Grand Duff, accrédité aussi dans les Duchés de Saxe

3. Se rappeler qu'à Munich nous avions une Légation complète.

Dresde, à Stuttgard, à Garlsruhe, les lettres qui accréditaient auprès des princes qui y régnaient l'Ambassadeur que nous avions auprès de leur hautain fédéré de Berlin. Envoyé à Berlin en janvier 1907 par Pichon, sous le premier ministère Clemenceau, Jules Cambon voulut faire revivre le droit de Légation passive qu'avaient conservé les petites cours. Le ministre des Affaires Étrangères allemand, sous le comte de Bûlow chancelier, était alors un Saxon, le comte Tchirzky. Cambon lui fit part de son désir de rendre hommage au roi de Saxe, eu allant se faire reconnaître par Sa Majesté, comme ministre plénipotentiaire auprès d'EUe. Tchirzky, satisfait, parce que Saxon, de cette attention pour son souverain, approuva l'idée de Qambon et obtint l'assentiment de Biilow. Cambon lut donc à Dresde où le roi de Saxe se montra flatté d'être traité en vrai souverain. Cette démarche excita beaucoup de commentaires en Allemagne et ailleurs, et malheureusement la Presse française fut imprudente.

Dans une revue alors importante on écrivit que la « Visite de l'Ambassadeur au roi de Saxe était comme un premier coup de canif dans le Traité de Francfort ».

Connue à Berlin, oiù le service de Presse des AlTaires étrangères était très attentif, cette interprétation d'un acte que J . Cambon avait présenté comme de simple déférence envers un des Princes de l'Empire, y excita de l'émoi. Biilow accusa chez Cambon l'arrière-pensée, que sans doute notre Ambassadeur avait eue, de réveiller si c'était encore possible dans les États du Sud, l'esprit particulariste endormi. Aussi, lorsque Bade, ne voulant pas être traité avec moins d'honneur que la Saxe, eut fait savoir à l'Ambassadeur de France, qu'il était attendu à Carlsruhe, Bùlow fit comprendre à J. Cambon que la présentation de ses lettres de créance à une seconde Cour aurait des inconvénients. Notre représentant aurait pu passer outre. Mais ce faisant, il aurait excité contre sa personne une mau-

vaise humeur qui aurait rendu plus difficile racoomplissement de sa mission. Il ne laut pas en effet qu'un ambassadeur soit persona ingrata. Ayant à discuter sur de graves intérêts avec les ministres du pays où il exerce sa fonction, il se doit de ne pas mettre d'aigreur entre eux et lui. Jules Cambon renonça donc à sa visite à Garlsruhe. Un peu plus tard, Kiderlen- Waechter étant ministre des Aft'aires Étrangères, l'Ambassadeur qui avait avec lui des rapports excellents, lui parla, dit-on, d'un air détaché, dans une conversation privée, de la convenance qu'il y avait pour lui à aller prendre officiellement possession de son poste de Ministre en Wurtemberg. Kiderlen était Wurtembergeois et J. Cambon pensait que peut-être, comme l'avait fait le Saxon Tchiraky, il se prêterait à l'accomplissement d'une formalité agréable à son prince. Mais la Chancellerie qui regrettait la démarche faite à Dresde — bien qu'elle n'eût pas eu de conséquence visible — ne voulait pas qu'elle se renouvelât. Kiderlen, qui ne manquait pas de franchise, répondit à J. Cambon qu'il ne pouvait pas l'encourager dans son dessein. La France se souciait très peu du roi de Wurtemberg et certainement son Ambassadeur ne se dérangerait pas pour rendre à ce prince un vain hommage. Il sautait aux yeux que J. Cambon, en cherchant à nouer des rapports directs avec les Princes de l'Empire, voulait leur rappeler leur ancien état d'indépendance, et le leur faire regretter. Mais, disait Kiderlen, la tentative serait inutile, « car tous les Allemands étaient unitaires au moins par intérêt » et il se citait en exemple, faisant remarquer que sans l'unité faite en 1870, il serait, lui, Kiderlen, ministre de Wurtemberg, ce qui ne serait pas grand'chose, au lieu que, grâce à l'unité, il avait pu devenir ministre de l'Empire allemand, ce qui avait une autre importance et une autre sonorité. Puisque la présentation des lettres à Stuttgard serait de nul effet politique, et ne pourrait qu'exciter 1 humeur de l'Empereur et du Chancelier

contre F Ambassadeur, à quoi bon cette formalité? Jules Cambon se défendit d'avoir aucune autre pensée que celle de s'acquitter complètement de sa mission auprès des Princes allemands, auprès desquels il était accrédité. Mais comme Kiderlen n'avait pas contesté en principe le droit de l'Ambassadeur d'aller se faire reconnaître comme ministre en Wurtemberg, comme il avait seulement contesté l'opportunité de la démarche projetée, comme au surplus, l'entretien n'avait pas eu de caractère officiel, Jules Cambon n'insista pas plus pour Wurtemberg qu'il n'avait insisté pour Bade. Avec Kiderlen, il avait à soutenir des controverses sur de si graves sujets qu'il lui parut inutile d'entrer en querelle à propos d'une affaire qui; comparée aux autres, n'était qu'une bagatelle.

