INSTRUCTIONS DU GOUVERNEMENT OTTOMAN A SES DÉLÉGUÉS

(Des exemplaires de ces instructions ont été distribués aux membres de la Commission internationale et lecture leur en a été faite au début de leur première réunion qui a eu lieu le 6 octobre 1873.)

La pensée du Gouvernement Impérial, en convoquant la Commission internationale pour le tonnage est établie dans une circulaire du Ministère des AfTaires Étrangères, en date du i"" janvier 1873, dont je crois utile de rappeler ici même le texte :

Telle était alors la pensée du Gouvernement Impérial et les événements qui se sont succédé depuis n'ont fait que conOrmer les considérations sur lesquelles il s'était fondé pour demander le concours des lumières des principaux Etats maritimes en vue de régulariser celte question d'un intérêt si général. L'empressement que les Etats ont bien voulu mettre à répondre à l'invitation qui leur avait été adressée suffirait à lui seul pour démontrer la justesse des idées qui ont dicté cette démarche. Néanmoins, il ne me semble pas inopportun d'insister ici avec quelques détails sur les circonstances particulières qui justifient l'initiative que le Gouvernement Ottoman a prise et qui expliquent l'instance qu'il a mise à demamder cette réunion.

Le 2 zilhidjé 1282 (19 mars 1866), le (louvernement Ottoman acceptait et approuvait par ilrman impérial le contrat intervenu le 22 février 1866

1. En ce qui est des instructions qui avaient été données parle Gouvememcnt Anglais à ses délégués, voir, plus loin, les renseignements contenus à ce sujet dans le rapport adressé le 31 décembre 1813 par lesdits délégués au Ministre de's Affaires Étrangères de la Grande-Bretagne pour lui rendre compta de la manière dont ils avaient accompli leur mission.

NSTRUCTIONS DES GOUVERNEMENTS A LEDRS DÉLÉGUÉS (l873) 137

entre Son Altesse le Khédive, d'une part, et M. de Lesseps, d'autre part, au sujet de l'entreprise du canal de Suez. Ce contrat confirmait, entre autres, l'acte de concession accordé précédemment à M. de Lesseps le 5 janvier 18o6 et dont l'article 17 porte textuellement ce qui suit :

En exécution de l'article précité, la Compagnie publiait, le 17 août 1869, le premier règlement de navigation du canal maritime de Suez dont l'article 11 est ainsi conçu :

En conséquence, les droits de navigation perçus par la Compagnie à partir de l'inauguration du canal furent calculés sur le tonnage porté sur les papiers de bord. Mais le 4 mars 1872, la Compagnie publiait un nouveau règlement de navigation dont l'article 12 établissait la manière dont ces droits seraient perçus à partir du l" juillet ^872. Voici cet article :

Pour justifier l'abandon du système primitif de sa perception, la Compagnie alléguait : 1° l'insuffisance des évaluations portées sur les papiers de bord ; 2^ l'inégalité de traitement qui ne pouvait manquer d'en résulter, contrairement aux stipulations expresses de l'acte de concession.

Quant à l'exactitude du mode de mesurage adopté par elle, elle s'appuyait sur l'avis d'une Commission d'hommeç compétents qu'elle avait eu soin de consulter avant sa nouvelle publication. Cette mesure de laCompagnie, qui mettaità la charge des navires une taxe supérieure à celle qu'ils avaient acquittée jusqu'alors souleva des réclamations. Les différentes marines intéressées prétendaient que .les taxes ainsi prélevées par la Compagnie dépassaient la limite maximum indiquée dans l'acte de concession. La Compagnie, de son côté, dans de nombreuses communications, qu'elle faisait parvenir à la Sublime Porte par l'organe de M. de Lesseps, ne cessait d'invoquer l'acte de concession, afin de prouver la légitimité des ses procédés. Bientôt après, et sans s'arrêter à l'examen des procédés de mesurage adoptés par la Compagnie, plusieurs Puissances s'adressèrent à la Sublime Porte pour obtenir d'elle tout d'abord l'interprétation officielle des termes de l'acte de concession qui servait de base» aux droits perçus par la Compagnie. Auteur de la concession, la Sublime Porte ne crut pas pouvoir refuser l'interprétation qui lui était instamment demandée, et cette interprétation fut formulée dans la lettre vizirielle adressée en date du 17 Djemazi-ul-Ewel 1260 à S. A. le Khédive et dont la teneur suit :

