C. R. St., 17 mai 1877 (Sturm

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gagner et conserver la faveur du souverain. C’est à l’aide de ces groupes que les Hongrois, dans les séances communes, ont toujours pu faire adopter les chiffres qu'ils approuvaient. Ils les approuvaient sans enthousiasme souvent, mais ils trouvaient au moins dans leur vote agréable à la cour l’occasion de s'établir plus solidement dans sa faveur et de s'assurer de nouvelles concessions — aux frais de l'Autriche. Les députés allemands s’exaspérèrent, à la longue, de éette parodie d'unité et de cette duperie, si bien qu'un grand nombre d'entre eux proposèrent de supprimer les Délégations et de restituer aux Parlements le droit de voter le budget commun, en considérant, s'ils ne pouvaient se mettre d’accord, le chiffre le plus bas adopté par l'un des deux comme admis par tous deux '. Cette motion fut rejetée. Depuis, le revirement qui, en Cisleithanie, précipita du pouvoir la majorité allemande, rendit aussi la Délégation autrichienne plus souple: il n’y a plus besoin de séance commune pour lui faire adopter les chiffres arrêtés d'accord entre la cour et la Hongrie. L'unité s'établit ainsi d'elle-même, et non point grâce au fonctionnement des Délégations, mais précisément parce que les Délégations ont perdu tout pouvoir, et que tout est d'avance arrêté entre la cour et le ministère parlementaire hongrois, et ensuite imposé à l'Autriche. Mais que vaut moralement, et quelles garanties d'avenir offre une unité ainsi obtenue ? La réponse est trop évidente, et la démonstration de la valeur des Délégations comme instrument d'unité est faite par le simple exposé des faits.

Si l’organisation des affaires communes n'offre aucune garantie efficace à l’unité de la monarchie, celle des affaires d’intérèêt commun est comme combinée à plaisir pour la mettre en péril. L’échéance décennale des quotes-parts et de l'union commerciale et douanière a pour effet de mettre périodiquement en présence les deux États comme deux associés désireux, non pas de s'entendre équitablement dans un intérêt commun, mais de rejeter chacun sur l’autre la plus grande partie possible des charges de la société. La forme comme la nature de la négociation sont telles que d’abord leurs intérêts s'opposent nécessairement l’un à l’autre de la façon la plus raide :; ensuite, quand l'hostilité a été par la discussion portée au paroxysme, il faut s'entendre. — La loi ne fixe aucune base de calcul pour les quotes-parts ; on aurait peut-être pu trouver, soit en 1867, soit depuis, un mode de procéder qui, au moyen de certaines données comparables entre elles dans les deux pays,

4, Motion Sturm. oct. 1876-mai 1877.

déterminât presque automatiquement leur contribution aux dépenses de la monarchie ; mais on ne l’a pas voulu. Ainsi les députations doivent commencer par régler cette question de principe, qui peut déjà donner lieu à d’irritantes discussions. Le principe arrêté, commence un long échange de notes, un interminable défilé de chiffres ; en outre, chaque députation, pour obtenir une réduction, déterre tous les griefs de son État, financiers, économiques, politiques. On finit toujours par se mettre d'accord, parce qu'il le faut ; mais de semblables négociations ne profitent naturellement pas à l’unité de la monarchie. L'expédient imaginé par la loi pour obtenir une conclusion de ces débats si les Parlements ne parviennent pas à s'entendre — la décision arbitrale du souverain — vaut l’expédient des séances communes des Délégations. Au moment où les passions sont surexcitées par un long marchandage, on demande au souverain de trancher le différend, c’est-à-dire de mécontenter nécessairement un de ses deux États, et par conséquent de se préparer de nouvelles difficultés pour l'avenir. Aussi, depuis que l'arrêt du fonctionnement dela Constitution autrichienne a rendu nécessaire la fixation des quotes-parts par sa sentence arbitrale, est-il tout naturel que l’empereur et roi se borne à maintenir en vigueur les chiffres arrêtés dans les dernières négociations des députations ; on ne comprendrait pas qu'il pût faire autrement. — L'identité obligatoire de la législation économique n'est pas moins dangereuses pour l'entente des deux États ; car leurs intérêts sont souvent divergents, parfois contraires. En 1867, ils se complétaient au point de vue économique ; l'Autriche, plus industrielle, était le grand fournisseur de la Hongrie ; celle-ci, plus agricole, approvisionnait en grande partie l’Autriche. Maïs, depuis, leur évolution économique les a de plus en plus dissociées. En Autriche, sous l'influence de mouvements politiques et sociaux, s’est produite une réaction agrarienne; l’État hongrois, de son côté, dans un intérêt financier et national, s’est appliqué à développer l’industrie en Hongrie. Ainsi est née une opposition économique qui s'accentue régulièrement. L'Autriche proteste contre les faveurs que la Hongrie accorde à sa propre industrie et qu'elle estime contraires aux dispositions de l’union douanière ; et la Hongrie lui reproche de continuer à la considérer et à vouloir la traiter en colonie. Les conditions de la production industrielle et agricole sont souvent différentes dans les deux Etats, et il est diflicile de trouver des formules qui satisfassent à peu prés l’un et l’autre. Leur intérêt aux diverses cultures ou aux

