Les établissements en régie
Depuis 1924, les comptes et les budgets des fabriques subordonnées au Département militaire ne sont plus publiés. Les dépenses sont couvertes par les crédits ouverts au Service technique militaire en vue de l'acquisition du matériel de guerre. Elles sont donc énumérées au budget général de la Confédération, sinon sous le rapport de leur nature, du moins sous celui de leur objet. Sur ce point, la spécialité des rubriques déterminée par le plan des comptes de 1939 n'est pas intégralement respectée. Il ne nous appartient pas de porter un jugement sur les raisons qui ont motivé ce procédé, car elles font partie des mesures tendantes à protéger le secret qui doit entourer notre défense nationale.
Les établissements fédéraux en régie dont les budgets sont publiés en annexe du budget général de 1939 sont les suivants : l’Intendance des poudres, la Monnaie fédérale, l'Administration des blés, les Etablissements agricoles de Lausanne, d'Oerlikon, de Liebefeld et de Wädenswil, ainsi que le Dépôt d'étalons et de poulains à Avenches. Dans le cadre de la réforme comptable de 1940, ces budgets annexes ont été successivement réunis au budget général ou sont en voie de l'être. Cette unification n’a pas rencontré de difficultés, sauf pour la Monnaie fédérale et l'Administration des blés.
La Monnaie fédérale jouit d'une situation particulière découlant de l’article 11 de la loi fédérale sur la monnaie, du 3 juin 1931, ainsi conçu : « Les excédents de recettes résultant de la frappe des mon- » näies sont affectés au fonds de réserve de la Monnaie; les frais
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» d'exploitation et d'entretien de la Monnaie, ainsi que les pertes » causées par l'épuration de la circulation monétaire sont suppor- » tées par ce fonds ». II ressort de cette disposition que la Monnaie ne doit pas être une source de charges ou de revenus pour la Confédération. Peut-on, en conséquence, assimiler les dépenses et les recettes de cette fabrique à celles du budget général ou, au contraire, la Monnaie est-elle une entreprise industrielle autonome ? Le Conseil fédéral s'est prononcé en faveur de la première interprétation; le budget de la Monnaie fut réincorporé au budget général, sans aucune modification de forme et de fond. À la séance du Conseil national du 8 décembre 1942, le conseiller national Berthoud fit observer qu'avec la méthode adoptée «on arrive à intégrer dans » ie budget de l'administration des éléments de dépenses et de » recettes qui ne rentrent pas dans le domaine de l'activité adminis- » trative. La Monnaie fédérale est en effet une fabrique de monnaie » qui, suivant les années, met en œuvre des quantités plus ou moins » considérables de métal et dont il résulte une recette plus ou moins » élevée » ‘).
Le budget contenait en effet « des éléments de dépenses et de » recettes qui ne rentrent pas dans le domaine de l'activité admi- » nistrative » : l'augmentation et la diminution de l'inventaire, des stocks de métaux et de matières diverses, ainsi que les amortissements industriels. Ces opérations ne représentent en aucune façon des recettes ou des dépenses ; elles ne sont que des écritures de régularisation.
Quant à la rubrique consacrée au bénéfice comptable résultant de la frappe des monnaies, elle introduit sans doute au budget et au compte d'administration « un élément d'instabilité qui ne paraît » pas à sa place ». Ce bénéfice est d'un caractère transitoire, voire fictif, résorbé qu'il sera tôt ou tard par l’épuration de la monnaie et le retrait des pièces frappées. Le Conseil fédéral exprimait un avis analogue dans sa réponse au postulat concernant la modification de l'article 11 de la loi sur la monnaie : «Le bénéfice laissé par l'opéra- » tion de refrappement (des écus) est aussi dans une large mesure un » bénéfice purement comptable » ?). En effet, l'Etat qui met en circulation des monnaies, dont la valeur libératoire est supérieure à la väleur intrinsèque, contracte envers les détenteurs de monnaies une obligation équivalente à la différence entre ces deux valeurs *).
1) Bulletin sténographique.
