient nullement se séparer de l'Empire, ni ruiner la grandiose conception qu’ils avaient puissamment contribué à édifier. Et M. Mackenzie King

arriva à Londres avec un programme qui faisait directement suite à celui que Sir Robert Borden exposait dans son memorandum de 1919 (1), et que l’on pouvait rattacher aisément aux idées du grand homme politique canadien, Sir Wilfrid Laurier.

Ce programme peut être résumé.en deux formules : droit pour les Dominions de faire seules les affaires qui n’intéressent qu'elles, devoir de participer aux affaires intéressant l’Empire tout entier.

Et le fameux « Rapport de la conférence impériale britannique sur le Statut des Dominions et les relations impériales », que l’on a appelé «la grande charte de l’unité impériale Britannique » établissait des règles dérivées de ces deux principes. Il n’établissait pas, il le précise dans sa partie 11, de constitution pour l’Empire, cette mesure était jugée inutile et dangereuse par les pays britanniques, fidèles au régime des constitutions souples. Il établissait quelques principes relatifs notamment au fonctionnement de la législation intérieure des Dominions (partie IV.c.)aux relations avec les pays étrangers (partie V) et aux relations basées sur la communication et la discussion (partie VI).

Les Dominions accédaient pour ainsi dire au plein statut national, et cependant nul, après avoir lu le texte, ne pouvait parler de la réduction de l’Empire à une union personnelle. L'Empire subsistait, on admettait même qu’un gouvernement britannique pouvait traiter pour l’Empire entier, si au cours des négociations, après des échanges de vues obligatoires, les autres gouvernements britanniques n'avaient pas « émis de commentaires adverses » (V. a : Négociations). Et puis, il y avait ces fameux « idéals communs » sur lesquels l’Empire était déclaré « reposer essentiellement, sinon formellement » (IIe partie).

Le Canada admettait tout ceci, il admettait que l’Angleterre garde encore pour quelque temps la direction des affaires étrangères et celle de la défense (V. c.), mais il faisait reconnaître, au même paragraphe, sa politique d’amitié

{1} Noté par M. Cnevarrier, p. 321 et K. Wirrke, p.

avec les États-Unis, et, par là même, la possibilité pour les Dominions d’avoir une politique individuelle. Au même paragraphe encore était consacré enfin le principe qu'aucun membre ne pouvait être engagé, sur un accord passé par un autre membre, à assumer des obligations actives, sans son « consentement formel ».

Ce rapport qui établissait définitivement le nouveau Commonwealth britannique sur des bases d'autonomie très large, était un chef-d'œuvre de politique impériale, lui aussi, et sa première conséquence fut de réveiller puissamment le sentiment impérial dans les Dominions, au Canada en particulier.

On vit une étrange coalition se faire au Canada entre les conservateurs qui trouvaient le rapport trop autonomiste et les Canadiens français qui craignaient de voir sombrer les garanties que leur donnaient les actes anglais, sous les coups d’une majorité non française trop libre de faire ce qu’elle voudrait. En novembre 1927, les vieilles provinces du Canada, les provinces constitutives du Dominion: Ontario, Québec, Nouvelle-Ecosse et Nouveau Brunswick, consultées par King, se refusaient à changer un iota de la constitution réglée par le British North America Act de 1867. Quant à M. Bourrassa, qui, le 13 décembre, critiqua King de n'avoir pas rompu définitivement les ponts avec l’Angleterre à la conférence de Londres, il ne réussit qu’à porter un coup à son propre parti nationaliste.

Le Canada restait membre de l'Empire britannique, 1l agissait ainsi en pleine connaissance de cause, sachant que s’il n’était pas anglais il deviendrait, tôt ou tard, de droit ou de fait, américain, sachant que l'Amérique lui laisserait moins de liberté que la Grande-Bretagne. Il restait anglais pour ne pas admettre la doctrine de Monroe, expression de l'impérialisme américain, toujours existant. Mais il voyait déjà clairement son rôle historique de jeune État qui lui était dicté par les deux faits suivants : Il était un État américain dans l’Empire Britannique, il était un État britannique sur le continent américain.