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2, On peut discuter longtemps pour savoir si l’empereur et roi agit, au cas où il fixe les quotes-parts, à titre de souverain particulier dans chaque pays, ou au nom de l'intérêt de la monarchie, comme arbitre. 11 ne semble pas que pratiquement le bon sens permetle d'adopter une autre interprétation que celle-ci; il est évidemment l'arbitre le plus impartial, même le seul arbitre impartial qui puisse départager les deux pays dont les intérêts lui sont, par définition, également chers. Mais il peut suflire, pour expliquer son rôle en cette affaire, de considérer que les deux qualités d'empereur d'Autriche et de roi de Hongrie se rencontrent dans sa personne physique, sans admettre qu’il est de plus, comme empereur et roi,une personne juridique spéciale, distincte de l’empereur et du roi.

Gro LE COMPROMIS (1865-1867)

Les affaires d'intérêt commun se règlent dans la même forme que l’arrangement financier entre l'Autriche et la Hongrie. Les ministères des deux États, ou bien des députations des deux Parlements, se mettent d'accord sur des projets de lois identiques. L'adoption de ces lois en Hongrie est la condition expresse de leur entrée en vigueur en Autriche, et réciproquement ; une fois qu'elles ont été adoptées par les Parlements, la modification unilatérale n'en est plus possible pendant tout le terme pour lequel ont été conclus les accords économiques. Ce terme en pratique est de dix ans; faute de dénonciation à la fin de la neuvième année, il y a tacite reconduction pour dix ans. — En vertu de la convention douanière et commerciale conclue en 1867, et renouvelée en 1878 et 1887 sans modification essentielle dans les principes, les territoires autrichien et hongrois ne forment qu'un territoire douanier, compris dans une seule et même ligne de douanes. Aucun droit d'entrée, sortie et transit ne peut être prélevé dans l’un des deux pays sur les produits de l’autre. Chaque État ne peut prélever sur les produits de l’autre de taxes intérieures que celles qu'il perçoit sur ses propres produits. Les commerçants de chacun sont traités dans l’autre en tout comme les nationaux. Les conventions et traités internationaux de caractère commercial sont valables dans les deux pays ; ils sont conclus par le ministre des affaires étrangères, après accord avec les deux ministres du commerce, et ratifiés par les deux Parlements ; chaque gouvernement peut en demander la dénonciation six mois au plus tard avant l'expiration du délai de dénonciation stipulé ; si pendant ces six mois les deux gouvernements ne réussissent pas à se mettre d'accord, la dénonciation est obligatoire. Il doit y avoir dans les deux pays identité de principes en matière de législation et d'administration dans les questions suivantes : lois et règlements maritimes ; construction et exploitation des chemins de fer d'intérêt général; postes et télégraphes ; régime des monopoles, sel et tabac ; impôts indirects qui exercent une influence immédiate sur la production, en particulier impôts sur l'alcool, la bière et le sucre: monnaie !, poids et mesures, garantie des métaux précieux ; brevets d'invention et marques de fabrique; protection de la propriété littéraire et artistique. L'identité des principes législatifs et administralifs ne porte cependant aucune atteinte à l'indépendance de l'administration ; chaque gouvernement l’'exerce sur son territoire,

1. Ainsi l'établissement du nouveau système monétaire de la couronne s’est s’est fait en 1892 par un traité entre les deux États.

L'AUTRICHE-HONGRIE Gri

même en ce qui concerne les douanes. En matière de douanes, d'impôts indirects, de poids et mesures, et de garantie, les deux gouvernements ont le droit de se contrôler réciproquement par des inspections temporaires. — Des lois spéciales au sujet de la Banque autrichienne, devenue la Banque austro-hongroise, et des conventions avec cet établissement complètent les dispositions des

accords économiques. — Dans ces diverses questions, les deux Etats ont donc réservé, en principe, — au contraire de ce qui se

