CHAPITRE PREMIER LES NÉGOCIATEURS

Depuis i8i5, il est de tradition que les grands actes diplomatiques soient négociés parles chefs des gouvernements et non par des plénipotentiaires subordonnés. A Vienne, sous l'œil des souverains d'Autriche, de Russie et de Prusse, on avait vu leurs ministres des Affaires Etrangères : Metternich, Nesselrode, Harden- ,berg;et, pour l'Angleterre et Li France, c'est aussi les ministres des Affaires Étrangères, lord Castlereagb et Talleyrand qui s'étaient dérangés.

En i856, pour le traité de Paris qui devait mettre fin à la guerre de Crimée, les quatre ministres des Alîaires Etrangères, Walewsky, Buol, Clarendon , Cavour représentèrent la France, l'Autriche, l'Angleterre, le Piémont; et le Grand Vizir, la Turquie. La Russie, à la diff'érence des autres Puissances, n'eut pas son principal ministre pour plénipotentiaire. Nicolas P'" fixa son choix sur un de ses aides de camp, le prince Orlow, personnage au fait des choses et des hommes de l'Europe.

En 1871, Bismarck, comme du reste il l'avait fait en 1866 dans la guerre contre l'Autriche, avait suivi

le quartier général de Guillaume P*". C'est lui-même qui négocia avec Jules Favre, ministre des Aflaires Etrangères dû gouvernement de la Défense Nationale, puis avec Thiers, A Francfort, où il y avait à mettre en forme définitive le traité dont tous les préliminaires avaient été débattus, arrêtés par Thiers et Bismarck, Jules Favre accompagné de Pouyer - Quertier se retrouva en face du chancelier allemand.

En 1878, au Congrès de Berlin, qui revisa le traité imj)osé à San-Stefano par la Russie à la Turquie, Bismarck présidait une assemblée où se voyaient le Prince GortchakofT, chancelier de l'Empire de Russie, le Premier Ministre d'Angleterre, lord Beaconsfield, et le chef du Foreign Office, lord Salisbury, le Ministre des Aff*aires Étrangères de France, Waddington.

La coutume était donc établie, consacrée par les précédents que les grands actes diplomatiques devaient être faits par les directeurs de la politique des Etats. Que cette nouvelle méthode fût meilleure que l'ancienne, qui mettait aux prises des plénipotentiaires subordonnés, c'est un sujet de discussion. Avec l'ancienne méthode on se donnait plus de temps pour la réflexion. Les gouvernements demeuraient comme des Cours d'Appel auxquelles étaient soumises les décisions — toujours ad référendum — de leurs représentants.

Si ces gouvernements délibèrent eux-mêmes dans la personne de leurs chefs, tout changement d'attitude au cours de la négociation peut les faire accuser de faiblesse, de versatilité. Ne vaut-il pas mieux ne pas s'exposer à ce reproche et se réserver de pouvoir dire que le négociateur avait mal interprété ses instructions ou les avait outrepassées?

Un autre argument contre la participation directe des chefs de gouvernement à une négociation diplomatique c'est qu'elle peut introduire un élément de rivalité, susceptible de peser sur la négociation, entre personnages qui, jouant chacun le premier rôle pour son pays, doit songer à ne pas se laisser éclipaer. Enji

même temps que la cause qui lui est confiée, n'est-il pas à craindre qu'il pense aussi à défendre la sienne propre? Chacun n'aspirera-t-il pas à laisser son nom au Traité qu'il fera, comme Talleyrand et Metternich ont laissé les leurs au Congrès de Vienne?

Un premier ministre, quelque magnanimité qu'on lui reconnaisse, ne serait pas un homme si, placé en face d'un autre premier ministre, son égal, il ne sentait pas en lui ce sentiment d'émulation qui anime les compétiteurs, aussi bien dans les courses de bicyclettes où rivalisent des jarrets que dans les concours plus nobles de Tesprit. Toutes ces réflexions, on pouvait se les faire, toutes ces questions, on pouvait se les poser, après l'armistice, à la veille de l'ouverture de la Conférence. Mais il y avait « la coutume ». Pouvait-il y être dérogé en 191 8?

De la liquidation à faire d'un actif si considérable, pouvait-on charger d'autres hommes que ceux qui devant le Monde personnifiaient leurs nations? Pour se charger de faire eux-mêmes la paix, les premiers ministres des nations alliées (et Wilson agissait plus comme chef de gouvernement que comme chef d'Etat) avaient une autre raison que la tradition.

