La classification spécifique

La classification spécifique ne procède pas d’un ordre artificiel, comme la structure organique de l'administration par exemple, mais d'une interprétation des faits économiques sous l'angle de leur nature et en considération du genre de l'entreprise analysée. C'est dire qu'un système de classification spécifique, comme toute classification naturelle du reste, ne représente jamais la vérité absolue ; tout dépend de l'aspect que l’on estime dominant. Ce qui importe avant tout, c'est l'unité du point de vue auquel on se place, de façon que les faits ne puissent pas se ranger simultanément dans plusieurs catégories différentes.

Sous ce rapport, le plan spécifique des comptes est certainement une heureuse innovation qui fera époque dans l’histoire de la comptabilité publique. Malgré ses imperfections, nous ne ferions pas œuvre utile en bouleversant, par un nouvel essai de classification spécifique, l'ordre choisi par les auteurs du plan. Nous limiterons notre critique à des considérations d'ordre particulier au sujet des catégories de dépenses et de recettes qui rompent l'unité de conception, des groupes impropres à l'analyse des faits, des rubriques étrangères à la nature du budget et des lacunes du plan. Par ailleurs, nous avons la conviction que le système le meilleur reste encore perfectible et sujet à critique ; le moyen le plus sûr de progresser dans cette voie serait d'établir un plan général de classification spécifique en tenant compte des besoins particuliers des cantons et des communes. Nous formons le vœu que la Confédération prenne l'initiative d'un mouvement tendant à ce but.

Sans attacher beaucoup d'importance à cela, nous estimons que, conformément à la systématique comptable et à la procédure d'établissement du budget déterminée par la science financière, les recettes devraient succéder aux dépenses et ne pas les précéder !).

Sous le rapport de l'unité de conception et de l'opportunité du groupement des catégories, nous considérons le groupe intitulé

1) Cf. Kull.

« frais généraux et dépenses pour le matériel » comme le moins heureux du plan’). En 1945, par suite de l’évolution rapide de l'activité de l'Etat résultant du service actif et de l’économie de guerre, il est d'une composition des plus hétérogènes. Sur un total de dépenses de 2384 millions de francs, 1317 millions, soit plus de la moitié, figurent däns ce groupe qui contient, d'une part, les importants postes concernant la construction des forts, les acquisitions de matériel de guerre et de denrées alimentaires *) et, d'autre part, les menus frais généraux et les dépenses pour l'entretien des immeubles, le service des locaux, le renouvellement ou l'entretien de l'inventaire. Des dépenses aussi dissemblables ne peuvent pas figurer sous le même titre, sans enlever à ce dernier toute signification pratique. Une constatation pareille peut être faite aux recettes où le « produit des émo- » luments et autres recettes administratives », s’élevant à 483 millions de francs, contient les émoluments de chancellerie, les taxes diverses, les amendes et un poste de 341 millions de francs résultant de la vente de marchandises *). L'anomalie réside moins dans la disproportion entre les valeurs relatées, disproportion accentuée par les conditions passagères de l'économie de guerre, que dans la nature différente des dépenses et des recettes ; mais l'une est la manifestation de l’autre. À notre avis, on peut remédier à cette imperfection du plan en constituant un groupe distinct pour les dépenses capitalisées (acquisition d'immeubles et d'objets inventoriés) et les recettes provenant de la réalisation des placements.

La nécessité de constituer des groupes de dépenses et de recettes réservés aux immobilisations est d'autant plus impérieuse qu'une catégorie importante de dépenses et de recettes n’a pas été prise en considération parmi les placements et immobilisations ; seules les acquisitions de biens mobiliers et immobiliers figurent au plan spécifique, tandis que les prêts et avances, ainsi que leur recouvrement, n'y ont pas de place. Or, les avances résultant d'accords avec l'étranger et les reprises d'or capitalisées à fin 1945 sont de l'ordre de 2 milliards de francs ). Certes, elles ne sont pas toutes faites à fonds perdu ; elles n’en sont pas moins des dépenses.

On peut se demander encore s'il est judicieux de réunir sous le même titre les frais généraux et les dépenses consacrées à l'instruction de l’armée, à l'instruction préliminaire, à l’enseignement, à l'assurance militaire, à l'assistance sous toutes ses formes, etc. Nous

1) Cf. p. 80.

2) Compte d'Etat 1945, p. XIX et comptes extraordinaires 1945, p. IX. 3) Compte d'Etat 1945, p. XIX.

4) Cf. Compte d'Etat 1945, p. XIV.

considérons que ces dernières dépenses présentent davantage d'analogie naturelle avec les subventions qu'avec les frais administratifs. Dans son message du 2 septembre 1933, le Conseil fédéral ne classaitil pas parmi les subventions «tous les crédits qui ne sont pas destinés » à couvrir les frais de l'administration fédérale »‘). On pourrait avantageusement constituer un groupe, sous le titre de « dépenses générales», comprenant toutes les dépenses qui résultent des interventions de l'Etat, dont les subventions ne seraient qu'une catégorie. Dès lors, le groupe des «frais généraux et dépenses pour le matériel » n'aurait plus qu'une importance secondaire et, avec les catégories de dépenses faites pour les autorités et le personnel, pourrait constituer le groupe des dépenses courantes de l'Etat.

Quant à la répartition des recettes en groupes principaux, les avis sont partagés au sujet des émoluments. La Confédération et le canton des Grisons les considèrent comme étant de la catégorie des recettes administratives et du produit des ventes, tandis que les cantons de Zurich et de Lucerne les classent avec les contributions fiscales. Pratiquement, il n’y a pas de solution de continuité dans la gamme des perceptions ; elle va de l'impôt direct aux taxes administratives (le produit des ventes ne fait pas partie des recettes résultant de la perception). Il paraît inopportun, dans ces conditions, de constituer deux groupes pour les recettes provenant de la perception. La solution la mieux conforme aux faits consiste, d'une part, à réunir toutes les recettes provenant de la réalisation d'immobilisations, à savoir, le produit des ventes (mobilières et immobilières) et le recouvrement des prêts ou avances et, d'autre part, à constituer un groupe pour le produit de la perception. Celui-ci serait subdivisé en quatre catégories : 1) Impôts directs, dont les impôts sur les translations de la propriété et les taxes personnelles ; 2) Impôts indirects, où nous trouverions les droits de douane de tout genre, les impôts de consommation et suppléments de prix ; 3) Recettes administratives, comprenant notamment, les émoluments et les amendes ; 4) Produit des entreprises publiques autonomes.

Enfin, comme nous l'avons démontré précédemment ?), les prélèvements sur les fonds spéciaux et les provisions, les versements à ces comptes et les amortissements ne sont pas des dépenses ni des recettes ; les catégories du plan spécifique qui s'y rapportent doivent donc être éliminées. Pour les mêmes raisons, les groupes nouvellement créés au compte d'Etat de 1945 et concernant l’augmentafion et la diminution des soldes débiteurs appartiennent au compte des variations de la fortune, non pas au compte financier.

1) Message du 2. 9. 33, p. 12.

2) CF pi 103.

En résumé, dans le plan de classification spécifique des opérations budgétaires, les dépenses et les recettes de l'Etat seralent classées dans les 7 groupes suivants :

Dépenses

1) Service des intérêts.

2) Dépenses courantes.

3) Dépenses générales. 4) Immobilisations.

Recettes

5) Produit de la fortune.

6) Produit de la perception.

7) Réalisation des immobilisations.

Les cantons et les communes auraient à prévoir en outre un groupe pour les subventions qu'ils reçoivent.