Peu après de nouveaux éclaircissements ayant été demandés, S. A. le Grand-Vizir faisait parvenir àladate du 6 Djemazy-ul-ahir 1290, à S. A. le Khédive, la lettte suivante :

i38 COMMISSION INTERNAMONALE POUR LE TONNAGE

Sollicitée d'interpréter les termes de tonneau de capacité de Tacte du 5 janvier 1856, la Sublime Porte s'empressait ainsi de constater que sa pensée avait été une pensée de justice et d'égalité. Prenant pour point de départ la vérité incontestable que les taxes du canal doivent être supportées en proportion de Putilité qui en dérive pour ceux qui en profitaient, que cette utilité elle-m<^me est en raison directe de l'importance du navire considéré comme machine de transport, de ses facultés commerciales exprimées par sa capacité vraie, la Sublime Porte maintenait, comme elle maintient aujourd'hui encore : 1° que, sous quelque pavillon qu'ils naviguent, deux navires d'une même capacité doivent être taxés également, premier principe ; 2^ que deux navires de capacité inégale doivent contribuer dans le rapport exact qui existe entre leurs capacités utilisables, deuxième principe. Toute convention plus ou moins arbitraire était ainsi écartée pour s'en tenir à la réalité des faits, et c'est là ce que les deux lettres vizirielles précitées ont entendu établir, en donnant comme assiette de la taxe la capacité vraie et rien que la capacité vraie des navires. Quant à entreprendre l'examen technique des procédés de la Compagnie et en apprécier le mérite pour les confirmer ou pour les rejeter, quant à préciser les formules scientifiques par lesquelles la capacité utilisable pourrait être obtenue, c'est ce que la Sublime Porte n'aurait pas hésisté à faire, si elle avait pu trouver sur ce point des règles dont l'exatitude eût été universellement reconnue. Malheureusement, ce n'était pas le cas, et au milieu des vives discussions auxquelles les différentes formules employées pour le mesurage des navires avaient fourni matière, le seul parti qui lui restait à prendre, ce fut délaisser à la Compagnie la responsabilité de ses mesurages et de recommander l'adoption du système Moorsom, celui de tous qui a semblé réunir jusqu*à présent le plus de suffrages et dont les parties en conflit, elles-mêmes, s'accordaient à admettre l'exactitude en principe, la Sublime Porte eut la satisfaction de voir ses intentions dûment appréciées parles Puissances intéressées ; et la lettre de M. de Lesseps à S. A. le Khédive, en date du i6 août 4873, qui nous est parvenue dernièrement, montre jusqu'à quel point les vues de la Sublime Porte ont été partagées par la Compagnie elle-même. Le débat soulevé par le règlement de navigation du 4 mars se résumait ainsi à préciser d'une manière scientifiquement exacte les moyens par lesquels on peut obtenir la capacité vraiment utilisable d'un navire ; la question spéciale soumise au jugement de la Sublime Porte se trouvait, dès lors, ramenée à la question générale de la rectification des méthodes d'évaluation du tonnage. Mais il n'a pas tenu au Gouvernement Ottoman qu'il en fût autrement, et l'œuvre de l'interprétation administrative a dû forcément s'arrêter à la limite au-delà de laquelle les données positives faisaient entièrement défaut.

