Principes rationnels

Le point central du problème nous paraît résider dans le sens même qu'il faut donner au budget et au compte budgétaire. De nos jours, on tend de plus en plus à les considérer comme les instruments servant à déterminer le montant dont on veut charger chacun des exercices, montant qui sert à fixer la quotité de l'impôt. Cette conception explique l'incohérence de la comptabilité budgétaire où, sans égard aux dépenses effectives, on enregistre, d'une part, les charges économiques et, d'autre part, l'amortissement financier qui n’a aucun rapport avec ces charges ; on a donc voulu concilier les dépenses, phénomènes relevant du compte financier, la répartition des charges entre les exercices, rôle dévolu au compte des variations de la fortune, et l'amortissement financier, opération concernant la trésorerie. En procédant de la sorte, le compte budgétaire ne révèle ni le montant des dépenses et des recettes, ni le résultat économique des exercices et pas davantage l'endettement ou l'amortissement financier réel.

La solution qui peut apporter la clarté désirable consiste à revenir à une conception comptable plus simple, plus méthodique et mieux en rapport avec les faits, en redistribuant les rôles entre les différents secteurs de la comptabilité publique. Nous distinguons trois secteurs principaux :

a) le compte financier, où l'on enregjistrerait les dépenses et les recettes et dont le solde serait porté au compte des variations de la fortune ;

b) le compte des variations de la fortune qui comprendrait les charges et les revenus de toute nature, dont la différence entre les dépenses et les recettes ; son solde serait viré au compte capital ;

c) le compte capital.

1) Baudet, p. 17.

Nous préconisons un compte financier où sont enregistrées et un budget financier où sont prévues, exclusivement et intégralement, les dépenses et les recettes véritables. Par dépense véritable, nous entendons la consommation de fonds avec ou sans contre-prestation : donnent lieu à des dépenses : le service des intérêts, la rémurnération des services du travail, les contributions, les subventions et les acquisitions. Nous qualifions de recettes les fonds reçus en propriété à titre onéreux ou gratuit, c'est-à-dire le produit des capitaux et des biens, les impôts, les taxes, les émoluments, les dons, le produit des ventes. On nous objectera peut-être que les acquisitions, l'achat d'immeubles productifs en particulier, ne sont pas des dépenses, mais de simples permutations des éléments de l'actif. Or, tout achat suppose obligatoirement une dépense de la part de l'acheteur et c'est à ce titre que le compte financier, pour être universel, doit enregistrer de telles opérations. Le fait que les dépenses de cette nature figurent au compte financier ne permet pas de déduire que l'exercice au cours duquel elles ont été faites en supporte seul la charge; étant donné que ces dépenses, en même temps qu'elles consomment des fonds disponibles, augmentent la valeur d'actifs réels, on doit comptabiliser cette augmentation au compte des variations de la fortune et corriger de cette façon l'effet que l'enregistrement de la dépense au compte financier exerce sur la valeur de la fortune.

Toute charge ou tout revenu qui ne présente pas le caractère distinctif des dépenses et des recettes ne devrait figurer en aucun cas au compte financier ; nous pensons particulièrement aux amortissements industriels, aux plus-values de l'inventaire, aux pertes, aux profits et aux diminutions des stocks par suite de consommation.

À l'encontre de l'avis quasi unanime constaté à ce sujet, nous estimons que le remboursement des emprunts ne doit pas figurer au compte financier et voici pourquoi :

La science financière considère l'emprunt comme un moyen de répartir dans le temps la charge financière que certaines dépenses occasionnent aux contribuables ‘). Ce procédé de répartition ne doit pas être confondu avec celui de la répartition des dépenses ellesmêmes. En effet, dans le premier cas, on peut, grâce à l'emprunt, effectuer immédiatement une dépense globale et en fractionner la couverture que fournira l'impôt. En revanche, la répartition des dépenses dans le temps consiste à ne pas effectuer les dépenses globalement, mais à les fractionner pour n'en effectuer qu'une partie

1) Jèze 4, p. 9.

chaque année et répartir ainsi les charges financières sans recourir à l'emprunt. Le fractionnement des dépenses est un autre moyen que l'emprunt de répartir les charges financières sur plusieurs exercices (le choix entre les deux moyens n’est pas nécessairement facultatif, vu que le crédit est la condition sine qua non de l’emprunt et que le fractionnement des dépenses dépend de leur urgence). Par conséquent, lorsque l'amortissement figure au compte financier, cette distinction n'est pas faite et les dépenses paraissent être réparties dans le temps, tandis que seules les charges financières le sont réellement.

