Le contrôle

La comptabilité publique est essentiellement un moyen de contrôler la gérance des biens et l'exécution du budget, dont le gouvernement est responsable envers la nation. Pratiquement, cette fonction de surveillance est confiée en dernier ressort à l’Assemblée fédérale. Cependant, celle-ci ne peut, en séance plénière, se consacrer à la vérification de la comptabilité dans le détail. Elle exerce les prérogatives que lui confère l'article 85 de la Constitution en confiant ce rôle de vérification à une organisation ad hoc, se réservant de se joindre ou non à ses conclusions. La question du contrôle a une telle importance en comptabilité publique qu'elle fut souvent débattue au sein des Chambres et donna lieu à plusieurs études et rapports du Conseil fédéral.

Le 5 juillet 1876, l'Assemblée fédérale adoptait le postulat suivant : « Le Conseil fédéral est invité à examiner la question de l'éta- » bissement d’une Cour des comptes, en application de l’article 85, » chiffres 4 et 11, de la Constitution fédérale, et, si cette question est » résolue affirmativement, quels sont les pouvoirs qui doivent lui » être conférés et les obligations à lui imposer». Les Chambres devaient avoir perdu confiance dans la possibilité de contrôler l'activité de l'exécutif pour demander elles-mêmes d'être démunies d'une prérogative constitutionnelle. Le Conseil fédéral, sans préjuger en rien de la question de la création d'une Cour des comptes, instituait un service de contrôle complètement indépendant de l’administration (règlement de 1877 sur l’organisation de l'administration des finances) En juin 1877, un nouveau postulat demandait, en attendant que fût réso'ue la question d'une Cour des comptes, d'étendre les compétences du Bureau de contrôle nouvellement établi. Les deux postulats restèrent à l'étude. En 1878, l’Assemblée fédérale remit en discussion la Cour des comptes. Par arrêté fédéral du 21 février 1878 il fut décidé d'abandonner cette solution comme conduisant à une complication des finances et une diminution de la responsabilité des fonctionnaires.

En 1881, le Conseil fédéral revint lui-même sur cette question, qui paraissait liquidée, au sujet des compétences à donner au Bureau de contrôle. L'Assemblée fédérale et le Conseil fédéral aboutirent aux mêmes conclusions que précédemment ; il n’y eut pas de Cour des comptes et, par la loi du 11 décembre 1882, le Bureau de contrôle acquit la compétence d'étendre son activité à toute l'administration. Cependant, vu l'extension prise par la comptabilité

fédérale, la question de la Cour des comptes vint derechef en discussion en 1890, 1892, 1894 et enfin en 1895, où, à la session de juin, l'Assemblée fédérale adopta un nouveau postulat accepté par le Conseil fédéral pour examen. Le 10 décembre 1900, le Conseil fédéral fit rapport ; il aboutissait à des conclusions négatives et démontrait que le Bureau de contrôle, amélioré constamment, convenait parfaitement à nos institutions. Il constatait aussi à quel point la Cour des comptes existant dans d’autres pays, en France particulièrement, laisse à désirer; par suite de ce système, les comptes ne sont approuvés très souvent que 10 ans après la clôture de l'exercice. En Suisse, au contraire, non seulement le compte d'Etat est appouvé dans le courant de l’année qui suit la clôture, mais encore le Bureau de contrôle vérifie préalablement les mandats de paiement. « Un contrôle exercé de cette façon forme la base la meilleure et la » plus sûre d’un budget régulier » ‘). Et le Conseil fédéral de conclure que les Chambres doivent, par un examen sérieux, s'assurer que le budget qu'elles votent reçoit «une fidèle exécution et que les » fonds du budget ont été employés conformément à leur volonté et » au mieux des intérêts du pays. Si cet examen réclame aujourd'hui, » en raison de l'accroissement du budget, un plus grand effort et un » peu plus de temps qu'autrefois, les Chambres doivent s'imposer » cet effort et consacrer le temps nécessaire au contrôle des comp- » tes. Elles n'ont pour cela qu'à décider, comme nous le proposons » dans la loi sur les rapports des deux conseils, qu’une commission » permanente sera chargée, par elle-même ou par une délégation, » de vérifier trimestriellement toutes les pièces de la comptabilité » et de suivre ainsi de près l'emploi des crédits budgétaires. Ce » contrôle d’une commission parlementaire, dans les conditions nou- » velles où il s’exercera, combiné avec le contrôle plus complet et » plus serré que nous proposons d'organiser au Département des » Finances sur tous les services de l'administration, aura certaine- » ment plus d'efficacité que le contrôle lent, imparfait et fort coû- » teux d'une Cour des comptes » *).

