I. APERÇU DESCRIPTIF
Jusqu'en 1914, la comptabilité de la Confédération, tenue selon la méthode camérale, est régie par le Règlement sur l’organisation de l'Administration des finances et la gestion de la comptabilité et des caisses fédérales, du 19 février 1877, modifié par le Règlement pour le Contrôle fédéral des finances, du 24 février 1903. Le premier, par son article 8, confie au Bureau des finances « la comptabilité des » frais d'administration générale et des dépenses des départements ; » celle des capitaux de la Confédération et des fonds spéciaux ; » celle des pensions militaires ; l'élaboration du budget annuel et » du compte d'Etat, sur la base des budgets spéciaux et des comptes » annuels fournis par les départements ». L'article 11 précise : «Les » principaux livres à tenir au bureau des finances sont: un journal » et un grand livre. Le journal embrasse par ordre chronologique » toutes les opérations de caisse, ainsi que tous les articles indirects »ne passant pas par le livre de caisse. Les inscriptions au journal » sont rapportées tous les mois au grand livre. Outre le journal et » le grand livre, il y aura les livres auxiliaires nécessaires, notamment » un registre à rubriques indiquant en détail et d’après les rubriques » du budget l’ensemble des opérations de la caisse d'Etat ».
D'autre part, au Département des finances, est institué un bureau de contrôle dont l’activité s'étend à « la vérification quotidienne des » inscriptions dans le livre de caisse de la Caisse d'Etat, le contrôle » des crédits, sur la base des mandats de paiement délivrés par les » départements et la Chancellerie fédérale, l'examen de tous les » comptes mensuels et annuels, la vérification périodique. de l'in- » ventaire des objets appartenant à l'administration ». En vertu de l’article 17, le Bureau de contrôle, « dans le but de contrôler l'emploi » des crédits », doit tenir un livre spécial dans lequel il porte « par » ordre de rubriques, les crédits du budget, les crédits supplémen- » taires et les crédits ouverts par le Conseil fédéral, ainsi que les » mandats émis». En outre, l’article 67 prévoit dans les termes ci-après que la comptabilité, décentralisée, est répartie dans les différents offices de l'administration: «Chaque mois, les Départe- » ments ont à rendre compte des recettes et des dépenses de leurs
» administrations respectives. Ces comptes doivent être dressés » dans une forme correspondant au budget et accompagnés des » pièces justificatives nécessaires, tant pour les recettes que pour » les dépenses ». Cependant, le Bureau des finances tient la compiabilité des frais généraux d'administration; par conséquent, les départements et le Tribunal fédéral n'ont pas à remettre des comptes spéciaux. Il leur suffit de «viser les recettes et les dépenses » qui s’y rapportent et de délivrer les mandats de réquisition et » de paiement » (article 73).
Le compte d'Etat se divise en deux parties (articles 76 et ss.) :
1. Le compte d'administration, dont le résultat est reporté au compte général et qui comprend les recettes et les dépenses budgétaires.
2. Le compte général, dans lequel on enregistre les mutations de la fortune en capitaux, en immeubles et en biens meubles. L'article 80 précise que « dans le compte annuel sont portées toutes les pré- » tentions actives ou passives de la Confédération provenant de » l'année correspondante ».
Le règlement de 1903, instituant le Contrôle fédéral des finances, ne modifie pas sensiblement les dispositions de celui de 1877 relatives à la tenue des livres. Les comptes de la Confédération se divisent, sous le régime de la comptabilité camérale, en quatre groupes distincts : -
a. Le livre de caisse, tenu à la Caisse d'Etat.
b. Les comptes des offices administratifs.
Le livre des rubriques budgétaires du Contrôle des finances. . Le journal et le grand livre de la Comptabilité centrale.
en
Cette répartition des livres se justifie par le rôle assigné à chacun des services administratifs.
