L LA SITUATION A LA VEILLE DE LA DEUXIÈME GUERRE MONDIALE

La réforme de la comptabilité faite en 1914 a eu, sans doute, des conséquences remarquables sur le mécanisme des opérations, particulièrement en ce qui concerne l'émission des mandats et la transmission des valeurs aux créanciers de l'Etat. Au point de vue de la technique de l'enregistrement, il est incontestable que la comptabilité double déploya les effets les plus heureux sur l'autovérification comptable, sur le contrôle du budget et de la trésorerie, ainsi que sur les possibilités d'analyse de l’activité de l’administration. À ce sujet, on en constate certaines manifestations extérieures dans le compte d'Etat, dont le bilan donne une image plus précise de la situation du patrimoine en ses éléments, tandis que le compte de clôture, si imparfait soit-il, révèle certaines causes des variations intervenues dans la valeur de la fortune’).

Certes, envisagée en elle-même, la tenue manuscrite des livres a atteint un haut degré de perfection; mais, si l’on considère les problèmes que pose l'analyse de l'activité complexe déployée par l'Etat à la veille de la deuxième guerre mondiale, cette comptabilité n'offre que des possibilités restreintes ; la forme en est devenue désuète et les procédés mis en œuvre sont dépassés par la technique mécanique moderne et la science comptable d'aujourd'hui. Faute de moyens techniques appropriés, on eut recours à la surorganisation, pour que soit exercé le contrôle des dépenses administratives, des subventions et du recouvrement des revenus.

La situation financière de la Confédération est telle, à la veille de la guerre, que les autorités jugent opportun de constituer une commission d'experts, dite Commission des économies. Dans le secteur de la comptabilité, le Conseil fédéral lui confia en 1937 l'étude des trois questions suivantes :

1) Nous appelons « typoscrite » la comptabilité exécutée à l'aide de machines comprenant un dispositif arithmétique (machine à calculer) qui permet d'inscrire les montants enregistrés et les résultats des enregistrements. La comptabilité typoscrite se distingue des autres comptabilités mécaniques par le fait que les montants ne sont pas dactylographiés, mais inscrits au moyen des types du dispositif arithmétique. La machine à calculer peut être doublée d'un clavier dactylographique en vue de l'enregistrement comptable à texte complet (Cf. p. 41, tableau des opérations).

2) Infra p. 114 et ss.

1. Le budget et le compte d'Etat répondent-ils aux nécessités d'un exposé clair et précis de l'administration des finances et de la situation de fortune de la Confédération ?

2. Quelles simplifications et modifications les experts recommandentils au sein de l'administration et des exploitations en régie, concernant la comptabilité et le service de caisse ?

3. Le contrôle des dépenses administratives et des subventions garantit-il que les principes de la plus stricte économie et de la bonne gestion sont respectés ?

Les experts ont consigné leurs conclusions dans un long rapport daté du 28 février 1938. Nous reviendrons ultérieurement sur les critiques et les propositions qu'ils formulent concernant le budget et le compte d'Etat. Au sujet de l’organisation comptable et du service de caisse, les suggestions des experts peuvent se résumer en quatre points :

1. Centralisation de la mise en compte des recettes et des dépenses de la plupart des offices.

2. Mécanisation des procédés d'enregistrement. 3. Unification du matériel, des formules et des systèmes comptables.

4. Suppression du mandat remplacé par les factures originales, en tant que pièces affectées à l'ordonnancement.

Pour les experts, ces mesures permettraient des économies appréciables par l'emploi d’un personnel restreint et à meilleur marché ; des 70 comptabilités que comptent les offices, 50 pourraient

être supprimées.

Trois suggestions ont été faites en vue d'améliorer le contrôle :

1. Séparation du Service des paiements et de la Comptabilité centrale.

2. Contrôle de l'exécution du budget avant commande, par l’établissement de bulletins de commande et leur enregistrement central.

3. Réception et enregistrement centralisés des factures, permettant un contrôle permanent des commandes non facturées et des factures non payées.

L’'Administration des finances consigna ses remarques et propositions dans un contre-projet daté de septembre 1938.

Les auteurs du contre-projet, MM. Baumann et Studer, alors chefs de service auprès de la section de caisse et de comptabilité,

admettent que, depuis l'introduction de la comptabilité double dans l'administration fédérale, les temps ont changé: ils reconnaissent les avantages qu'une adaptation des méthodes aux conditions actuelles comporterait, mais relèvent la grande simplicité de la méthode en vigueur, trop souvent qualifiée de vieillie. Au sujet de l'espoir qu'entretiennent les experts de supprimer 50 comptables par la centralisation, le rapport met en garde contre la tendance à assimiler la comptabilité de l'administration fédérale à celle d'une grande entreprise industrielle et commerciale. Les tâches si diverses de l'administration varient d'un service à l'autre et nécessitent Souvent un personnel spécialisé. On ne peut donc pas envisager d'incorporer simplement les comptabilités techniques à la Comptabilité centrale. L'expérience acquise dans ce domaine enseigne que la suppression des petites comptabilités n'entraîne pas forcément la suppression des fonctions, la tâche principale des comptables des offices n'étant pas la tenue des livres. L’'Administration des finances s'élève ensuite contre la suggestion des experts relative à la centrale de réception des factures ; le circuit des pièces comptables en serait compliqué et l'appareil administratif alourdi ; les paiements de l'Etat ne sont du reste basés qu'en partie sur des factures présentées par des tiers. L’Administration des finances enfin, forte de son expérience de 25 années, ne croit pas à l'utilité de séparer la caisse de la comptabilité.

En revanche, les conclusions des experts au sujet de la surorganisation en matière de tenue des livres sont reprises dans le contre-projet. On y propose de combattre la surorganisation en remplaçant les livres de la Comptabilité centrale, des offices et du Contrôle des finances par la comptabilité sur fiches, en faisant un large usage de la décalcographie pour toutes les écritures, depuis l’ordonnancement jusqu'à l'enregistrement, et en centralisant les travaux arithmétiques qui peuvent être exécutés par des machines. Le rapport conclut :

1. Pour donner suite, dans la mesure du possible, aux vœux des experts relatifs à la réorganisation de la comptabilité,

a) les comptabilités des services seront unifiées et adaptées aux besoins du Contrôle des finances et de la Comptabilité cen-

trale ;

b) les travaux de la Comptabilité centrale et du Service des paiements se feront mécaniquement ;

c) le système des mandats sera supprimé.

2. Un plan des comptes, obligatoire pour toute l'administration fédérale, constituera la base de la classification spécifique et administrative des dépenses et des recettes budgétaires.

3, Les travaux préparatoires seront exécutés de telle façon que la comptabilité, dans le sens du projet, puisse entrer en vigueur le 1er janvier 1939.

Le 14 mars 1939 seulement, le Conseil fédéral se déclare tacitement en faveur du contre-projet, en ce sens qu'il adopte le plan des comptes et invite le Département des finances et des douanes à introduire les modifications qui en découlent pour le budget de 1940. Le travail de réorganisation peut alors commencer.

Il. LES OPÉRATIONS PRÉLIMINAIRES.