C'est alors que, par la loi fédérale sur les rapports des deux conseils, du 9 octobre 1902, abrogeant celle du 22 décembre 1849, on institua les Commissions permanentes des finances du Conseil national et du Conseil des Etats. Les Commissions financières ont pour tâche de contrôler le budget, les crédits supplémentaires et le compte d'Etat (article 24) ; elles nomment chacune, parmi leurs membres, trois délégués, constituant la Délégation des finances (article 25) chargée du contrôle et de la surveillance de toute la gestion

1) Rapport du 10 décembre 1900, p. 24.

2) Ibidem, p. 25 et 26.

financière; en tout temps, elle a un droit de regard dans la comptabilité des départements (article 26). Le fait que la Délégation peut disposer de toute la correspondance, des protocoles de revision et, d'une manière générale, de tous les actes émanant du Contrôle des finances, donne à ce dernier une puissance dépassant celle d'un simple organe de vérification administrative.

Le Conseil fédéral ayant démontré sa volonté d'arriver à un contrôle efficace, il ne fut plus question de modifier notre système de contrôle jusqu'en 1918, année où le Conseil des Etats invita le Conseil fédéral à soumettre à un nouvel examen la question d'une Cour fédérale des comptes. Par suite de différentes circonstances, le Gouvernement ne fit rapport à l’Assemblée que le 18 novembre 1924. Les conclusions de ce rapport sont pareilles à celles énoncées en 1900. Le Conseil fédéral y invite à nouveau les Chambres à ne point se dessaisir de la prérogative constitutionnelle que leur confèrent « le droit et le devoir d'examiner, de discuter et d'approu- » ver les comptes de l'Etat » et à continuer à « contrôler elles-mêmes » l'emploi des crédits budgétaires et extraordinaires qu'elles ont » votés » ‘). Pour terminer, le Conseil fédéral fait état de l'expérience acquise par le Contrôle des finances qui a démontré son aptitude à la vérification préventive, aptitude que ne possède pas une Cour des comptes, et sa valeur administrative pour l'application d'une politique d'économie par la vérification matérielle des dépenses, petites et grandes.

Le dernier règlement concernant le Contrôle des finances date du 2 avril 1927 ; il prescrit notamment à son article 4 : Le Contrôle des finances est chargé spécialement :

a) du contrôle des crédits effectué sur la base des mandats de paiement signés par les administrations compétentes. Les ordres de paiement sur le compte d'administration, le compte capital, les fonds spéciaux et les dépôts, ne peuvent être exécutés que s'ils portent le visa du Contrôle des finances.

b) de veiller à ce que les recettes et dépenses soient strictement comptabilisées suivant les prescriptions.

c) du contrôle de la Comptabilité centrale sur la base des bilans mensuels établis par cette dernière.

On serait tenté de croire que l'expression « crédits » se rapporte uniquement aux crédits budgétaires, c'est-à-dire au compte d’administration, comme c'était le cas avant 1927, le règlement du 24 février 1903 disant expressément «crédits budgétaires» (article 5,

1) Page 2 du rapport.

litt. A. a.); mais le Conseil fédéral ne voit pas d'un bon œil que, Sinon toutes, du moins une partie des opérations du compte capital soient vérifiées post factum. C'est pourquoi dans son rapport du 13 décembre 1926, il insiste sur le fait que le nouveau règlement soumis à l'approbation des Chambres impose au Contrôle des finances « l'obligation générale de vérifier préalablement et de viser tous » les ordres de paiement sans exception ». Il veut assurer «l'inté- »gralité du contrôle préalable».