passe pour les affaires communes — leur indépendance complète en matière de législation et d'administration; mais, pour des raisons d'opportunité et de politique, ils s'accordent par traité pour ne procéder en ces matières que de concert pendant une période fixée. La Hongrie a stipulé expressément, en 1867, qu'elle avait le droit d'agir seule dans ces questions, et qu'elle se réservait d’en user, et en particulier de relever sa ligne de douanes contre l’Autriche, le jour où les deux pays ne pourraient plus se mettre d'accord sur un traité. De même, elle a stipulé en 1896 qu'elle avait le droit de fonder une Banque purement hongroise, et qu'elle ne consentait que par opportunité à ce que la Banque austro-hongroise restât banque commune d'émission pour les deux États. En droit, les conventions économiques sont entièrement indépendantes de l'accord sur les quotes-parts ; mais, en fait, il est naturellement lié à elles : à l’origine, l'appât de l’union douanière a contribué à décider les Autrichiens à se charger d’une quote-part plus forte ; et, depuis, ce’ sont surtout les concessions obtenues en matière économique qui ont décidé la Hongrie à augmenter la sienne. Depuis 1878, les deux États de la monarchie ont, outre les affaires communes et les affaires d'intérêt commun établies en 1867, une nouvelle affaire qui, par certains côtés, est commune, et, par d'autres, d'intérêt commun : c’est l'occupation de la Bosnie et de l'Herzégovine. La monarchie, comme telle, a reçu au congrès de Berlin le mandat européen d'occuper ces deux provinces turques : l'occupation, ici, implique le gouvernement et l'administration. Le sultan a gardé sur les deux provinces la souveraineté toute nue ; mais toute la puissance publique est exercée par l'Autriche-Hongrie ; la durée de l'occupation n’a pas été limitée, et les diverses mesures prises en Bosnie et en Herzégovine par la monarchie, notamment l’'incorporation au territoire douanier austrohongrois et l'extension aux habitants des deux provinces de l'obligation du service militaire austro-hongrois, prouvent bien qu'elle est définitive, dénotent qu'elle a la valeur d’une annexion. Si l'on

a, en 1878, préféré une situation imprécise à une situation claire, et déguisé du nom d'occupation ce qui, dans la pensée de l'empereur et de son ministre des. affaires étrangères, Andrässy, était certainement d'ores et déjà une annexion, c'est peut-être pour des raisons extérieures, par prudence diplomatique, et surtout pour des raisons d'ordre parlementaire et constitutionnel. Les deux Parlements avaient fait une vive opposition à la nouvelle politique orientale, et le mot d'occupation, qui semblait réserver un vague espoir d'évacuation, devait les blesser moins que celui d’annexion. Sous quelle forme, d’ailleurs, une annexion à la monarchie aurait-elle été possible? La monarchie n’a pas de territoire propre, distinct du territoire des deux États : et une annexion à l'un des deux États était impossible, puisque l'occupation, confiée par l’Europe à la monarchie, donc à tous deux, s’accomplissait à frais communs. La Bosnie et l’'Herzégovine sont ainsi, pour la monarchie austro-hongroise, ce que l’Alsace-Lorraine est pour l'empire d'Allemagne : ce sont des pays d'Empire ; les lois qui valent pour la monarchie entière, c'est-à-dire les lois faites par l'accord des deux États, sont valables, par là même, sans qu'il soit besoin de stipulation expresse, pour elles ; et c’est aussi des deux États qu’elles reçoivent, là où il est nécessaire, leurs lois spéciales. Leur administration relève uniquement de l’empereur et roi ; elle est dirigée par le ministre commun des finances, au nom du ministère commun et sous l'influence des deux ministères d'État '. Le pouvoir législatif aussi y est exercé par le souverain, sans collaboration, par voie d'ordonnances : les deux Parlements autrichien et hongrois n’y interviennent que pour les mesures qui impliquent des charges pour la monarchie ou des conséquences directes pour des sujets autrichiens et hongrois : ainsi le régime commercial et douanier des deux provinces a été fixé par des lois identiques, autrichiennes et hongroises. Les dépenses doivent être couvertes, autant que possible, par les ressources propres des deux provinces; celles qui excèdent ces ressources — notamment les frais de l'occupation militaire — sont des dépenses communes, auxquelles il est fait face par le moyen des quotes-parts. Aussi sont-ce les Délégations qui votent le budget de la Bosnie et de l'Herzégovine. Mais, s'il s'agit de crédits qui sortent du cadre normal du budget, par exemple pour des constructions de chemins de fer ou d’autres travaux publics, les deux Parlements interviennent par des lois identiques.