diverses industries est très inégal: mais leur influence législative est égale. Non seulement une même loi sur les sucres, par exemple, ne peut guère répondre aux conditions dissemblables de la production autrichienne et hongroise, mais l'intérêt autrichien et l'intérêt hongrois dans la question de la législation des sucres pouvaient se chiffrer, en 1858, par 92 contre 8. Si la Hongrie, disait à ce moment un député autrichien, se refusait à une réforme, son budget perdrait de ce chef moins de centaines de mille florins que l’autrichien de millions ‘. Ici encore, on s’est toujours mis d'accord, parce qu'il le fallait ; mais ç'a été par nécessité et non par conviction, avec des arrière-pensées, des regrets, des rancunes. — L'unité de la monarchie aurait été mal assurée par ces dispositions du Compromis, si elles avaient été vraiment applicables, et si, au lieu de l'accord de deux États constitutionnels, l'entente du souverain autrichien absolutiste avec la Hongrie parlementaire n'était devenue le ressort du dualisme.

Les garanties que le Compromis offrait aux principes constitutionnels étaient de deux ordres. Les unes consistaient dans l'organisation d'un contrôle parlementaire sur l'administration des affaires communes ; les autres, dans la stipulation que l'accord de 1867 avait pour condition inviolable le respect des Constitutions hongroise et autrichienne. Les unes et les autres se sont montrées ineflicaces. Les Délégations ne sont pas devenues un instrument de contrôle parlementaire, et l'article XIT : 1867 n’a pas eu la vertu de faire de la Constitution cisleithane une réalité.

Deäk et Andrässy avaient institué les Délégations pour assurer le contrôle parlementaire sur les ministres communs. Mais la nature de ces corps, la manière dont ils sont composés. les attributions qui leur sont dévolues, les rendent impropres à l'oflice auquel ils étaient destinés, et en mettent la conception même en contradiction avec les principes essentiels d’un régime constitutionnel. Les Délégations sont des commissions mixtes de chaque Parlement : elles contiennent, chacune pour un tiers, des membres de la Chambre haute ; elles ont une compétence uniquement budgétaire, mais qui s’étend au plus lourd des budgets, et au plus important aux yeux du gouvernement, le budget militaire. Étant des commissions, elles manquent de l'autorité qu'auraient de vrais Parlements. La présence de vingt pairs dans chacune y assourdit naturellement le ton des débats, y facilite au gouvernement la for-