2) Rapport du Conseil fédéral sur sa gestion en 1933, A. |. i. b. Postulat No 1316. 3) Cf. p. 182 et 187 et ss.
Le Conseil fédéral, tenant compte des observations du conseiller national Berthoud, apporta au budget de la Monnaie les corrections qu'elles comportaient ; il ne revint néanmoins pas sur sa décision de joindre le budget de la Monnaie au budget général.
L'Administration des blés doit assurer le régime constitutionnel du blé résultant du nouvel article 23 bis que le peuple accepta le 3 mars 1929. Aux termes de cet article, la Confédération doit entretenir les réserves de blé nécessaires à assurer notre approvisionnement, encourager la culture du blé dans le pays, assurer le maintien de la meunerie nationale et sauvegarder les intérêts des consommateurs de farine et de pain. Elle encourage la culture du blé en favorisant la sélection et l'acquisition de semences indigènes, en accordant une aide aux producteurs qui cultivent le blé pour leurs propres besoins et en achetant le blé indigène à un prix qui en permet la culture. Elle assure le maintien de là meunerie en vendant ce blé aux moulins à sa valeur marchande et en leur accordant des facilités, afin de réduire leurs frais de transport à l'intérieur du pays. Elle prend encore, en faveur des régions de montagne, des mesures propres à égaliser les prix de la farine.
Il va sans dire que l'Administration des blés doit, dans l’accomplissement de ses tâches, déployer une activité commerciale consistant à acheter, vendre et entreposer. Mais cette activité est dépourvue de toute idée de bénéfice ; au contraire, elle occasionne des dépenses en frais d'administration et en subventions à l’agriculture, à la meunerie et aux consommateurs, dépenses que doit couvrir la Confédération :). Il est incontestable que celles-ci doivent figurer au budget général et le règlement d'exécution de la loi concernant l’approvisionnement en blé prescrit effectivement que «le budget » définitif de l'administration des blés pour l'exercice allant du » 4er juillet 1933 au 30 juin 1934 figurera dans le budget de la Confé- » dération pour 1934» °). Mais, l'Administration des blés doit tenir «un compte séparé de ses recettes et de ses dépenses » ‘) et son exercice comptable ne correspond pas à celui de la Confédération. Comment concilier ces faits contradictoires ?
La méthode introduite en 1929 est la suivante : Le budget de Administration des blés est adopté par les Chambres à la session de décembre qui suit le début de l'exercice comptable ; il est publié en annexe du budget général. Le déficit total de l'exploitation figure
1) Loi du 7. 7. 32, article 42, chiffre 4.
2) A. C. F. du 4. 7. 33, article 80, chiffre 4. 3) Loi du 7. 7. 32, article 42, chiffre 2.
au budget général comme subvention à l'agriculture, sous le titre d'approvisionnement du pays en blé :). Un montant de 8,3 millions de francs, représentant la moitié du déficit présumé de l'exercice 1929/30, ayant été porté aux dépenses du compte d'administration de 1929, le total des dépenses comptabilisées jusqu'à fin 1945 par la Confédération dépassait de ce montant les déficits cumulés de l'Administration des blés.
L'inscription du déficit de l’Administration des blés au budget général n'est pas conforme à la nature financière de ce budget’; il n'est pas exact non plus de classer ce déficit parmi les subventions à l’agriculture. Les dépenses faites en vue d'accorder des facilités aux moulins ou celles résultant des mesures propres à égaliser les prix de la farine en faveur des régions de montagne ne profitent pas à l’agriculture d'abord ; les unes concernent la minoterie et les autres ressortissent à la politique sociale. Quant aux frais d'administration, on ne saurait les qualifier de subventions.
Se fondant sur l'ordonnance du 29 juin 1945 concernant la comptabilité de l'administration fédérale, on procéda au compte d'Etat pour 1946 à la synchronisation des exercices comptables de l’Administration des blés et de la Confédération, mesure préalabie permettant d'unifier le budget général. Il serait encore indiqué de scinder la comptabilité des blés en deux parties : 1° la comptabilité financière relatant toutes les dépenses et recettes effectives et soumises aux règles du budget général dont elle fait partie ; 2° la comptabilité d'exploitation comprenant le compte de pertes et profits et le bilan, l’un étant soldé par le compte de clôture de la Confédération et l'autre constituant une annexe du bilan général ?).