1. Loi autrichienne du 22 février 1880, sur l'administration de la Bosnie et de l’Herzégovine.

L'occupation ainsi organisée apporte un élément nouveau dans la question de la nature de la monarchie; question purement théorique sans doute, mais qui ne manque pas d'intérêt même au point de vue politique. Qui exerce en Bosnie et en Herzégovine — toutes réserves faites en faveur du droit de la Turquie — la souveraineté au nom de la monarchie ? Le monarque commun comme tel, disent les Autrichiens, c'est-à-dire comme représentant de «l'État d'ensemble », de la monarchie. — Mais les Hongrois nient l'existence de cet État d'ensemble; la monarchie, pour eux, n’est qu'un mot, qui désigne l'union “Et deux États des Habsbourg en vue de certaines actions communes; l’empereur et roi n'est jamais que l'empereur et le roi ; c’est la réunion de ces qualités dans sa personne, non pas juridique, mais physique, qui le fait empereur et roi: ses droits comme souverain de la monarchie sont la somme de ses droits d'empereur d'Autriche et de roi de Hongrie dans les affaires communes. — La théorie autrichienne a le tort de procéder par déduction, par abstraction juridique, au lieu de s'appuyer sur des faits. La théorie hongroise, elle, a le défaut de ne pas rendre compte entièrement de la réalité, du moins dans la question de l'occupation. Ni l'Autriche ni la Hongrie n'ont de droits sur la Bosnie et sur l’Herzégovine : elles n'en ont pas en propre, et elles n'en ont pas reçu, ni l'une ni l'autre, par mandat européen ; ce mandat, c'est à leur union seule qu'il a été confié. Les pouvoirs que l’empereur et roi exerce dans les deux provinces ne sont des pouvoirs ni de l'empereur d'Autriche ni du roi de Hongrie, puisqu'à aucun de ces deux titres il n’a un droit quelconque sur les deux provinces : ce sont des pouvoirs qui lui reviennent uniquement comme souverain de la monarchie, comme empereur et roi. On en peut conclure, chacun suivant ses préférences, où qu'il ÿ a là un simple provisoire, ou que cette situation viole le droit public dualiste, ou que, malgré toutes les négations hongroises, la monarchie existe, en réalité, comme telle. La controverse est purement juridique. En fait, à quelque titre que ce soit, la monarchie occupe les deux provinces, et n’est pas près de les lâcher: si le dualisme actuel se détraquait, elle n’en continuerait pas moins de les oceuper aussi longtemps qu'elle existerait sous une forme ou sous une autre, et qu'elle aurait une armée pour assurer son occupation ; et si, en fin de compte, une annexion devenait nécessaire et possible, si la Bosnie et l'Herzégovine, ne pouvant pas être annexées à une monarchie qui n’a pas de territoire propre, étaient réunies à celui de ses deux États qui, de plus en plus,

exerce la primauté dans l'union, si elles devenaient des provinces hongroises ‘, ce ne serait que la constatation de changements survenus dans la situation intérieure de la monarchie comme dans la situation internationale de l'Europe, et qui accuseraient simplement de façon plus sensible la prépondérance de la Hongrie dans l'union austro-hongroise. Mais ces controverses juridiques n’en ont pas moins un certain intérêt pratique ; elles attirent l'attention sur la valeur comme sur la nature du dualisme. Si la mission de la monarchie est vraiment d'avancer vers l'Orient, et si, dès son premier pas dans cette voie, elle se heurte à des difficultés qui résultent de son organisation politique, que vaut donc pour elle le dualisme ? Et d'autre part, quelle que fût la conception juridique et politique des auteurs de l’arrangement de 1869, il semble bien exact que l'addition aux anciennes aflaires communes de cette nouvelle affaire commune, particulière et compliquée, a modifié, au moins en théorie, les rapports des deux États : la doctrine qui voyait dans la monarchie une simple confédération d'États n’épuiserait plus la réalité ; plus encore qu'auparavant, la monarchie austro-hongroise présenterait un type tout spécial d'union d'États ?.

La monarchie austro-hongroise du Compromis est-elle une union réelle, une confédération d'États, un État fédéral ? — Les auteurs se divisent sur ce point; et certains, qui ne sont pas les moins considérables *, se refusent à la ranger dans une de ces catégories d'école, qui ne peuvent pas embrasser exactement les faits historiques et politiques si complexes. On peut trouver, dans le dualisme, des éléments d'union réelle, des éléments de confédération d'États, même peut-être des éléments d'État fédéral : ils y coexistent, sans que les législateurs autrichien et hongrois aient jamais cherché à établir entre eux une complète harmonie et

4. Il y a longtemps que l'opinion autrichienne accuse la Hongrie de laisser les deux provinces se développer à frais communs, pour les annexer ensuite, et profiter ainsi des améliorations payées pour les deux tiers par l’Autriche.

2. Ulbrich, Staatsrecht,792-4. Neumann, dans Revue du Droit international, 1879. Lingg, dans Archiv. für üffentl. Recht, 1890, 522-6. Kmety, Küzjog, 122-3. (M. K., qui nie partout où il le peut l'existence d’une communauté austro-hongroise, se cramponne au texte de la loi hongroise de 480, qui parle d’une occupation provisoire, pour n'avoir pas à se prononcer sur la nature des rapports des provinces occupées avec la Hongrie, et sur d'autres textes, qu’il interprète plus

suivant leur lettre que suivant leur esprit, pour déclarer que l'occupation n’est pas une affaire commune),