En résumé, la situation des petits États allemands dans l'Empire était celle-ci en 1914» et par conséquent en 1919, au moment où le Traité devait être signé, car si la guerre avait tout interrompu, elle n'avait rien rompu : le principal royaume de la Fédération Impériale après la Prusse, la Bavière, était en possession de la souveraineté dans la diplomatie; ses ressortissants ne relevaient à l'étranger que de ses ministres et de ses consuls.

Le droit d'avoir partout des agents diplomatiques et consulaires lui avait été reconnu, et reconnu aussi le droit de recevoir des ministres étrangers. Ce double droit de légation active et passive, l'État intéressé ne l'avait pas laissé tomber, il avait des Légations dans les capitales de trois grandes Puissances (Autriche, France^ Russie), et quatre légations de grandes Puissances (Angleterre, Autriche, France, Russie), existaient dans sa capitale. Pour les autres royaumes et pour le grand Duché de Bade, ils n'avaient pas de représentants au dehors — Saxe exceptée, en Autriche — mais la plupart des Puissances soit accréditaient auprès d'eux des Plénipotentiaires résidents, soit chargeaient de leur représentation auprès d'eux leurs Arabassa-

162 LE OoMbat des trois

deurs à Berlin ou leurs Ministres à Munick. Situation confuse et écpiivoque. L'indépendance diplomatique des États allemands avait-elle été absorbée dans l'Empire? Oui et non. Oui, en fait, aussi longtemps que la Prusse dominerait l'Allemagne, non en droit, car il n'y a que les Princes souverains qui reçoivent des Ambassadeurs et qui en envoient. Or, Bavière et Saxe en envoyaient et, conime ces deux royaumes priviligiés, tous les autres États en recevaient. La question de l'indépendance diplomatique des membres de l'Empire n'avait, il est vrai, jamais été soulevée, parce qu'au fond elle se confondait avec la question de l'Unité de l'Empire. Si les États étaient maîtres d'entretenir des relations diplomatiques directes avec l'étranger, cette unité était contestable. Mais, jamais soulevée, la question n'avait pas pu être résolue. On savait bien que la Chancellerie de Berlin voulait considérer les Légations de Bavière en France, en Russie et en Autriche, la Légation de Saxe à Vienne, et toutes les Légations étrangères auprès des cours secondaires allemandes comme de nulle signification. Dans ces cours, il y avait de petits amours-propres à ménager, Berlin les avait ménagés; mais sa condescendance ne tirait pas à conséquence. Telle était la thèse prussienne. Après la révolution allemande^ après la chute de l'Empereur, et la proclamation de la République impériale, on pouvait faire prévaloir la thèse contraire : que les États allemands n'avaient pas abdiqué formellement leur indépendance diplomatique^ que tout au plus leur personnalité pouvait avoir subi une éclipse sous l'Empire, mais que l'Empire tombé, cette personnalité avait reparu.

Cette thèse fut adoptée par Clemenceau qui la fit soutenir par J. Cambon, mieux qualifié qu'aucun des autres Plénipotentiaires par sa connaissance directe des choses de F Allemagne et par la tentative qu'il avait faite une fois avec succès de remettre les États allemands du Sud en contact diplomatique direct avec la

CLEMENCEAtr, LL(3YD GEORGE, WILSON l63

France. Si Clemenceau et Cambon avaient pu faire entrer nos alliés dans leurs vues, des fissures auraient été faites dans cette unité allemande qui, même après la victoire, demeurait pour nous menaçante.

Mais, dans leurs efforts pour obtenir que les Etats allemands qui avaient composé l'ancien Empire fussent directement parties contractantes au Traité, nos négociateurs rencontrèrent chez nos alliés d'Amérique une résistance insurmontable.

Les Américains connaissent peut-être mieux les choses d'Europe que nous ne connaissons les choses d'Amérique, mais ils sont un jeune peuple dont les souvenirs ne remontent pas dans un passé lointain. Depuis cinquante ans que l'Empire Allemand s'était constitué, l'Amérique n'avait jamais connu que le total impérial, et n'en n'avait jamais vu les éléments composants.

Avant 18370 il n'y avait probablement pas de ministres ni de consul de Bavière, de Saxe , de Wurtemberg, de Bade aux États-Unis? Qu'y auraient fait ces agents? Sans doute les nationaux des petits États allemands y étaient-ils protégés avant 1866 par le ministre autrichien et après 1866 par le ministre prussien, agissant l'un après l'autre comme représentants de la Confédération germanique. L'individualité d*un État bavarois, saxon, badois, wurtembergeois, était donc en Amérique chose ignorée. Quand l'Empire eut remplacé la Coniédération germanique, l'ignorance où étaient les Américains des Etats secondaires s'épaissit. La Bavière n'avait pas profité en Amérique du droit qui lui appartenait d'avoir une Légation et Washington, qui de tout temps n'avait été représenté qu'à Vienne et à Berlin, eut moins que jamais la pensée d'envoyer des agents diplomatiques dans les petites capitales allemandes. Sans doute les Américains crurent-ils qu'il y avait identité entre les États allemands dont la Fédération formait l'Empire et les États qui composaient leur propre Fédération.