INSTRUCTIONS DES GOUVERNEMENTS A LEURS DÉLÉGLÉS (l873) 139

C'est aujourd'hui à la Commission inlemationale de fournir les éléments qui permettent à la Sublime Porte de donner à son interprétation le complément indispensable pour la pratique.

C'est en grande partie en prévision de cette éventualité que la Sublime Porte avait cru utile de prendre l'initiative de la convocation de la Commission par la circuLaire ministérielle citée plus haut.

Une circulaire ministérielle plus récente, celle du 13 août 1873, expliquait cette pensée dans les termes suivants :

L^oeuvrequia uni la Méditerranée avec la mer Rouge, en ouvrant une voie nouvelle à la navigation des mers, aura eu entre autres résultats celui de porter ainsi sur le terrain pratique une question qui, pour n'être pas tout à fait récente, n'en était pas moins demeurée jusqu'à présent dans le domaine de la spéculation. C'est là ce qui explique aussi rinitialive du (Gouvernement Ottoman en vue de la réalisation d'nne idée dont il ne saurait réclamer la priorité.

Cette idée, en effet, n'est pas nouvelle. Il y a déjà plusieurs années que la rectification des méthodes de jeaugeage et la détermination d'un tonnage correspondant à la réalité des faits a fait en Occident l'objet de recherches suivies. A côté de l'importance théorique qui s'attachait à la mesure exacte dos navires et à la solution scientiflquement vraie de la cubature de ces corps, terminés presque toujours par des surfaces courbes que les exigences de la navigation diversifient à l'infini, à côté, disons-nous, de ce problème scientifique, venait se placer un intérêt de justice et d'équité qu'il est aisé de comprendre. Chez toutes les nations, on trouve des contributions établies sur les navires et calculées d'après leur grandeur relative. L'idée primitive avait été de proportionner la taxe au tonneau de poids, et, le progrès des idées sur ce point a consisté évidemment às'écarter de plus en plus du système de la taxation en poids pour adopter un système détaxation par contenance, par volume. C'est ainsi qu'en présence de l'extrême difTérence entre les poids et les charges qu'un même navire peut recevoir, on essaya d'établir une unité de poids moyen à laquelle on fit correspondre l'unité de volume, le tonneau de capacité, auquel, plus tard, on s'attacha presque exclusivement sans égard pour l'idée de poids. Diversité des poids, difficulté ou plutôt impossibilité d'établir d'une manière logique l'unité moyenne de poids à laquelle devait correspondre l'unité de volume, imperfection des méthodes de jaugeage, c'était plus qu'il n'en fallait pour compliquer le problème. Il y a plus :

On ne fait que constater une vérité qui a été relevée par des autorités compétentes en disant qu'en vue de favoriser le pavillon national les administrations des différents Etats ont été souvent portées à faire plier les calculs, d'ailleurs imparfaits, de la science, au drsir de diminuer, moyennant des énonciations de tonnage insufQsants, les

droits que les navires auraient à acquitter pour leur entrée et leur station dans les ports étrangers. De tout cela iL est résulté pour les papiers de bord une déplorable confusion qui, en rendant la plupart du temps impossible la réduction d'une mesure commune des tonnages officiels de divers pays, aboutissait par une conséquence aussi fâcheuse qu'immanquable, à une surchage des navires dont le mesurage se rapprochait le plus de la vérité. Cette injustice ne fut jamais mieux sentie que le jour où Ton entreprit de grands travaux d'art dans le bat de favoriser la navigation et dont les revenus devaient être calculés exactement sur les redevances à acquitter par chaque navire à raison de sa capacité. Si Ton ferma les yeux sur les inégalités que nous venons de signaler tant que les droits de navigation ne présentaient qu'un droit purement fiscal, il devint impossible de persister dans cette voie lorsque, en présence des ports artificiels, des docks, des phares, des canaux créés par la main de l'homme et avec le capital des particuliers, on se vit dans la nécessité de déterminer aussi exactement que possible les redevances à acquitter en proportion du service rendu, calculé lui-même en raison directe de la capacité vraie des navires. De là, le besoin universellement senti, dans ces derniers temps, de profiter des progrès réalisés dans le domaine de la science, pour rectifier les anciennes méthodes de jaugeage en même temps que les évaluations du tonnage ; de là enfin, l'idée de l'unification, au moins théorique, du tonnage, que cette Commission est appelée à revêtir de sa sanction.