En outre, l'emprunt qui couvre la dépense globale «n'est pas une recette proprement dite » ‘), mais seulement une « anticipation de recettes » *) ; pareillement, le remboursement de l'emprunt n’est pas Une dépense véritable, mais une charge financière différée ; la dépense véritable a déjà été effectuée. Le remboursement des dettes devient apparemment une dépense véritable, si on l’enregistre au compte financier.

Remarquons encore que le remboursement des dettes est pratiquement fonction du résultat financier ; il n’en est pas un élément constitutif. Aussi bien que la nécessité des emprunts naît de l'insuffisance des recettes par rapport aux dépenses, l'amortissement financier ne devient possible que si les dépenses n’absorbent pas la totalité des recettes. J. B. Say n'écrit-il point, dans son traité d'économie politique, que l'unique moyen de s'affranchir de ses dettes est d'y consacrer l'excédent de ses revenus sur ses dépenses *). En 1800 déjà, l'Américain Gallatin formulait comme suit ce que Jèze appelle ce grand principe moderne : «Je ne connais qu'un seul » moyen pour une nation de payer ses dettes, et c'est précisément » le moyen même que pratiquent les individus: dépenser moins qu'on » ne reçoit ; on peut alors appliquer l'excédent des recettes au pale- » ment de ses dettes. Mais si vous dépensez plus que vous ne rece- » vez, Vous pouvez rendre vos comptes extrêmement compliqués, » vous pouvez donner une apparence scientifique à des additions et » à des soustractions, vous arriverez nécessairement à augmenter » votre dette » “). Jèze affirme aussi que « l'amortissement de la dette » est effectué sans emprunt nouveau, par conséquent avec des excé- » dents de recettes»). De ces vérités élémentaires ressort aussi l'erreur de faire figurer l'amortissement au compte financier, comme

1) Jèze 5, p. 215.

2) Jèze 4, p. 9.

3) Neymarck 32, p. 17.

4) H. Adams, Life of Gallatin, p. 229, cité par Jèze 4, p. 203. 5) Jèze 4, p. 115.

s'il s'agissait d'une dépense ; ce faisant, on fausse l'état comptable des dépenses, le résultat du compte financier semble moins favorable qu'il ne l'est et l'amortissement absorbe les excédents de recettes sans les laisser apparaître. Zindel‘) estime également que le remboursement des emprunts ne doit pas affecter le compte d’administration, étant donné qu'il ne s’agit là que d’une affaire de financement. Depuis 1946, le canton de Vaud n'inscrit plus l'amortissement financier au budget; cette décision est motivée par le fait que l'incorporation des amortissements dans les budgets annuels déforme l'image de la réalité et que le paiement des annuités a déjà été admis lors de la conclusion des emprunts ?).

Jèze *) considère enfin que la dépense au moment de l'emprunt a un caractère extraordinaire, tandis qu’au moment de l’amortissement elle devient une dépense ordinaire. Il faut alors choisir, pour l'enregistrement de la dépense au compte financier, entre le moment où elle a le caractère extraordinaire et celui où elle devient ordinaire, sinon l'unique montant réellement dépensé sera comptabilisé deux fois.

Si l’on choisit la deuxième possibilité, le pouvoir législatif ne se prononce pas sur la dépense elle-même, mais sur une opération qui en est la conséquence indirecte; c’est dire qu'il manque au budget le crédit sur lequel, en vertu du principe d'universalité, devrait se fonder toute dépense, même celle de caractère extraordinaire. Lorsque l'emprunt est dû à l'insuffisance des recettes par rapport aux dépenses ordinaires, normales, permanentes, on se trouve en outre dans l'obligation de présenter un compte financier équilibré, le déficit budgétaire étant considéré comme dépense extraordinaire, ou de renoncer à l'application d'une règle jusqu'à ses dernières conséquences. Dans ce dernier cas, il faudra se résoudre à faire ultérieurement la distinction, dans l'amortissement, entre les emprunts résultant des dépenses extraordinaires et ceux résultant de déficits budgétaires. Que l'Etat émette un emprunt pour couvrir simultanément les dépenses extraordinaires et un déficit budgétaire et la distinction devient pratiquement impossible.

Choisissons au contraire la première possibilité, celle qui consiste à faire figurer au compte financier les dépenses au moment où elles sont effectives et tout devient simple, clair, logique. C'est donc bien le remboursement des dettes qui doit ne pas figurer dans les comptes financiers.

1) Zindel, p. 71.

2) Budget du canton de Vaud pour 1946, p. 7.

3) Jèze 4, p. 135.

