Les qualités du budget

La qualité essentielle du budget est la sincérité. La raison d'Etat peut, dans certains cas, permettre de considérer la sincérité comme secondaire ; nous ne devons toutefois pas, dans une étude comptable du budget, nous arrêter à des considérations de ce genre car, si l’on exclut d'emblée l’impérieuse nécessité de présenter un budget sincère, toutes les autres qualités sont sans signification.

Si la science financière nous enseigne qu’en principe l'Etat fixe ses recettes en fonction de ses dépenses, pratiquement la corporation publique n'est pas à l’abri d’un déséquilibre financier éventuel qu'il est important de prévoir et de déterminer. Ce déséquilibre ressort du budget et du compte sous la forme d’'excédent de recettes ou de dépenses, à condition néanmoins que ces documents fassent état de toutes les dépenses et de toutes les recettes, d'où le principe de l'universalité. A défaut d’universalité, le résultat financier, à l'état de prévision au budget et effectif au compte, est incomplet. La Confédération a toujours eu en vue l'établissement du budget universel ; faute de règles impératives, on y est rarement parvenu. Mais en 1945, par un retour manifeste à l’universalité, on publie un 1) Rapport de la Commission des économies du 28. 2. 38, p. 18.

2) Delahaut, p. 42.

3) Idem, p. 43.

compte ordinaire et plusieurs comptes extraordinaires. En effet, on ne doit pas déduire du principe de l'universalité que le budget doit être unique. Nous savons qu'en 1911, la Confédération innova en présentant un budget pour chacun des services exerçant une activité commerciale ou industrielle, dont seul le résultat net figurait au budget général. On ne saurait prétendre que, de ce fait, le budget ait cessé d'être universel. Pareillement, nombre de cantons et de communes connaissent, depuis la guerre surtout, le budget ordinaire et le budget extraordinaire ; c'est même en invoquant l’universalité du budget que le canton des Grisons a institué en 1941 le compte extraordinaire car, dit en substance le Conseil d'Etat dans son message au Grand Conseil concernant la réforme des comptes, le budget ne doit pas se rapporter à une partie seulement des dépenses et des recettes. Actuellement, la Confédération tend résolument vers l'unité et l’universalité ; les Conseils législatifs ont déposé, le 18 décembre 1945, une motion invitant le Conseil fédéral à « unifier les bud- » gets ordinaire et extraordinaires de la Confédération pour 1947 et à » rétablir l’universalité du budget et du compte financier ».

Pour maintenir l’ordre et administrer sainement les affaires publiques, il ne suffit pas de connaître le résultat financier ; il faut encore en déterminer les causes. C'est pourquoi on admet généralement que le budget doit être brut et simple, c'est-à-dire que les recettes n'y sont pas déduites des dépenses ou vice-versa et que recettes et dépenses n'y figurent qu'une fois.

La simplicité et le principe du produit brut sont juridiquement et politiquement sans valeur si l’on n'applique pas la règle de la spécialité, en vertu de laquelle l'autorisation budgétaire n'est pas donnée en bloc sur le total des dépenses et des recettes, mais sur chacun des articles ou rubriques‘). La subdivision des budgets en rubriques ou, inversement, le groupement des dépenses et des recettes peut se faire en se plaçant à de multiples points de vue : l'organisation administrative, la destination des dépenses et la source des recettes quant à la nature des faits, les tâches de l'Etat, le groupe social, économique et même linguistique ou religieux auquel appartient le contribuable ou le bénéficiaire des dépenses, le secteur géographique affecté, etc. Les dépenses étant faites par les organes de l'administration, le pouvoir législatif accorde des crédits à ces organes pour l'exécution des tâches leur incombant ; tout naturellement, dans les budgets publics, on groupe les dépenses en chapitres et sections, dans l'ordre qu'impose la structure organique de l'administration, c'est-à-dire que la classification des

1) Cf. Leneveu.

rubriques ÿ est administrative. En outre, le pouvoir n'accorde pas les crédits à la libre disposition des services ; il en détermine l’espèce : salaires, intérêts, frais généraux, subventions, etc.; les sections de la classification administrative sont ainsi subdivisées en rubriques ressortissant à la classification spécifique des dépenses. Cette subdivision apparaît dans tous les budgets avec plus ou moins de précision et de logique. En revanche, rares sont les corporations publiques qui procèdent à la classification systématique des postes budgétaires au point de vue spécifique. L'Etat a pourtant un intérêt, tout comme l'entreprise privée, à connaître le genre des revenus qui alimentent sa trésorerie et à quelle fin il les emploie. Une politique financière consciente ne peut se passer de données semblables. C'est la signification qu'il faut attribuer à la réforme du budget entreprise par la Confédération en 1939, suivie bientôt des cantons des Grisons, de Zurich et de Lucerne. Dernièrement encore, le Parlement bernois a exprimé le vœu que la statistique financière du canton soit développée dans ce sens ‘). À défaut d’un plan systématique de classification spécifique (classification des dépenses et des recettes par espèces, au sens indiqué ci-dessus), il n’est point de rubriques homogènes et l’on doit procéder à un laborieux dépouillement statistique, aboutissant à un résultat fréquemment sujet à caution, chaque fois que se pose un problème touchant une catégorie de dépenses ou de recettes déterminées.