4. C. R. st., 28 mai 1878 (Neuwirth). Cf. Ann. de Législ. étr., 1888, notice sur la Hongrie (Nagy).

mation de majorités dociles. Les plus gros crédits, les charges qui pèsent le plus lourdement sur le peuple, peuvent y être consentis contre la volonté des délégués élus de la Chambre populaire : onze députés unis aux vingt pairs dans une Délégation, un pair uni à l’autre Délégation dans une séance commune, peuvent imposer à l’un des deux États des sacrifices que ses représentants élus se refusent à accepter. Le cas s’est produit plus d’une fois dans la Délégation autrichienne : au moment où avaient lieu les discussions du projet de Compromis, c’étaient les Hongrois qui avaient manifesté à ce sujet les craintes les plus vives. Confier à des corps comme les Délégations, issus d'un filtrage électoral double, triple, ou quadruple, formés pour un tiers de législateurs héréditaires ou nommés, la décision sur les plus graves intérêts des deux États, c’est assurément ne rendre au principe constitutionnel qu’un fort timide hommage, si ce n’est même y contrevenir directement. Et les Délégations ne siègent que quinze jours par an ; c’est dans des circonstances exceptionnelles seulement qu’elles se réunissent plus longtemps ou plus souvent. Les ministres communs n’ont que cette occasion de se souvenir qu'ils sont des ministres constitutionnels. Encore peuvent-ils jouer de l’une des Délégations contre l’autre, et, au milieu des demandes contradictoires de ces deux assemblées, préserver en grande partie leur liberté d'action ‘. La session passée, ils ont, quand ils veulent, un an pour ne pas tenir les engagements pris envers l’une ou l’autre. Le contrôle des Délégations est pour eux plus une taquinerie qu’une véritable gêne; et de même pour l’empereur. Elles peuvent exercer une action négative, empêcher une politique visiblement contraire aux intérêts des peuples de la monarchie : mais, pour suggérer et imposer une politique positive, pour faire prévaloir leurs vues sur celles de la cour, que les ministres représentent avant tout, il leur manque d’être un Parlement, d’avoir le nombre, la force, la durée des sessions, l'unité. Toute leur nature fait que les ministres communs ne sont pas, ne peuvent pas être des ministres parlementaires ; ils restent des ministres du souverain”?. et toute l'utilité des Délégations est de maintenir dans certaines limites l’usage que le souverain fait de son autorité.

1. Ainsi, dans la dernière session des Délégations (juin 1904), le ministre de la guerre s'est excusé de ne pas pouvoir exécuter une résolution de la Délégation hongroise en objectant l'opposition de l’autrichienne, et le président du conseil hongrois l’a approuvé.

2, Opinion citée el combattue dans Kmety, K0zj0g, 450, note,

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Le constitutionnalisme n'est pas mieux garanti par la disposition qui attribue aux deux présidents du conseil une influence légale sur le ministère commun. Elle permet sans doute à chacun des deux Parlements de se prononcer sur la politique extérieure générale, en mettant en cause le président du conseil. Mais souvent le Parlement se heurte, s'il veut exercer ce droit, au droit de la Délégation ; on lui oppose l'incompétence. Puis, ce n'est pas le vrai ministre responsable qui est sur la sellette, c'est un collègue, astreint par la solidarité à couvrir une politique que peut-être il n'approuve qu à moitié. L'attaque est moins franche, la défense moins nette. Les conséquences d’un vote de défiance sont douteuses; il peut renverser le ministère d'État avec lequel le Parlement est d'accord sur tout, sans nuire à la situation du ministre commun qu'il vise. À se diviser, à s’embrouiller ainsi, la responsabilité s’affiblit, et par suite l’action parlementaire s'énerve : ces débats prennent quelque chose de platonique ‘. En pratique, ces règles sur l'influence des ministères d'État sur le ministère commun aboutissent à faire du gouvernement de la monarchie une sorte de diplomatie : entre le ministère commun et les deux ministères d'État, il y a sur toutes les questions importantes de longues négociations. Le souverain est l'arbitre nécessaire entre eux. Comme, en Hongrie, il est roi parlementaire, et en Autriche empereur presque absolu, il est inévitable que ses décisions inclinent le plus souvent dans le sens hongrois ; ainsi les garanties que le Compromis donnait égales aux deux États ne profitent, en réalité, qu’à celui qui a la force de les faire valoir.

La monarchie n'a traversé, depuis 1867, qu'une crise extérieure : celle de 1876-8, qui l'a conduite à occuper la Bosnie et l'Herzégovine. C'était l'épreuve des institutions du Compromis au point de vue de leur valeur constitutionnelle ; elles l'ont soutenue brillamment pour l'absolutisme. La politique qui aboutit à l'occupation était la politique personnelle de l'empereur, conçue et appliquée par Andrässy. Elle avait contre elle la volonté nettement exprimée des deux Parlements autrichien et hongrois. Pourtant, il fut possible de l'exécuter jusqu'au bout sans un accroe à la correction constitutionnelle du Compromis, grâce au partage du contrôle entre les Délégations et les Parlements, des responsabilités entre le ministre des affaires étrangères et les présidents du conseil. Andrässy put garder le secret de ses plans aussi longtemps qu'il le jugea nécessaire ; Auersperg et Tisza répondaient aux interpel-