Le livre de caisse forme la base de la comptabilité camérale. Toutes les opérations sont des opérations de caisse ou y sont assimilées. Les fonctionnaires chargés de la perception des recettes de l'administration des postes et de celles des télégraphes sont tenus de transmettre les fonds perçus et disponibles au caissier de leur arrondissement postal. À l'administration des péages, cette remise se fait par tous les receveurs subalternes aux receveurs d'’arrondissements et par ceux-ci aux caissiers principaux. Les caissiers d’arrondissements postaux et les caissiers principaux des péages dépendent directement de la Caisse d'Etat (article 51). « Les produits des admi- » nistrations des poudres, des monnaies et des domaines, du labo- » ratoire, de l'atelier de construction, du dépôt de munition et de » la fabrique d'armes, doivent être livrés successivement à la Caisse
» d'Etat » (article 53). Toutes les autres recettes des départements et les remboursements de tout genre doivent être versés à la Caisse d'Etat au fur et à mesure de leurs rentrées.
Les fonctionnaires chargés du paiement des dépenses envoient les pièces comptables au département dont ils relèvent; celui-ci délivre un mandat sur la Caisse d'Etat en désignant le destinataire, le lieu et l'époque du paiement. Le mandat est transmis au Contrôle des finances qui le vise après avoir vérifié s’il remplit certaines conditions. Le mandat doit notamment être basé sur un crédit encore disponible (crédit budgétaire, supplémentaire ou provisoire) ; il ne peut constituer un virement de crédit ou encore concerner une dépense non prévue au budget (articles 6 et 7 du règlement de 1903). Le caissier d'Etat reçoit le mandat pour y indiquer la caisse qui effectuera le paiement et le renvoie, ainsi complété, au département qui l'a délivré. Celui-ci le transmet au fonctionnaire chargé du paiement qui, de son côté, le remet au créancier contre quittance (articles 64 et 65). Si, dans le terme de 30 jours à compter de la date d'émission, le mandat n'a pas été présenté à l'encaissement, il perd sa validité et tout doit recommencer. Ajoutons enfin que les mandats peuvent être endossés ; ils sont donc assimilables aux effets de commerce à vue. Seuls les paiements effectués par les administrations autonomes échappent à la règle générale et ne donnent pas lieu à l'émission de mandats sur la Caisse d'Etat.
La quasi-totalité des transactions de la Confédération se fait par l'intermédiaire de la Caisse d'Etat ; on conçoit donc l'importance du livre de caisse auquel le règlement de 1877 ne consacre pas moins de 57 articles, dont 13 relatifs aux vérifications de la caisse. Aussi, relève-t-on invariablement dans les rapports de gestion du Conseil fédéral, au chapitre concernant le Contrôle des finances, que «le brouillard de la Caisse fédérale a été vérifié chaque jour »'). Notons en passant, afin de mieux établir le rapport des valeurs il y a un demi-siècle, que le Conseiller fédéral, chef du Département des finances, devait en personne contrôler périodiquement la Caisse d'Etat ; il ne pouvait qu'exceptionnellement déléguer un haut fonctionnaire dans l’accomplissement de ce devoir important.
Le livre de caisse n'est qu'une partie de la comptabilité, celle du mouvement des comptes. Le contrôle des crédits fait l'objet de comptabilités particulières que tiennent les offices des départements et le Contrôle des finances. Les comptabilités des offices se composent généralement d’un livre des rubriques dans lequel on
1) Cf. F. F. II, 1913, p. 447.
enregistre les crédits ouverts et leur utilisation lors de l'émission des mandats. À côté de ce contrôle des crédits, les offices tiennent une comptabilité de gestion plus ou moins complète, selon le degré de leur autonomie envers la Caisse d'Etat. Dans les dernières années de la comptabilité camérale, l'autonomie de certains services est très prononcée. Quelques-uns possèdent même leur propre compte courant auprès de la Banque nationale. C'est ainsi que le Contrôle des finances dut intervenir pour demander «que lorsque certains » services administratifs deviennent débiteurs de la banque, il con- » vient qu'ils pourvoient à leurs besoins de numéraire à l'aide de » virements de comptes d'autres administrations qui sont alors » créancières de la banque, ce mode de faire permettant à la Caisse » d'Etat fédérale de bénéficier de l'intérêt »').