Leur constitution confère au gouvernement Fédéral le droit exclusif de nommer et de recevoir des agents diplomatiques et de donner l'exequatur aux consuls et airents consulaires. Ils auraient considéré comme une impertinence qu'ils n'auraient pas tolérée, l'envoi par une puissance quelconque d'un représentant particulier dans l'État de New- York, pour ne citer que celuilà ^ Ce qu'ils n'auraient pas voulu qu'on leur fît, ils ne voulurent pas le faire à l'Allemagne. Aussi, après 1871, continuèrent-ils d'ignorer Bavière, Saxe, et tous les États qui, d'ailleurs, avant cette date, ne s'étaient pas fait connaître à eux.

Pour les hommes politiques américains, l'Allemagne était donc une et toutes les idées sur lesquelles ils vivaient furent bouleversées quand nos négociateurs, dans les conversations particulières qui précédaient toujours les séances de commissions, leur firent connaître l'idée française de ne pas tenir pour suffisante au bas du Traité la signature des Plénipotentiaires de Berlin, mais d'exiger, conformément au précédent créé par Bismarck, en 1871, l'adhésion à ce Traité de tous les États qui avaient composé TEmpire et qui dans l'Empire avaient conservé quelque vestige — et la Bavière plus qu'un vestige — de leur ancienne indépendance.

La première fois que les Français émirent l'idée que le nouveau pouvoir central constitué provisoirement en Allemagne n'avait pas qualité pour engager les États dont l'ensemble formait le « Reich », Lansing, secrétaire d'État de Wilson pour les Affaires Étrangères, sursauta. Que Tunité allemande fût contestée, cela lui parut une énormité. Il n'avait jamais connu qu'une seule Allemagne, et on venait lui dire qu il y en avait plusieurs. L'Amérique n'avait toujours eu qu'un repré-

i. Nous ne parlons que de la représentation diplomatique; dans beaucoup de villes d'Amérique, les Puissances ont des représentants consulaires.

sentant à Berlin et, pour toute l'Allemagne, il n'y avait toujours eu qu'un seul représentant à Washington. En lui disant que les Etats fédérés avaient le droit d'intervenir au Traité, on heurtait lidée de l'unité et de la souveraineté du pouvoir fédéral de l'Empereur allemand, qui, chez les Américains, n'avait jamais rencontré de contradiction. Clemenceau et Gambon pourtant, très modestement, ne réclamaient pas la signature de 25 Etats fédérés : ils rappelaient que Bismarck avait, en 187 1, demandé ladhésion formelle de la Bavière, de Wurtemberg et de Bade aux Préliminaires de Versailles, qu'il avait ensuite promis de communiquer le traité de Francfort de mai 187 1 à quelques autres Etats nommément désignés et qu'enûn il avait fait la communication promise non seulement à ces Etats mais aux autres membres de l'Empire, Princes et Villes Libres. A ces précédents, qui dataient de cinquante ans, Lansing en opposait d'autres plus récents. A Algésiras, la France avait-elle demandé la signature d'un seul État allemand, de la Bavière, j)our ne parler que d'elle puisqu'elle seule avait conservé avec la représentation diplomatique active un semblant d'indépendance internationale? Jules Gambon avait fait bien des tractations diplomatiques avec l'Allemagne. Quand avait-il négocié avec d'autres personnages que le Ghancelier et le Ministre impérial des Affaires Étrangères?

Le traité de 1911 qui avait réglé pacifi«quementle conflit sur le Maroc, et sur leGongo, J. Gambon et les Ministres français l'avaient tenu pour bon et valable, comme liant toute l'Allemagne, et pourtant la Bavière n'y avait pris aucune part. J. Gambon n'avait pas demandé qu'un diplomate bavarois vînt mettre son nom sous celui du ministre d'Empire Kiderlen- Wœcheter. Plus récemment, il y avait eu le traité de Brest-Litovsk entre la Russie des Soviets d'une part, l'Allemagne et ses alliés d'autre part. De Bavarois ou n'en avait pas vu à côté du ministre d'Empire Von

Kùlilmaim. Les faits postérieurs à 187 1 avaient donc annulé la prérogative que les circonstances, en particulier la nécessité de ménager la vanité d'un roi presque dément, avaient fait reconnaître à la Bavière. Cette prérogative, le droit d'intervenir comme co-contractant à côté du représentant de l'Empire, était abolie. Lansing ne comprenait pas qu'on sangeât à la faire revivre. Cette renaissance factice serait contraire au fait, incontestable pour l'Amérique, de l'Unité diplomatique allemande ; elle serait attentatoire au droit des peuples puisqu'elle tendrait à la dissolution d'mie nation. Inutile de présenter une telle proposition à laquelle l'Amérique était irréductiblement opposée.