Il n’est pas rare enfin que les corporations publiques classent partiellement les rubriques budgétaires suivant les tâches de l'Etat. Cet aspect des faits économiques conduit à la classification matérielle. Zindel ?) propose, à l'usage des cantons et des communes, un plan méthodique de classification matérielle. Il préconise une répartition comptable des tâches en 10 secteurs qu’il appelle « Hauptaufgabengruppe », subdivisés en catégories tenant tantôt du genre d'activité, tantôt de la structure organique de l'administration. L’affectation des crédits aux divers offices est néanmoins toujours indiquée à l’aide de symboles alphabétiques dans une colonne spéciale. Il part de l’idée que la classification des dépenses et des recettes qu'il préconise permettrait d'unifier les comptes des corporations publiques, tandis qu'actuellement ils sont aussi variés que l’organisation des administrations cantonales et communales est diverse. A ce point de vue, Zindel a certainement fait œuvre utile.

Le degré de spécialisation ou, au contraire, de généralisation des rubriques varie beaucoup d’un budget à l’autre*); il ne s'en

1) Cf. Bund du 10 septembre 1946.

2) Zindel.

3) Au sujet de la spécialité budgétaire dans les principaux pays, voir Jèze 1, p. 370 et ss.

dégage aucun principe général. Dans la pratique, on observe seulement que, grosso modo, les budgets publics sont d'autant moins détaillés que le volume des dépenses et des recettes est grand. Ce {ait n’a pas la valeur d'un principe ; il enseigne sans doute que trop de détails nuisent à l'ensemble. La subdivision du budget est une question de mesure et «s’il peut être dangereux de voter en bloc » les crédits, il serait par contre nuisible pour une bonne adminis- » tration de subdiviser à l'infini les chapitres du budget et d'interdire » les virements entre articles peu importants et connexes » ‘). « Ce » qui est dangereux, c'est une trop grande spécialité et, il faut le » reconnaître, la pente est glissante : la division appelle la subdi- » vision » ?). Avec la spécialité, « c'est tout le principe du Gouverne- » ment qui est en jeu. Suivant qu'on l'interprète, on est conduit à des » modes de votation qui ne se ressemblent pas; la loi de budget » devient un acte de confiance ou un champ de bataille, un contrôle » où une opposition, un subside ou un empêchement » *).

4, La forme du budget.

Il n'y a pas de règles absolues relatives à la forme du budget et du compte ; celle-ci varie d'une corporation à l'autre, influencée par les considérations les plus diverses : goût, art typographique, politique, matière budgétaire. Kull, dans son étude « Aufbau und Gliederung des Voranschlages » “) a exposé toutes les dispositions de budget dont font usage les corporations publiques de la Suisse. Dans cette diversité, on relève une certaine unité dont voici les traits essentiels.

Les dépenses et recettes proposées par le Gouvernement sont justifiées dans un exposé des motifs disposé en regard des rubriques budgétaires ou formant un chapitre distinct du budget, voire une brochure séparée. Aux fins de comparaison, on fait généralement état des chiffres des deux exercices précédents, les uns se rapportant au dernier compte arrêté et les autres au dernier budget voté. Le compte d'administration, de son côté, est accompagné d'un rapport dans lequel sont relevées les différences entre les prévisions et l'exécution budgétaire, ainsi que les raisons de ces différences. Le compte porte sur deux exercices seulement: en regard des dépenses et des recettes de l'exercice arrêté, figurent les chiffres 1) Delahaut, p. 51.

2) Jèze 1, p. 368.

3) Rapport de Ia Commission du Sénat français sur le sénatus-consulte du 31 décembre 1861, cité par Jèze 34, p. 369.

4) Kull, p. 42 et ss.

concernant le budget du même exercice et ceux résultant du compte de l'exercice précédent. Le budget et le compte ont ainsi chacun trois colonnes de chiffres.

Les recettes et les dépenses, groupées entre elles suivant leur analogie spécifique, constituent les rubriques budgétaires. Celles-ci sont alors énumérées dans un ordre qui présente trois variantes.

Dans la première variante, le budget et le compte sont subdivisés en deux catégories principales : les recettes d’une part et les dépenses de l’autre. Dans chacune de ces catégories, les rubriques sont généralement groupées par services administratifs ; dans certains cas, le groupement est fait en considération des tâches de l'Etat et de ses droits de perception ou suivant le genre des dépenses et des recettes.

La deuxième variante consiste à placer, par services administratifs, les recettes en regard des dépenses. Dans ce cas, on a 6 colonnes de chiffres au lieu de 3.

La troisième variante est une combinaison des deux premières : les dépenses et les recettes sont groupées par services administratifs, les premières faisant suite aux secondes.

Le groupement des dépenses et des recettes par services administratifs présente un danger certain quant à l'octroi des crédits ; le Parlement, perdant de vue l'utilité des dépenses, vote les crédits suivant l'importance des recettes présumées de chacun des offices, par suite d’une personnification de fait des services publics. La personnification «est une assignation de recettes poussée à son » maximum d'intensité. C'est très ordinairement l'aboutissement d’une » évolution dont le point de départ est le simple rapprochement » d'un groupe de recettes et d'un groupe de dépenses » ‘).

Kull critique la façon dont les dépenses et les recettes sont disposées dans certains budgets publics où les premières font suite aux secondes ou, si elles sont juxtaposées, les recettes sont à gauche et les dépenses à droite. Cette disposition, inspirée du livre de caisse de la comptabilité camérale ancien style, ne concorde ni avec la science financière qui déclare les recettes fonction des dépenses, ni avec la systématique comptable selon laquelle le doit est à gauche et l'avoir à droite ?).

1) Jèze 1, p. 287.

2) Cf. Kull, p. 39.

il. LE SYSTÈME BUDGÉTAIRE DE LA CONFÉDÉRATION