Le Contrôle des finances tient aussi une comptabilité des crédits ouverts et de leur utilisation, afin de pouvoir constater l'état de disponibilité des crédits lorsque les mandats lui parviennent.
Le Bureau des finances tient une comptabilité centrale des dépenses des départements, à laquelle s'ajoute sa propre comptabilité concernant les frais d'administration générale, les capitaux et les fonds spéciaux de la Confédération. C’est dans ce dessein que le règlement lui prescrit la tenue d'un journal, d’un grand livre et de livres auxiliaires, dont le livre des rubriques. Un livre, appelé « livre du compte capital », enregistre systématiquement les écritures concernant le mouvement de la fortune. Ces écritures sont relativement rares en cours d'année, car la plupart d’entre elles, simples écritures de régularisation, résultent des modifications constatées en fin d'année par les inventaires. Le compte annuel ne ressort toutefois pas de cette comptabilité centrale, mais bien des comptes annuels fournis par les départements.
Nous sommes frappés de la coexistence de toutes ces comptabilités. Au premier abord, elles paraissent se compléter ; on s’apersoit bientôt qu'elles se répètent en se superposant. Ainsi, nous trouvons un livre des rubriques auprès des offices, du Contrôle des finances et du Bureau des finances ; les opérations relatives aux paiements et aux encaissements sont enregistrées à la Caisse d'Etat, au Bureau des finances et, partiellement, dans les deux livres des rubriques des départements et du Contrôle des finances. L'existence de plusieurs comptabilités indépendantes et partiellement identiques est un moyen de les vérifier réciproquement en les confrontant ; mais ce parallélisme implique une double, triple ou quadruple exécution du travail.
Il. ABANDON DE LA COMPTABILITÉ SIMPLE.
Au siècle précédent, les moyens de paiement étaient fort limités; la Caisse d'Etat, secondée par des agences, dites caisses principales et caisses auxiliaires, réglait tout le trafic des espèces. La fonction de l'Etat se limitait à une activité restreinte, de sorte qu'une comptabilité à un stade peu évolué suffisait à l'enregistrement des faits économiques. Ainsi, le règlement de 1877 sur l'organisation de l'administration des finances et la gestion de la comptabilité et des caisses fédérales précise-t-il que «le journal embrasse par ordre » chronologique toutes les opérations de caisse, ainsi que » tous les articles indirects ne passant pas par le livre de caisse » (article 11). Cette phrase révèle l'importance de la Caisse d'Etat à ce moment-là, ainsi que l’uniformité et la simplicité des faits économiques que la comptabilité devait enregistrer. Encaissements et paiements étaient les actes principaux de la vie économique de l'Etat à cette époque; occasionnellement venaient se greffer des faits donnant lieu aux écritures jugées alors indirectes. C'est sur ces bases que Hügli élaborait sa célèbre « comptabilité constante » dans l'administration bernoise.
Mais un fait nouveau bouleversa le système de l’économie régionale au milieu du siècle passé: l'apparition du chemin de fer. En 1872 fut promulgée la loi fédérale sur la construction et l'exploitation des chemins de fer. Les besoins monétaires suivirent la courbe ascendante du trafic; bientôt les moyens de crédit et de paiement devinrent insuffisants. Le peuple suisse le comprit et adopta, le 18 octobre 1891, l’article 39 de la Constitution fédérale qui donnait à la Confédération le droit exclusif à l'émission des monnaies et qui prévoyait la création d’une banque centrale. Celle-ci, sous le nom de Banque nationale suisse, ouvrit ses guichets le 20 juin 1907. La Confédération ne négligea point les avantages que lui offrait un compte de virement pour effectuer ses paiements et percevoir les recettes. La Banque nationale, qui remplaçait peu à peu la Caisse d'Etat, connut bientôt un concurrent, l'Office des chèques et virements postaux, dont la création remonte à 1905. L'avoir de la Confédération auprès de cet office apparaît pour la première fois dans le compte d'Etat de 1914. Les années précédentes, il se confond avec l'actif de la Caisse d'Etat.