6 Conclusions.
En résumé, il nous paraît judicieux d'avoir maintenu le principe de la séparation du budget général et des comptes concernant la Régie des alcools, les CFF et les PTT, séparation totale au sujet des deux premières et partielle au sujet de la troisième de ces régies. Nous estimons néanmoins qu'une unité de forme entre le budget général et les budgets spéciaux doit encore être réalisée, afin que l'activité totale de l'Etat soit soumise à une analyse commune à tous les organes d'exécution. Cette unité, pour être utile, postule un budget d'une contexture logique et claire et une rigoureuse obser-
1) Cf. p. 81, plan des comptes.
2) Cf. p. 174, les comptes de liaison.
vation des principes comptables et budgétaires. A ce propos, le budget et le plan des comptes ne sont pas exempts de critiques.
On peut regretter enfin que les fabriques militaires ne fassent pas état de leurs dépenses et recettes sous l’angle de leur nature et conformément à la classification spécifique du plan des comptes ; le secret dont on entoure la défense nationale ne serait pas moins bien gardé qu'en révélant les montants consacrés à l'acquisition du matériel de guerre.
Le retour au schéma antérieur à l’année 1890 n’a pas seulement accentué l'unité budgétaire ; il a encore influencé très favorablement la technique de l'enregistrement et le mécanisme des rapports entre la Comptabilité centrale, le Contrôle des finances et les établissements en régie. Avant la mise en vigueur du nouveau régime, ces établissements tenaient une comptabilité financière particulière. Leurs dépenses étaient couvertes par des avances de fonds débitées en comptes courants auprès de la Comptabilité centrale ; elles ne donnaient lieu au décompte définitif qu’en fin d'année. Le Contrôle des finances effectuait les revisions sur la base d'extraits de comptes mensuels, c'est-à-dire postérieurement à l'emploi des fonds. Les avances, la revision post factum, l'enregistrement comptable en fin d'exercice et les décomptes mensuels ont été remplacés par l'ordonnancement des dépenses, la revision préalable, l'enregistrement
direct dans les comptes, la centralisation des paiements et des encaissements.
I. LES IMPERFECTIONS DU BUDGET GÉNÉRAL 1. Les bénéfices, les pertes et les fluctuations de l'inventaire.
La qualité première d'un budget est la sincérité ; de ce postulat découle l'obligation de ne faire figurer au budget que des montants représentant des dépenses et des recettes effectives.
Nous avons déjà mentionné le fait qu'on inscrit au budget de la Confédération les bénéfices de l'Administration des PTT et de l'Administration des blés, au lieu de prendre en considération l'excédent de recettes de l'une et les recettes et dépenses de l’autre. La seule exploitation de l'Etat dont le bénéfice net constitue une recette budgétaire est la Régie des alcools, car en tant que tierce personne, elle en verse effectivement la contre-valeur.
Les fluctuations de l'inventaire sont quantitatives, si elles proviennent d’acquisitions nouvelles, de ventes ou de consommation, et
qualitatives, s'il s’agit de la revalorisation ou de l'amortissement industriel. Les fluctuations qualitatives de l'inventaire constituent des charges et des revenus pour l'entreprise. Les fluctuations quantitatives ne sont des charges que si elles résultent de la consommation de biens inventoriés. Lorsque les achats et les ventes en sont la cause, il n'y a ni charge, ni revenu, mais seulement permutation des éléments constituant la substance patrimoniale. Néanmoins, dans la comptabilité de la Confédération, ces fluctuations sont très justement assimilées aux charges et revenus, afin de contre-balancer l'effet sur la valeur de la fortune des dépenses et recettes enregistrées au compte d'administration. En résumé, toutes les fluctuations de l'inventaire sont donc considérées comme des charges et des revenus. Nous savons que les dépenses et les recettes le sont également. On paraît avoir déduit du caractère commun attribué aux deux espèces de phénomènes, qu'on peut enregistrer les augmentations de l'inventaire aux recettes et les diminutions aux dépenses du compte d'administration ; il est aisé de démontrer qu'on enregistre ainsi des recettes et des dépenses fictives, ce qui, à notre avis, porte atteinte à la sincérité du budget et du compte.