La Commission a donc pour mission d'indiquer le mode d'évaluation du tonnage qui, dans l'état actuel des connaissances mathématiques et de l'expérience nautique, approche le plus de la vérité, et, subsidiairement, et par une conséquence naturelle, d'établir les rapports qui existent entre le tonnage ainsi rectifié et les difTérentâ tonnages officiels actuellement en usage. Or, sans vouloir en rien préjuger les délibérations de la Commission, je crois pouvoir avancer qu'en ce qui concerne le côté scientifique des méthodes de mesurage, il existe déjà une solution aussi satisfaisante que possible.

A en juger par l'accueil favorable que la plupart des États lui ont fait, la règle de mesurage connue en Angleterre sous le nom de Moorsom parait en principe réunir toutes les conditions d'une bonne formule ; c'est d'après cette règle qu'on arrive aujourd'hui à établir la capacité totale. Mais cette formule abstraite ne suffit pas, et c'est à l'expérience maritime de lui faire subir les modifications sans lesquelles elle ne saurait rendre ce qu'on lui demande, et qui n'est autre chose que la capacité vraiment utilisable du navire. C'est sur ce point que la controverse est vive. Pour prendre l'exemple de l'Angleterre, toutes les défalcations, toutes les déductions qu'on fait subir à la formule Moorsom pour arriver au net regktered tonnage sont-elles toutes également

INSTRUCTIONS DES GOUVERNEMENTS A LEURS DÉLÉGUÉS (i873) 141

justes? Reposent-elles sur quelque principe? Ou bien n'onl-elles que le caractère d'appréciations plus ou moins conventionnelles? C'est, en tout cas, ce que Ton a prétendu, ce que Ton prétend principaloment pour les navires mus parla vapeur, et ce sera là, surtout, que la Commission aura à porter la lumièn^ de ses connaissances, de son expérience et de son autorité. Il y a là, évidemment, des points d'une appréciation délicate, m<ais en même temps essentielle pour la correction des règles de mesurage qu'il y aura lieu de prescrire. Je ne doute pas que la Commission témoignera, dans cette partie délicate de ses fonctions, de cette largeur de vues si nécessaire pour saisir dans son ensemble le mécanisme complexe du commerce moderne. S'agissant de taxe à imposer aux uavires, on fait souvent appel à l'intérêt de la navigation. Cet intérêt a droit à tous les égards, assurément. Mais l'objection dont on entend faire usage n'est vraie qu'autant qu'il s'agit de taxes arbitraires, de taxes qui, comme je le disais plus haut, ont un caractère purement tiscal. Il n'en est plus de même lorsqu'il s'agit de taxes qui ont un caractère rémunérateur et qui ne sont imposées qu'en considération de travaux exécutés dans l'intérêt même de la navigation.

Les grands travaux entrepris en vue de la facilité et de la sécurité de la circulation maritime ajoutent, en réalité, à l'utilité et, par conséquent, aussi, à la valeur du navire lui-même. L'intérêt des armements maritimes et celui des entreprises qui ont en vue la navigation sont pour ainsi dire solidaires, et Ton ne peut nuire à l'un sans nuire à la fois à l'autre. Pour arriver à faire la part de chacun de ces deux intérêts, il est essentiel de tenir la balance égale, d'être juste, et pour cela il suffit d'être dans l'exactitude, dans la vérité. De même qu'il serait injuste de taxer les parties du navire qui en constituent le poids mort, ou, pour mieux dire, le volume improductif, inutile, de même aussi nous pensons qu'il ne serait pas juste de dérober à la taxation une portion quelconque des parties vives du navire, de sa capacité vraiment productive, vraiment utilisable.