Pour bien situer le terrain gagné par ces deux organes de paiement et d’encaissement, relevons qu'en 1914 le compte de la Confédération auprès de la Banque nationale accuse un mouvement de près de 730 millions de francs, soit 356 millions pour les encaissements et 374 pour les paiements. De son côté, le compte de chèques postaux enregistre 7.763 entrées et 39.927 assignations et
virements, représentant au total 46 millions de francs. Ces chiffres, en progression presque constante, s'élevaient en 1938, dernière année d’'avant-guerre, à 20.268 transactions, représentant 3.053 millions de francs, pour la Banque nationale, et 157.498 transactions, pour un montant de 524 millions de francs, effectuées par l'Office des chèques postaux.
La Caisse d'Etat a perdu toute sa valeur en tant qu'organe de règlement des dettes et créances de la Confédération. Par contre, elle fait preuve d’une grande activité dans le domaine de la circulation monétaire ; au cours de l’année 1938, elle a procédé à environ 8.900 échanges de monnaies, pour plus de 125 millions de francs, sans compter le trafic du guichet alimenté par la place de Berne.
Ces chiffres n'illustrent pas seulement le développement des moyens techniques de paiement et d’'encaissement et l’évolution des mouvements de trésorerie de la Confédération, mais encore l'influence grandissante que l'activité de l'Etat a dû exercer sur l'économie en général.
L'évolution économique qui caractérise le demi-siècle précédant la première guerre mondiale et le développement des moyens de paiements rendaient impropre à ses fins la comptabilité camérale basée sur les seuls mouvements d'espèces et orientée unilatéralement vers le contrôle de l'activité financière de l'administration. Ce contrôle lui-même était parfois inefficace. Nous pouvons lire dans le rapport du Département des finances pour l'exercice de 1900 que « l'encaisse concorde avec le solde de caisse accusé par les livres ; » l'organisation actuelle ne permet pas néanmoins de s'assurer que » ce solde est vraiment exact, c'est-à-dire qu'il ne se trouve pas en » caisse des fonds non encore inscrits dans les recettes ou encore » que les dépenses dont il a été passé écriture ont été effectivement » payées »‘). En 1910, le rapport de gestion du Contrôle des finances précise que « pour exercer sur la Caisse d'Etat un contrôle présentant » toutes les garanties de sûreté et d’exactitude voulues, on avait » reconnu depuis nombre d'années la nécessité d'organiser une » comptabilité de contrôle indépendante de celle qui est tenue pour » la caisse elle-même »°?).
L'organisation de cette comptabilité entra fortuitement dans la première phase de sa réalisation ensuite d'un postulat, voté en 1909, concernant la comptabilité de l'Administration des postes et des télégraphes. Pour donner suite à ce postulat, le Département des finances fit une étude dont il consigna les conclusions dans un
avant-projet. Celui-ci, dépassant l'objet du postulat, prévoyait pour l'Administration des PTT et les établissements en régie une comptabilité distincte de celle des autres services de l'administration. Elargissant encore la voie ouverte à une nouvelle organisation, le Conseil fédéral prit, le 30 novembre 1909, un arrêté par lequel il autorisait le Département des finances à désigner une commission d'experts qui le seconderait dans l'étude de la réforme du budget et du compte d'Etat et des modifications à apporter à l'organisation et au fonctionnement de la Caisse d'Etat.