Pour simplifier le problème, envisageons un compte dans lequel ne figure qu'une dépense faite en vue d'acquérir des objets inventoriés. Si, en même temps que la dépense, on enregistre sous forme de recette l'augmentation de valeur de l'inventaire consécutive à cette acquisition, le compte d'administration sera apparemment équilibré, alors qu’en réalité les recettes sont nulles et la capacité financière aura été amoindrie du montant de la dépense. Au cours de l'exercice suivant, la valeur des biens ainsi acquis étant réduite par suite de dépréciation ou d'emploi, le compte d'administration fera ressortir un excédent de dépenses, tandis que l'état financier réel n'aura subi aucun changement. Nous constatons ainsi que les résultats du compte d'administration, considérés séparément, sont faussés par l'augmentation fictive des recettes ou des dépenses et que, le résultat financier apériodique étant exact, les dépenses et les recettes comptabilisées sont doubles par rapport à la réalité, cest-à-dire que les recettes fictives compensent les dépenses fictives.
Le Parlement peut autoriser l'emploi d'approvisionnements sous la forme de crédits ; il s’agit alors d’autorisations connues en France, depuis la loi du 13 avril 1898, sous le nom de « crédits-matières », qu'il ne faut pas confondre avec les crédits financiers. Le Parlement peut aussi octroyer des crédits financiers pour le remplacement d'approvisionnements utilisés ; dans ce cas, la valeur d'acquisition des biens remplacés, et non la valeur des biens consommés, sera
déterminante pour l'inscription des sommes au budget et leur enregistrement au compte ).
Dans les comptes publiés par la Confédération, la dénomination des rubriques ne permet généralement pas de différencier les dépenses réelles des pertes et des diminutions de l'inventaire ou de l'extinction de non-valeurs. Nous n’analyserons donc, à titre d'exemple, qu'une seule rubrique caractéristique. L'exposé des motifs concernant la rubrique « 549.726, Différence de prix sur les » chäussures délivrées aux militaires » *) précise que la somme portée au budget « correspond à la remise gratuite présumée de souliers » et de bottes aux recrues, aux prix actuels d'inventaire ». On considère donc ici, comme dépense, la diminution de l'inventaire consécutive à la remise gratuite de chaussures et non l'opération financière, c’est-à-dire le paiement du prix d'achat des chaussures.
Cet enregistrement peut avoir les conséquences suivantes sur le compte d'administration :
a) Si le compte a été débité antérieurement du prix d'acquisition des chaussures, il y a répétition de l'enregistrement d’une dépense ; le total des dépenses inscrites au compte d’administration est donc supérieur au montant des dépenses réelles.
b) Si le compte d'administration n’a pas encore été débité du prix d'acquisition des chaussures, les Chambres, en votant le budget, n’accordent pas un crédit en vue de dépenses, mais uniquement en vue de l'emploi présumé d'objets déjà payés. En outre,
1) si le prix d'inventaire est égal au prix d'acquisition, le compte d'administration indique le montant exact des dépenses,
2) si le prix d'inventaire est inférieur, le compte d'administration indique un montant de dépenses trop faible, la différence étant supportée directement par le compte de pertes et profits à titre d'amortissement. Cette différence représente une dépense effective pour laquelle les Chambres n'auront jamais octroyé de crédit,
3) si le prix d'inventaire est supérieur, le compte d'administration indique un montant de dépenses trop fort.
Ce simple exemple démontre que le procédé consistant à enregistrer les fluctuations de l'inventaire au compte d'administration permet des combinaisons incompatibles avec un budget sincère.
1) Cf. Jèze 1, p. 391.
2) Budget pour 1943, p. 72.