Lansing, en rappelant les précédents récents, n'avait pas tort, mais en rappelant le précédent ancien, Clemenceau et Cambon avaient raison eux aussi. Malheureusement pour la juste thèse, qu'ils soutenaient en avril et mai 1919, la Révolution allemande s'était accomplie en novembre 1918 renversant toutes les dynasties qui, par le seul fait de leur existence et des souvenirs qu'elles rappelaient, avaient opposé un dernier obstacle à la centralisation prusso-impériale. Si humbles qu'elles fussent devant Berlin, les petites Cours allemandes étaient néanmoins comme autant de foyers où le particularisme ne flambait certainement plus, mais où le feu s'en conservait en quelques tisons couverts de cendres. Il n'aurait pas été impossible à une Diplomatie française habile de réveiller chez les Principicules allemands l'ambition de sortir de la nullité à laquelle la Prusse les avait réduits. Mais il n'y avait plus de principicules. Dans les vingt-cinq États qui composaient l'Empire, ils avaient été remplacés par des gouvernements de hasard, probablement éphémères, avec lesquels il aurait été bien téméraire d'entrer en conversation. Un roi de Bavière, un roi de Wurtemberg, un roi de Saxe aurait pu être accessible à de certaines avances. Il aurait pu, si on lui en avait fait adroitement la suggestion, revendiquer devant la

Prusse vaincue l'in dépendance qu'il avait sacrifiée à la Prusse victorieuse ; il se serait appuyé pour demander le retour à l'état do choses antérieur à 1871 et même à 1866 sur la tradition particulariste de son Etat, sur la popularité de sa dynastie, popularité qui aurait été démontrée par le fait même qu'elle n'aurait pas péri dans la tourmente de la défaite. A la rigueur, malgré la lons:ue habitude de vivre ensemble et malgré la prodigieuse prospérité qu'ils avaient trouvée dans l'Empire, les peuples allemands auraient pu, si leurs dynasties les y avaient poussés^ entrer dans la voie de séparation d'avec Berlin. Mais à la place des vieux souverains, il y avait des Bohèmes, comme ce Kurt Eisner qui s'était fait dictateur à Munich et dans les autres Etats d'autres Eisner moins connus qui agissaient en maîtres au nom de comités ouvriers fantomatiques. Même avec les dynasties le succès d'une entreprise de dislocation de l'Empire aurait été incertain; avec des Kurt Eisner il n'y avait rien à tenter. Gomment négocier avec les Pouvoirs d'émeute, au lendemain improbable, qui avaient juste assez de force pour s'imposer à des populations de nature passive, que la grande catastrophe de l'Empire avait stupéfiées et démoralisées, mais qui, pour engager l'avenir, étaient autant sans autorité que sans qualification légale? Si Clemenceau et Jules Gambon avaient pu dire à Lansing : « La Bavière, le Wurtemberg, la Saxe, demandent à être parties au traité », ils auraient mis leur contradicteur dans l'embarras, car le « Droit des Peuples » qu'il invoquait aurait été tourné contre lui. Mais pour appuyer notre légitime désir de diminuer, avec la solidité du bloc germanique, le péril qui résultait pour nous de son voisinage, nous ne pouvions invoquer que des arguments de chancellerie auxquels s'opposaient d'autres arguments de même provenance et de même nature.

Entre Lansing et Gambon, c'était un débat de juristes. Or quand a-ton vu un juriste on convaincre

un autre? Malgré le parti pris contraire à notre thèse qu'avait fait connaître le secrétaire d'Jitat de Wilson, Clemenceau et Jules Gambon persistèrent à la soutenir.

Le 2 mai 1919 la Commission de Vérification se réunit pour examiner les Pouvoirs des membres de la Délégation allemande ^ Cette commission se composait pour la France de Jules Cambon, président, pour les États-Unis de White, remplaçant de Lansing, pour la Grande-Bretagne de Barnes, pour le Japon de Matsui-.

Le Président donna lecture d'une note exposant le point de vue de la Délégation française.

« Les pouvoirs remis le i*"' mai par la Délégation allemande sont établis « au nom de l'Empire allemand, aucune mention ne vise des Etats particuliers qui composent cet Empire. Il y a donc lieu de se demander dans quelle mesure ceux-ci se trouveront engagés par un traité signé dans ces conditions.

« La question se pose surtout au regard de la Bavière, en raison de l'individualité particulière qu elle avait gardée au point de vue des affaires étrangères dans Tancien Empire.

<( Cette individualité est caractérisée notamment par les circonstances suivantes :

« 1° Un acte d'adhésion aux Préliminaires de Paix signés à Versailles le 26 février 1871 a été signé le même jour par le Représentant bavarois.