Il s'ensuit donc, naturelhMnent, que la Commission aura aussi à examiner si le mode actuellement appliqué dans la perception des droits du canal de Suez est en harmonie avec les prescriptions de l'acte de concession et du firman impérial, suivant l'interprétation qui leur a été donnée par les deux lettres vizirielles à S. A. le Khédive ^.

1. Le Chargé d'affaires d»' France à Constantinople, dans une lellre du 7 octobre 1813 au Ministre des Affaires Etrangères, accompagnant l'envoi d'une copie des instnictions du (iouvernement Ottoman à ses commissaires, donnait en même temps au sujet du texte de ces instructions les informations suivantes :

« Rachid Pacha m'avait, il y a quehjues jours, communiqué C(îs inslruclions, ea me demandant de lui soumettre mes observations. Je n'avais usé de la faculté qu'il m'accordait qu'avec une extrême discrétion, et je m'étais borné a

Voilà quant au fond.

Quant à la forme, je n'hésite pas à croire que la Commission se fera un devoir de s'entourer de toutes les lumières qui sont à sa portée ei qu'au besoin elle ne refusera pas d'entendre la voix des hommes qui sont à même de lui fournir les renseignements les plus exacts et les plus précis.

Je terminerai en ajoutant que les délibérations de la Commission à laquelle Votre Excellence est appelée à prendre part auront une portée dont on ne saurait exagérer l'importance.

Les intérêts qui se rattachent à l'évaluation du tonnage sont si nombreux et si importants qu'il ne nous appartient pas de préjuger l'extension pratique que les diverses Puissances croiront convenable, dans plus ou moins de temps, de donner aux conclusions de la Commission. Mais, pour ce qui nous concerne, et eu égard au caractère d'urgence que présente la question du canal, je crois de mon devoir de déclarer, dès à présent, que le Gouvernement Impérial, qui a fondé de si légitimes espérances sur le résultat de ces conférences, se résenv le droit de s'approprier les conclusions de la Commission qui seront de nature à recevoir une exécution immédiate et d'en réglçr le mode d'ap])lication.

huggérer un petit nombre de modificaliuiis qu'il avait accueillies. Depuis lors, il m'avait fait dire que, malgré les tentatives répétées de certains Agents étrangers, la Porte adoptait dans son intégrité le projet (rinstrurtion, tel qu'il m'avait été connnuniciué. C'est donc avec étonnement, qu'hier, en comparant à l'épreuve typographi(]ue ((ui m'avait été antérieurement remise le texte, devenu otficiel, des instructions des délégués turcs, j'y ai découvert dans un <ies derniers alinéas, la phrase entièrement nouvelle qui suit : « 11 s'en suit

donc naturellement A S. A. le khédive. »

Cette addition inattendue m'a paru trop contraire aux assurances tie Rachid Pacha et à notre sentiment sur le mandat de la Commission pour que je tardasse à voir le Ministre et à, lui en demander la signification. Je lui ai représenté, qu'à mon avis, en accordant A. la Comuiission le droit d'examiner si le tarif actuellement appliqué dans l'isthme de Suez était conforme aux prescriptions du contrat de concession et au firman qui a sanctionné cet acte, la Porte allait h l'encontrc et de ses vues et de ses intérêts. Rachid Pacha m'a répondu qu'il ne comprenait pas comme moi le sens de la phrase en question; mais il m'a en même temps avoué que son insertion avait été presque exigéi* par M. l'Ambassadeur d'Angleterre. »

II. — Analyse des procès-verbaux des délibérations de la Commission internationale

La Commission a consacré vingt et une séances — du 6 octobre au 18 décembre 1873 — àTétude des questions qui avaient été renvoyées à son examen par la Sublime Porte.

Elle était composée comme suit :

Composition de la Commission internationale