C'est qu'ils avaient « fait la guerre ». Le Conseil Suprême Interallié qu'ils avaient formé à Versailles à la fin de 1917 avait pris ligure, en quelque sorte, d'un super-gouvernement de l'Entente. C'est ce Conseil qui, notamment, avait eu à examiner avant qu'on les posât à l'ennemi, les conditions des Armistices^ Pourquoi se serait-il lui-même dessaisi de la tâche de formuler les conditions de la Paix? De quelle utilité aurait été la substitution aux chefs des gouvernements de plénipotentiaires choisis dans le personnel diplomatique ou parmi les hommes politiques ? Ces plénipotentiaires n'auraient pu agir que d'après les

1. Voir ie cinquième Fragment d'l[i<itoire : le^ Négociai iouf^ secrètes et les quatre Armistices,

instructions des Cabinets avec lesquels ils auraient été en contact journalier. N'était-il pas plus expédient de charger de la négociation les chefs mêmes de ces Cabinets? S'il y avait eu quelque hésitation — mais il n'y en eut pas — chez Lloyd George, Clemenceau, Orlando à prendre eux-mêmes le mandat de représenter leurs Gouvernements à la Conférence, cette hésitation serait tombée quand il fut connu que le Président des Etats-Unis, W. Wilson, viendrait en personne en Europe pour remplir le rôle de premier Plénipotentiaire d'Amérique. Ni en France, ni en Angleterre^, ni en Italie la constitution ne permettait au Président Poincaré, au roi George et au roi Victor-Emmanuel de venir s'asseoir à côté du premier Magistrat de la République « associée ». Mais ne convenait-il pas que le représentant de l'Amérique qui occupait dans son Etat la plus haute fonction trouvât comme interlocuteurs les hommes à qui les lois de leurs pays conféraient la plus grande autorité, les premiers ministres? Des plénipotentiaires subordonnés, le Président des Etats-Unis, mis hors de pair par son titre et sa fonction, ne les aurait-il pas dominés de trop haut? A l'autorité que donnaient à Wilson sa magistrature et sa popularité universelle, à la fin de 1918, ne convenait-il pas de donner le contrepoids de l'autotorité et de la popularité que leurs éclatants services avaient valu à Clemenceau et à Llyod George, surtout à Clemenceau si jeune dans sa vieillesse, qui en quelques mois était devenu depuis les tranchées jusqu'au fond de l'Asie et de l'Afrique;, d'où nous étaient venus tant de soldats, un personnage de légende.

Les Délégations, — Vingt-sept États furent représentés à la Conférence dont un, le Hedjaz, avait été reconnu en 1915, et deux, la Pologne et la Tchécoslovaquie, s'étaient formés et avaient été reconnus à la fin de 1918. Des vingt-quatre autres, dix avaient pris une part effective à la gueiTe : l'Empire britan-

nique, la France, le Japon, la Belgique, la Serbie, depuis 1914; l'Italie et le Portugal, depuis igiS; la Roumanie, depuis I9i6;les Etats-Unis et la Grèce, depuis 1917. Il en restait quatorze qui en se déclarant contre l'Allemagne avaient apporté à l'Entente un renfort moral, un concours économique,, leur bonne volonté, leur amitié, qui, juridiquement, avaient été en guerre avec l'Allemagne, mais qui n'avaient pas été activement belligérants contre l'ennemi commun. Sans doute, si les hostilités s'étaient prolongées en 1919, aurions-nous pu voir sur nos champs de bataille des contingents sud-américains et certainement un corps brésilien. Mais l'armistice en avait arrêté l'embarquement.

Ces Etats « alliés et associés » n'eurent pas tous une égale représentation à la Conférence. A chacune des cinq grandes puissances furent attribués cinq plénipotentiaires; deux à chacun des Dominions britanniques, véritables républiques sous le protectorat britannique (Canada, Australie, Afrique du Sud); deux à l'Inde; trois à la Serbie, à la Belgique et au Brésil; deux au Portugal, à la Pologne, à la Roumanie, à la Tchécoslovaquie; deux à la Chine, à la Grèce, au Hedjaz et au Siam. Chacun des autres n'eut qu'un siège. Entre les Etats on avait marqué la différence par deux désignations, « États à intérêts généraux», et «États à intérêts limités ». Dans la première catégorie s'inscrivaient les cinq grandes puissances (Amérique, Empire britannique; France, Italie, Japon — la Russie s'était exclue — ); dans la seconde figuraient toutes les autres Puissances. Quant au nombre des sièges accordés à chacune de celles-là, il avait été déterminé soit par son importance intrinsèque, (Brésil, trois sièges), soit par l'importance du rôle militaire qu'elle avait joué (Belgique et Serbie, trois sièges). Mais l'évaluation de l'importance respective des États semble dans certains cas avoir été arbitraire. Pourquoi par exemple deux plénipotentiaires au Siam?