« 2° Dans le traité de paix signé à Francfort le 10 mai 1871, il est stipulé que le Chancelier se charge d'obtenir l'accession du Gouvernement bavarois.

« 3° L'article 8 de la Constitution de l'ancien Empire,

1 . Comte Brockdorff-Rantzau, ministre des Affaires Étrangères, Landsberg;, ministre de la justice, Giaberts, ministre des Postes, Lelnert, D"* Karl Melchior, professeur Schùcking.

2. La délégation italienne avait quitté la Conférence après la publication du manifeste où Wilson s'était déclaré contraire aux visées de l'Italie sur Fiume.

signée à Versailles le 1 6 avril 1871, prévoit l'organisation d'une Commission des Affaires Etrangères présidée de Droit par un Délégué bavarois.

« En fait la Bavière a toujours exercé ce droit et pendant les années qui ont précédé la guerre actuelle, le comte Hertling, Président du Conseil bavarois, n'a jamais manqué de venir de Munich à Berlin pour présider cette Commission, à laquelle était réservé l'examen des affaires extérieures les plus importantes.

«4" Le traité concernant l'entrée de la Bavière dans la Confédération de l'Allemagne du Nord, conclu à Versailles le 23 novembre 1870, contient^ dans les articles 7 et 8 du protocole final, des dispositions toujours en vigueur, reconnaissant explicitement à la Bavière le droit d'avoir des Ambassadeurs à l'étranger, de leur donner pleins pouvoirs pour remplacer en cas d'empêchement les Ambassadeurs de la Confédération allemande, et stipulant que dans toutes les villes où la Bavière possédera des Ambassadeurs particuliers, le soin des affaires de ce pays n'incombera pas à l'Ambassade de la Confédération.

« En fait, la Bavière a usé jusqu'en 1914 de son droit de représentation diplomatique actif, elle a entretenu des représentants dans les grandes capitales européennes.

« En dehors de ces arguments, la considération de l'état intérieur actuel de la Bavière est de nature à recommander également que l'on i^renne des précautions particulières vis-à-vis de cet Etat. La révolution en eftet y revêt un caractère d'opposition au Gouvernement fédéral. On n'est pas fixé sur les relations du pouvoir de Munich et du Gouvernement d'Empire à Weimar. Un télégramme de Stuttgard reçu à Paris le 29 avril a attiré l'attention sur le fait que les Gouvernements de Wurtemberg, de Hesse et de Bade ont déclaré qu'ils ne reconnaissent que le Ministère Hoffmann comme le Gouvernement de l'État bavarois.

Inversement, on ne sait pas avec certitude quelle valeur les autorités bavaroises, quelles qu'elles soient, reconnaîtront aux signatures de MM. Ebert et Scheidemann que portent les pouvoirs des Délégués allemands en 00, moment à Versailles.

« Pour toutes ces raisons, les Puissances Alliées et Associées, en acceptant les pouvoirs des Délégués de r Empire, devraient^ semble-t-il, faire une observation indiquant qu elles se réservent de demander :

<( i^ Soit une adhésion spéciale de la Bavière au traité qui sera signé au nom de l'Empire.

« 2° Soit une déclaration aux termes de laquelle la Bavière renoncerait dans le nouvel Empire, aux conséquences que pouvaient avoir, au point de vue des engagements internationaux, les prérogatives diplomatiques individuelles qu'elle avait dans l'ancien Empire et qui se trouvaient précisées par un texte formel tel que les articles 7 et 8 du protocole du 23 novembre 1870.

« La première de ces solutions paraît d'ailleurs préférable parce qu'elle est plus nette. Elle évitera par la suite toute équivoque, D'autre part, elle n'implique aucune ingérence dans le domaine des arrangements intérieurs de l'Empire.

« La seconde solution, au contraire, amènerait les Puissances Alliées et Associées à viser directement l'organisation intérieure de l'Empire et cela dans des termes qui paraissent favoriser la diminution du particularisme dans l'Etat allemand. Dans l'intérêt de la paix de l'Europe, il semblerait au contraire préférable que l'homogénéité de l'Empire ne fût pas accrue.

<( Quant aux Etats de l'Empire autres que la Bavière, il peut paraître moins nécessaire de s'en préoccuper, parce qu'ils n'ont pas accrédité de diplomates en dehors de l'Allemagne et n'avaient pas la présidence de la Commissions des Affaires Étrangères à Berlin. Ils semblent, d'ai:ttre part, faire actuelle-

ment confiance au Gouvernement fédéral de Weimar ^

« Cependant il y a lieu de noter que les Plénipotentiaires wurtembergeois et badois ont signé le même acte d'adhésion que le bavarois aux Préliminaires de Versailles le 26 février 1871, et que le Traité de Francfort du 10 mai 1871 stipule également que le Chancelier obtiendra leur accession audit Traité.