1. C, R, st., 23 janvier 1879 (Pirquet); Tisza, Ch. des Dép. hongr., 3 nov. 1878,

lations dans les Chambres sans l’engager, lui-même obtenait des Délégations les crédits que les Chambres des Députés lui auraient refusés. Sa politique finit par triompher, parce que Tisza lui prêta tout son concours et lui assura l’appui de la Délégation et du Parlement hongrois : en Autriche, la résistance de l’ancienne majorité allemande ne parvint pas à empêcher l'exécution des desseins du ministère commun, mais elle précipita la crise constitutionnelle d'où sortit pour la Cisleithanie, un nouveau système politique, le système du comte Taaffe. Le Parlement autrichien était désormais réduit à l'impuissance, le ministère docile à toutes les volontés de la couronne. Celle-ci n'avait donc plus qu'à s'entendre avec le ministère parlementaire hongrois ; et, en fait, depuis cette époque, ces deux volontés. celle de l'empereur et roi et celle du gouvernement parlementaire hongrois, comptent seules lorsqu'il s’agit d'arrêter la politique extérieure et militaire de la monarchie.

C'est que la Hongrie, dans cet intervalle de douze ans. s'était fortifiée, à mesure que l'Autriche s'affaiblissait. Si elle avait pu croire encore. en 1867, à la possibilité d'un retour offensif de l'absolutisme, cette crainte s'était dissipée : elle se jugeait dorénavant assez forte pour défendre à elle seule et son influence constitutionnelle sur les affaires communes, et toute sa Constitution. Elle avait jugé nécessaire, au moment de la conclusion du Compromis, de les appuyer sur la Constitution autrichienne ; l’arrangement dualiste était, à ce point de vue, une assurance solidaire des deux Constitutions contre l'absolutisme ; la Hongrie l'avait conclu sous la condition résolutoire du respect de sa Constitution et de la Constitution autrichienne. Mais la clause qui vise celle-ci est ambiguë dans sa rédaction: elle peut s'interpréter de deux façons. Elle signifie ou bien que la Hongrie entend. en vertu du Compromis, exiger toujours en Autriche la pratique d'un système constitutionnel, ou bien seulement qu'elle s’astreint à observer les formes instituées par le Compromis aussi longtemps que l'Autriche, son partenaire dans le dualisme, sera aussi un État constitutionnel. Si le premier sens est le vrai, la Hongrie doit user de toute son influence pour assurer le respect de la Constitution cisleithane. Si c'est le second, elle se bornerait, au cas où l'absolutisme ferait sa rentrée en Autriche, à reprendre sa pleine liberté de régler ses rapports avec la monarchie ; non pas qu'elle puisse se séparer d'elle, ni nier l'existence des affaires communes — la Pragmatique-Sanction s'y oppose — mais elle peut adopter, pour

le traitement de ces affaires, d'autres formes et d’autres principes que ceux qu'a posés l’article XII : 1863. La clause de protection de la Constitution autrichienne n'entre d'ailleurs pas automatiquement en vigueur, c'est à la Hongrie à déclarer à quel moment elle juge violées les prescriptions du$ 25 de la loi du Compromis. Cette ambiguïté de rédaction et cette latitude d'interprétation ont permis aux gouvernements hongrois de prêter successivement à ce paragraphe des sens opposés, selon ce qu'ils croyaient être l'intérêt de leur pays. Andrässy parut adopter la première interprétation, lorsqu'il intervint en 1891. pour faire échouer la tentative des articles fondamentaux, c’est-à-dire d'une organisation fédéraliste de l'Autriche ‘, Les Allemands, sauvés à ce moment par le secours de la Hongrie, s’habituerent à croire que le $ 25 contenait une garantie d’éternité pour la Constitution de 1867. Mais la situation changea lorsque Tisza eut remplacé au gouvernement les deäkistes. Il acceptait dans sa lettre le Compromis qui était leur œuvre, mais il l'interprétait dans un esprit différent du leur. En 1867, alors qu'il était dans l'opposition, il avait soutenu que la Hongrie pouvait et devait rester indifférente aux arrangements intérieurs de l'Autriche, qu'elle n'avait à s'occuper que de ses propres affaires, sans commettre aucune immixtion dans celles du pays voisin, sans tolérer par contre aucune immixtion dans les siennes. Ce fut la doctrine que, devenu ministre, il appliqua au Compromis. Les Allemands espérèrent en vain, dans les premières années du comte Taaffe, en l’aide de la Hongrie : Tisza ne songea pas à intervenir en leur faveur. D'ailleurs, si le changement de politique survenu en 1879 altérait profondément l'esprit de la Constitution autrichienne, il n'en altérait pas la forme ; l'Autriche restait un pays constitutionnel, elle remplissait dans la monarchie les obligations que lui imposait le (ompromis; les Délégations siégeaient et votaient le budget commun ; les quotes-parts étaient fixées constitutionnellement, l'union douanière conclue par les deux Parlements. La Hongrie, dans ces conditions, ne pouvait que gagner à ce que la couronne fût toute-puissante en Autriche, et n'eût à compter qu'avec le Parlement et le ministère hongrois. Le Com-