L'inscription de l'amortissement au budget a peut-être joué un rôle politique en ce sens que les excédents de recettes sont mis « à l'abri des politiciens » ‘) ou que le résultat des exercices étant montré sous un jour défavorable, le pouvoir législatif, influencé, accepte plus facilement l'effort fiscal demandé ; mais les commentaires de la presse, sinon les communiqués officiels, s'emploient de nos jours,

Et

avec raison, à rectifier les données comptables de cet ordre.

En résumé, le compte financier qui n’enregistre que les dépenses et les recettes véritables exprime aussi l'excédent réel des unes sur les autres et détermine ainsi la nécessité de recourir à l'emprunt ou la possibilité de procéder à l'amortissement financier. Le budget financier voté par les Chambres devient alors la base, la prévision et la limite de l’activité des services administratifs. Sans doute, les dépenses ne peuvent pas être toutes budgétées en temps voulu; mais ce fait ne diminue pas la valeur de notre conception, car rien n'empêcherait de corriger le budget, comme on le fait actuellement, par les reports de crédits, les crédits additionnels et, en cas d'urgence, les avances de crédits.

Etant donné que le budget financier ne ferait pas état des emprunts et de leur remboursement, il serait nécessaire, en présentant une situation présumée de trésorerie, d'attirer l'attention du Parlement sur les conséquences financières qui découleront de l'exécution budgétaire. Connaissant les disponibilités probables au début de l'exercice budgétaire envisagé, les emprunts arrivant à échéance et l'excédent présumé de dépenses ou de recettes, il est aisé de supputer l'importance du désendettement ou d'un nouvel endettement ; par déduction, on peut aussi en prévoir les modalités : augmentation ou diminution de la dette flottante, recours à l'emprunt public, consolidation de la dette ou conversion. Les Chambres doivent prendre la responsabilité de l'endettement, s'il est nécessaire, et exiger l'amortissement, s'il est possible. « Comment le Parlement » qui vote l'impôt se désintéresserait-il des emprunts ? Il faut aussi » choisir entre l'emprunt et l'impôt; n'est-ce pas aux Chambres à » faire ce choix ? » ?)

Le budget financier et la situation présumée de trésorerie n'indiquent pas les effets que l'activité de l'Etat exercera sur sa propre situation économique et, par conséquent, le degré de suffisance de l'effort fiscal. || importe cependant de les prévoir et de les connaître. Ce sera le rôle du compte des variations de la fortune. Au point

1) Jèze 4, p. 200.

2) Jèze 1, p. 258.

de vue budgétaire, il nous paraît de toute importance de présenter le compte des variations de la fortune, en même temps que le budget financier, sous la forme d’une situation prévisionnnelle des charges et revenus, sorte de budget économique. Les charges et les revenus découlant inéluctablement d'opérations antérieures ou prévues au budget financier, le budget économique serait soumis au pouvoir législatif avant tout pour information ; le consentement du Parlement n'est pas nécessaire pour constater la dépréciation des biens ou leur plus-value, pour enregistrer les pertes subies et les bénéfices réalisés, pour comptabiliser l'excédent des dépenses ou des recettes découlant de l'exécution des prévisions financières. Le budget économique, faisant état de toutes les variations présumées de la fortune, indiquerait, par son solde, si et dans quelle mesure les contributions permettront, au cours d'une période budgétaire, de maintenir ou de redresser la situation de fortune de la corporation publique.

En fin d'exercice, le solde du compte des variations de la fortune serait viré aux comptes de la fortune nette qui font partie des comptes que l'administration fédérale désigne par les termes de « compte capital ».

Le compte capital est l’ensemble des comptes des éléments et de la valeur de la fortune dont la synthèse aboutit au bilan.

IL LES BUDGETS SPÉCIAUX 1. Introduction.

Nous savons que la législation en vigueur ne postule pas l'unité du budget, les dispositions de l'ordonnance du 29 juin 1945 n'étant pas applicables à certaines exploitations en régie. Pratiquement, en dehors des exceptions reconnues par la loi, la Confédération établit plusieurs budgets extraordinaires nés de la guerre et enregistre une foule de dépenses et de recettes en marge des comptes budgétaires. Les Chambres ont invité le Conseil fédéral à unifier les budgets ordinaire et extraordinaire pour 1947 ‘), ce qui nous dispense de faire état d'une situation prochainement dépassée par les faits. En revanche, les dépenses et recettes extra-budgétaires sont si bien introduites dans les usages que personne ne songe à les considérer comme contraires à l'universalité du budget dont chacun se réclame ; elles concernent presque exclusivement les fonds spéciaux et les

1) Budget pour 1946, p. 80.

provisions. Nous reviendrons sur ce sujet au cours de notre étude critique du bilan).