« Celle-ci n'allait donc pas de soi.

« Quant aux dispositions des articles 7 et 8 du Traité bavarois du 23 novembre 1870, on considère souvent qu'elles ont une importance même pour les autres États de l'Allemagne. Tel est l'avis formel du professeur allemand Laband dans son ouvrage Le droit public de V Empire allemand (tome III, page 4)» qui fait autorité en Allemagne et dont le Comité des jurisconsultes de la Conférence de la Paix recommande à cet égard la consultation. Il peut donc y avoir des précautions utiles à prendre à l'égard d'autres États que la Bavière, voire même à l'égard de la Prusse, pour le cas où ils voudraient s'assurer, dans la nouvelle Confédération, des prérogatives diplomatiques spéciales. »

Le Président ajoute que la question soulevée par cette note lui paraît, en raison de son importance, devoir être renvoyée au Conseil Suprême. Il propose toutefois qu'avant de prendre cett edécision, le Comité de Vérification consulte le Comité de Rédaction. Ce dernier Comité, qui comprend un jurisconsulte de chacune des Grandes Puissances, voudra bien donner son avis motivé sur le problème de droit constitutionnel allemaml qui est ainsi posé.

M. White (États-Unis d'Amérique), M. Barnes (Empire britannique), et M. Matsui (Japon), acceptent, au nom de leurs Délégations respectives, la proposition du Président.

1 . Le gouvernement du chancelier Ebert, pour se soustraire à la pression des émeutes de Berlin, s'était transporté à Weimar.

La discussion, suspendue, reprend à la date du 4 mars. Le Président fait connaître Tàvis du Comité de Rédaction sur la note de la Délégation française :

Paris, le 4 mai 1919.

« D'après l'article 9 de la loi du 10 février 19 19, émanée de l'Assemblée constituante allemande et intitulée « Loi sur le Pouvoir impérial provisoire (Vorlaûfige Reichsgewalt)», le Président conclut les Traités et représente l'Empire au point de vue du droit international.

a D'autre part, l'article 4 de la loi du 4 mars 1919 intitulée « Loi transitoire » (Uebergangsgesetz) prescrit que les attributions de l'Empereur sont transférées au Président.

<( Les attributions de rEmi)ereur étaient, d'après

l'article 11 de la Constitution, de « faire la paix

au nom de l'Empire ».

« Il y avait là une attribution constitutionnelle exclusive de toute autonomie des Etats en cette matière (voir l'ouvrage de Laband). On remarque que la Bavière n'est pas intervenue au traité de Brest- Litovsk.

(( Dans ces conditions, il nous paraît que, du point de vue légal, les pleins pouvoirs présentés par les Plénipotentiaires allemands sous la signature du Président sont de nature à conférer la capacité de négocier et signer pour l'Empire allemand .

« Il importe de remarquer que si, en droit, rien ne permet actuellement, à notre connaissance, de considérer la Bavière ou tout autre Etat allemand comme ne faisant plus partie de l'Empire, il y a là, néanmoins, une question de fait ; mais il n'est pas de notre compétence de l'apprécier.

« Le Président du Comité de Rédaction, a Henri Fromageqt. »

« Le Président constate que les jurisconsultes de la Conférence concluent à l'acceptation des pouvoirs allemands en raison de la nouvelle Constitution de la République allemande,

<( Il doit dire cependant que cette argumentation ne lui a pas semblé convaincante sur plus d'un point.

n En premier lieu, le caractère « provisoire » ou « transitoire » des lois constitutionnelles qui sont invoquées ne laisse pas que d'être inquiétant. Les jurisconsultes répondent, il est vrai, à cette observation que, la République allemande n'ayant pas encore de Constitution définitive, on doit ou bien accepter les pouvoirs délivrés conformément à la Constitution provisoire, ou bien les considérer comme nuls et refuser de traiter avec le nouveau Gouvernement. Ce dilemme n'empêcha d'ailleurs pas M. de Bismarck, dans des circonstances légèrement différentes, il est vrai, d'intervenir dans le gouvernement intérieur de la France et de subordonner la conclusion de la paix à la réunion de l'Assemblée nationale.

« On doit remarquer en second lieu que la Constitution de l'Empire aile mand, laquelle date du 1 6 avril 1 87 1 , contenait l'article suivant :

« La Présidence de la Confédération appartient au roi de Prusse, qui porte le titre d'Empereur allemand. L'Empereur représente l'Empire dans les relations internationales, déclare la guerre et fait la paix au nom de l'Empire ; conclut les alliances et autres conventions avec les États étrangers, accrédite et reçoit les envoyés diplomatiques. Pour déclarer la guerre au nom de l'Empire le consentement du Conseil fédéral est nécessaire, à moins qu'une attaque ne soit dirigée contre le territoire ou les côtes de la Confédération. Si les traités avec les États étrangers se rapportent à des objets qui, d'après l'article 4, appartiennent au domaine de la législation de l'Empire, le consentement du Conseil fédéral est nécessaire pour leur conclusion et l'approbation du Reischtag pour leur validité. »