1. En réalité, la question ne se posait pas ainsi. Andrässy, partisan de l’hégémonie allemande-magyare dans la monarchie, jugeait dangereuse et pour la tranquiilité intérieure de la Hongrie et pour la situation extérieure de la monarchie une transformation qui aurait excité, par le spectacle de la victoire des Slaves autrichiens, les nationalités hongroises. Il prit texte de ce que les articles fondamentaux heurtaient en plusieurs points le droit public hongrois pour s’y opposer et les faire échouer. K6nyi, Deutsche Revue, mai 1890.

promis fonctionna dans ces conditions nouvelles pendant près de vingt ans. Lorsque l’obstruction commença à paralyser le Parlement autrichien, et que les ministres cisleithans, pour assurer la vie de l'État, firent un appel de plus en plus fréquent aux ordonnances absolutistes de l’article 14, la question se posa de nouveau de savoir comment devait être interprété le $ 25 de l’article XIT : 1867. Le baron Bänffy, disciple de Tisza, l'interpréta comme son maître. M. de Széll, son successeur, deäkiste de la stricte observance, parut vouloir user de l’arme que ce paragraphe donne à la Hongrie pour exiger la remise en vigueur de la Constitution autrichienne ; mais, s’il essaya de le faire, ce fut sans succès.

En pratique, le gouvernement autrichien a pu, sous le régime du dualisme, redevenir entièrement absolutiste, non pas seulement dans les affaires intérieures, mais même dans les affaires communes ou d'intérêt commun. Depuis 1899, les rapports économiques des deux États sont régis, à titre provisoire, il est vrai, en Autriche par des ordonnances fondées sur l’article 14‘. Pour les arrangements définitifs, le gouvernement hongrois a fait annoncer plus d'une fois dans ces derniers temps qu'il exigerait le concours du Parlement cisleithan. Mais la situation politique en Autriche ne permet guère de croire que ce concours puisse être obtenu. Il y a bien plus*de chances au contraire que le dernier vestige du constitutionnalisme dualiste, la Délégation autrichienne, disparaisse bientôt, si le Reichsrath, paralysé par l’obstruction, ne peut même plus se réunir pour l’élire. L'union douanière et commerciale n'existe plus depuis 1899 ; elle à été remplacée par la concession autonome, par chacun des deux pays à l’autre, d'un traitement de faveur contre la réciprocité assurée ; ce n’est qu'une différence de forme, mais qui peut être grosse de conséquences. Si, le Parlement autrichien ne pouvant plus fonctionner, ne pouvant plus élire sa Délégation, le Compromis politique était aussi altéré à son tour, la monarchie austro-hongroise ne disparaîtrait pas pour cela ; mais sa Constitution serait profondément modifiée. La Hongrie parlementaire, d'accord avec le souverain absolu de l'Autriche, gouvernerait la monarchie, et le dualisme serait de nouveau, comme avant 1848, l'union sous un même souverain d'un groupe de pays constitutionnels et d’un groupe de pays absolutistes. Mais le dualisme historique comportait l'unité absolutiste des affaires communes, et ce dualisme nouveau impliquerait, au contraire, le