En juin 1911, le Département des finances présenta un rapport aux commissions financières des Chambres, dans lequel il se déclare disposé à transformer la comptabilité des postes et télégraphes. Le 31 août, la Délégation des finances répondit à ce rapport par un accord complet, mais déclara envisager « toutefois qu'il est de toute » nécessité d'introduire en même temps dans les deux adminis- » trations un système de comptabilité reposant sur le principe de la » partie double en usage dans les entreprises industrielles et com- » merciales »‘). La Délégation des finances verrait favorablement l'extension de ce système à tous les établissements fédéraux en régie et exprime l'opinion que «la comptabilité de l'administration » centrale devrait aussi être modernisée et établie soit d’après le » système de la partie double, soit d’après un autre système, à » dire d'experts »’).
Le Département des finances, sans attendre la réponse de la Délégation, avait déjà chargé le chef comptable de la Banque nationäle suisse, M. Henze, de faire des propositions sur la question de la tenue des livres de l’administration centrale et de l'organisation de la Caisse d'Etat. Trois semaines après la lettre de la Délégation des finances au Département, le rapporteur exposait son point de vue. Dans ses conclusions, il recommandait la comptabilité commerciale en partie double, adaptée aux besoins de l'administration.
L'année 1912 est caractérisée par un temps d'arrêt reflétant l'incertitude dans laquelle on se trouvait quant à l'opportunité d'introduire la comptabilité en partie double dans l'administration. La Commission des finances du Conseil national, dans une lettre du 29 mai 1912, priait le Département des finances de surseoir à l'introduction de ce système afin de lui permettre de se prononcer elle-même sur la question. Le Conseil fédéral suspendit alors les effets de son arrêté du 19 janvier 1912 par lequel il donnait suite au rapport Henze. Entre-temps, il avait fait un pas de plus vers la centralisation comptable en créant un «Service de comptabilité ».
1) F. F. Il, 1912, p. 88 et 89.
En 1913, intervint la décision. La Commission des finances, par l'intermédiaire d’une sous-commission, faisait sienne la proposition d'introduire la comptabilité en partie double. Elle demandait que celle-ci fût organisée de façon à permettre :°)
a) de constater clairement en tout temps l’ordre donné et l’exécution des opérations ;
b) de déterminer exactement le résultat ou bilan du compte d'Etat proprement dit et le produit net des établissements en régie ;
c) de clôturer le compte en tout temps ; d) de faciliter le contrôle.
La sous-commission ne se prononçait pas sur la question de la méthode proprement dite. Sur trois experts consultés, l’un préconisait la comptabilité constante de Hügjli, tandis que les deux autres se prononçaient en faveur de la comptabilité commerciale. Les deux systèmes répondaient aux exigences de la sous-commission qui se bornait à reproduire l’avis des experts. Le Conseil fédéral trancha la question le 25 juillet 1913 dans le sens de son arrêté du 19 janvier 1912. En même temps, il décréta la fusion du Service de comptabilité et de la Caisse d'Etat en une seule administration dont il confia la direction à M. Henze, chargé dès lors d'introduire la comptabilité en partie double dans l'administration centrale de la Confédération et dans les établissements en régie.
Le nouveau directeur s’assura de l’applicabilité des principes qu'il défendait en transposant personnellement toute la compta-
bilité de l'exercice pour 1912 selon les règles de la comptabilité en partie double.
Les considérations sur lesquelles s'’appuyait le mouvement en faveur d'une réforme de la comptabilité publique de la Confédération indiquent bien qu'on entendait augmenter avant tout l’efficacité du contrôle. Les interventions, aussi nombreuses que vaines, tendant à créer une Cour des comptes?) corroborent cette constatation. Néanmoins, à la faveur de ce mouvement, la comptabilité put acquérir une plus grande valeur analytique ; à la constatation claire de « l’ordre donné et de l'exécution des opérations » s'ajoutait une exigence nouvelle : la détermination exacte « du résultat ou bilan du compte d'Etat», c'est-à-dire l'analyse interne des effets spécifiques, juridiques et économiques de l'activité de l'Etat. Cette exigence, si naturelle aujourd'hui, avait alors en comptabilité publique un caractère révolutionnaire.
2) Infra p. 54 et ss.