« C»t article, qui consacrait en termes si catégoriques le droit de TEmpereur à traiter au nom de l'Empire tout entier, n'empêcha pas le chancelier prince de Bismarck de prendre dans le Traité de Francfort, signé le lo mai de la même année, rengagement suivant :

(( Le soussigné chancelier de l'Empire allemand a déclaré qu'il se charge de communiquer le traité aux Gouvernements de Bavière, de Wurtemberg et de Bade et d'obtenir leur acceptation. »

La question qui se pose actuellement est de savoir, si les Puissances alliées et associées doivent exiger du Gouvernement central qu'il s'engage à obtenir l'acceptation des États confédérés et plus particulièrement de la Bavière.

« M. Barnes (Empire britannique) demande pourquoi la déclaration du prince de Bismarck ne visait pas la Saxe.

« Le Président répond que tous les États confédérés, non seulement la Bavière, le Wurtemberg et Bade, mais la Saxe, Hambourg et Brème ont adhéré au Traité de Francfort.

(( M. Barnes (Empire britannique) demande pourquoi l'on ne se préoccupe aujourd'hui que de la situation de la Bavière et pas de celle de la Saxe.

c( Le Président rappelle que la Bavière avait conclu avec l'Empire allemand, le 23 novembre 1870, un traité par lequel elle se réservait le droit d'entretenir des relations diplomatiques avec les États étrangers. Elle a conservé, jusqu'en 1914, une légation à Paris.

« M. Norman (Empire britannique) observe que la Saxe possède, aujourd'hui encore, un ministre à Vienne.

c( Le Président connaît d'autant mieux les préroga-

Clemenceau, lloyd george, wilson 175

tives diplomatiques de la Saxe qu'il a été accrédité comme ministre à Dresde en môme temps que comme ambassadeur à Berlin. Mais il ne croit pas avoir besoin de démontrer longuement que l'individualité particulière de la Bavière en matière de relations extérieures était beaucoup plus accentuée que celle d'aucun autre État allemand. Le Traité du 23 novembre 1870 conférait à la Bavière le droit de représenter l'Empire à défaut de représentant impérial et lui a.ssurait la présidence de la Commission des Affaires extérieures du Conseil fédéral. Le Président a connu, dans ces dernières fonctions, le comte Hertling, qui était alors Président du Conseil des ministres de Bavière.

« En réponse à une question deM. White (États-Unis d'Amérique) le Président fait connaître, que de l'avis des jurisconsultes, l'engagement pris par le Gouvernement allemand d'obtenir l'acceptation de la Bavière présenterait un seul inconvénient, celui d'offrir à la Bavière un prétexte pour prétendre qu'elle n'est pas liée par le Traité.

« Pour conclure, le Président propose au Comité : 1° de soumettre au Conseil suprême des Alliés la note adressée aux jurisconsultes, et leur réponse; 2° de recommander qu'on demande au comte BrockdorfT- Rantzau s'il serait prêt à faire une déclaration analogue à celle que fit M. de Bismarck en 187 1.

(( M. Whîte (États-Unis d'Amérique) observe que la note soumise au Comité de Rédaction émanait de la Délégation française et que les autres Délégations ne s'y étaient pas associées.

« D'autre part, il explique ia déclaration de M. de Bismarck par ia nécessité de ménager les susceptibilités des États de l'Allemagne du Sud, entrés dans l'Empire avec quelque répugnance. Mais il constate que, dans les traités postérieurs à celui de Francfort^

et en dernier lieu dans le Traité de Brest-Litovsk, la Bavière se trouvait engagée par l'Empire sans avoir à donner un consentement distinct.

« M. White admet que la situation politique en Bavière est incertaine, encore que les troupes gouvernementales paraissent devoir triompher, à Munich même, du mouvement révolutionnaire. Mais il s'en tient au fait que le Gouvernement de Berlin considère la Bavière comme faisant partie de la Confédération germanique et liée par les traités.

a II estime que le Comité de Vérification est compétent pour se prononcer sur la validité des pouvoirs allemands et il lui propose de les accepter définitivement sans en référer au Conseil suprême qu'absorbent d'autres questions plus difficiles à résoudre.

« M. Barnes (Empire britannique) partage entièrement la manière de voir de M. White. Il croit que le seul fait de poser la question soulèverait des difficultés qu'il est très désirable d'éviter.

« M. Matsui (Japon) exprime son adhésion aux opinions des Délégués américain et britannique.

« Le Président constate le sentiment de la majorité. Il propose de faire connaître ce vote au Conseil suprême des Alliés en indiquant les objections auxquelles le Comité ne s'est pas arrêté.

«. M. White (Etats-Unis d'Amérique) pense que la décision du Comité est sans appel.

« Le Président reconnaît qu'il appartient au Comité de prendre une décision définitive sur la question de droit qu'il est chargé d'examiner, celle de la validité des pouvoirs, mais il croit que le Comité agirait prudemment en indiquant au Conseil Suprême la question politique dont il a été saisi et qu'il n'a pas cru avoir compétence pour examiner.

« M. White (Etats-Unis d'Amérique), déclare que le Comité sortirait de son rôle en attirant l'attention des chefs de Gouvernement sur une question politique qu'eux seuls ont qualité pour évoquer s'ils le jugent nécessaire. M. Gambon reste d'ailleurs libre de communiquer en son nom personnel au Gouvernement français toutes observations qu'il croirait devoir faire.

« Barnes (Empire britannique) et Maïsui (Japon) s'associent à la déclaration de White.

« Le Président constate que le Comité s'est prononcé à la majorité pour la validation pure et simple des pleins pouvoirs de la Délégation allemande. »

En vain Cambon en appela au Conseil Suprême. Il ne fut pas possible de revenir sur la décision de la Commission de vérification. Les Alliés acceptèrent de traiter avec une seule Allemagne. Ainsi, malgré la résistance de nos Plénipotentiaires, fut sauvegardée, par nos Alliés, surtout par les Américains, les Anglais n'ayant fait que suivre, l'unité germanique si redoutable à la Paix du monde.

Lansing, malgré la vivacité qu'il avait apportée à combattre la thèse de Jules Cambon, n'avait pas cru être inamical envers nous. Il n'avait pas accepté la proposition de notre négociateur parce qu'elle procédait d'idées trop différentes de celles qui étaient admises en Amérique. Dans la conversation où le Secrétaire d'État de Wilson avait si vivement contredit J. Cambon et où il avait tracé la ligne que suivrait, dans la séance officielle, le délégué américain, l'Angleterre était représentée par lord Hardinge, actuellement ambassadeur à Paris. Hardinge, ami d'avant la première heure de l'Entente Cordiale \

1. En 1904,*le roi Edouard, qui lui accordait une confiance particulière, l'avait fait revenir 'de Pctrograd pour occuper au Foreign Office le poste de sous-secrétaire d'Etat Permanent —poste analogue

178 LE CaMBAT DES TROIS

s'était rangé du côté de Lansing contre Cambon et le Japonais avait naturellement suivi son allié anglais. Hardinge certainement n'agit pas sans avoir reçu des Instructions de Lloyd George et comme Lloyd George, en mai 1919, était hanté par la crainte que les Allemands ne signassent pas, il cherchait à écarter, pour que la grosse difficulté fût plus aisément surmontée, toutes les difficultés qu'il considérait comme résultant de revendications accessoires. En classant parmi ces revendications à peu près négligeables celles que nous présentions en faveur des Etats allemands que nous aurions voulu émanciper, dans le domaine diplomatique, de l'hégémonie prussienne, le Premier britannique commettait sans doute une erreur. Peutêtre encore était-il dominé par le désir instinctif de conserver le vieil Équilibre continental auquel l'Angleterre avait dû d'occuper si longtemps en Europe une situation prééminente. Avec une Allemagne morcelée et entourée d'États comme la Belgique, la Pologne, la Tchéco-Slovaquie, auxquels il fallait joindre la Roumanie, sur l'alliance desquels la France pouvait compter, l'Équilibre continental ne serait - il pas rompu?

La France, tête naturelle de cette entente des Nations que menacerait l'Allemagne — et éventuellement une coalition germano-russe — ne deviendrait-elle pas trop puissante? Pour que ce ralliement autour de la France des peuples contre qui l'Allemagne nourrirait des pensées de i-evanche n'eût pas à se faire, n auraitil pas été sage d'introduire des ferments de dissolution

à celui du secrétaire géûéral au Quai d'Orsay. —Le choix d'IIardinge avait été déterminé par 1 opinion que le roi lui connaissait quant à la nécessité d'un rapprochement avec la France. Connue le ministère conservateur Balfour-Lansdovvne semblait devoir être mis en minorité aux élections de 1905, le Roi, d'accord avec les ministres qui avaient conclu lEntente cordiale, voulut que le futur ministre libéral, Edward Grey, trouvât auprès de lui un couseiller fuvorabje au aiainlien de cette Enteste

dans le bloc germanique, de manière à diminuer ses moyens de nuire ^ ?

Quelles qu'aient été les pensées du gouvernement anglais, pensées non exprimées dans les procès-verbaux, l'Allemagne gagna malgré les efforts de Clemenceau et de Jules Gambon, dans les journées du 2 et du 4 mai 1919, d'échapper à la Liquidation de son Unité diplomatique, prélude possible de la Liquidation de son Unité politique.

1 . S'autorisant des Droits de Légation passive reconnus à la Bavière, la France a rétabli eu 1920, ù Munich, la Légation qu'elle y avait eue jusqu'en 1914. Mais la Bavière, laissant tomber son droit de Légation active, n'a pas envoj'é de ministre à, Paris.