Placements en valeurs mobilières

La loi n'autorise les placements en valeurs mobilières que par l'achat des titres suivants ‘) :

a. les obligations émises ou garanties par la Confédération, les cantons et les communes ;

1) Loi fédérale du 28. 6. 28 sur le placement des capitaux de la Confédération et des fonds spéciaux, article 2.

b. les obligations et lettres de gage émises par des établissements suisses de crédit foncier dont l'actif est constitué, pour plus de

600/, par des créances résultant d'opérations de crédit foncier en Suisse ;

c. les prêts sur gages immobiliers constitués par des cantons, des communes, des corporations privées, des fonctionnaires fédéraux, pour construction d'habitations et, exceptionnellement, par des particuliers. Ils ne peuvent être consentis que sur des biens-fonds situés en Suisse, à l'exclusion des établissements industriels, et pour un montant ne dépassant pas ?/: de la valeur du gage ;

d. les fonds d'Etats étrangers, à titre exceptionnel.

L'évaluation de ces titres au bilan se fait en principe au cours figurant à l'inventaire de l'exercice précédent, « afin d'éviter autant » que possible les fluctuations des cours d'inventaire »'). Les titres nouveaux sont inscrits dans l'inventaire à leur prix d'achat ou, s'ils appartiennent à une catégorie déjà représentée, à la valeur moyenne entre le cours d'inventaire de l'année et le prix d'achat des titres nouveaux. « Si, durant le dernier mois de l'exercice, le cours moyen » de la bourse est inférieur à la moyenne ainsi obtenue, le Conseil » fédéral fixera la mesure dans laquelle le cours devra être » amorti » ‘).

Le but des achats de titres est évidemment lucratif, mais non spéculatif : les capitaux « doivent être placés de manière à porter intérêt » *) ; placement, non pas achat et vente; intérêts, non pas bénéfices sur les cours.

Quant à la nature des capitaux pouvant être placés, la loi indique les capitaux disponibles et les avoirs des fonds spéciaux *), ainsi que les disponibilités dans le service des chèques et virements postaux ‘) ; ces dernières toutefois peuvent être soustraites au placement si le Département des finances en requiert la remise, ce qu'il a le droit de faire à titre d'avances soumises à un intérêt convenable 5). « Une réserve spéciale d'au moins 10 millions de francs » en monnaies divisionnaires d'argent et de nickel pour faire face » aux premiers besoins d'une situation extraordinaire »‘) n'est pas 1) Ordonnance du 30. 9. 29, rendue en exécution de la loi du 28. 6. 28, article 9.

2) Loi du 28. 6. 28, article 2.

3) Loi du 28. 6. 28.

4) Ordonnance rendue le 15. 11. 10 en exécution de la loi fédérale sur les postes du 5,4 10.

5) A. C. F. du 25. 9. 16, article 183.

6) Loi du 28. 6. 28, article premier.

comprise dans les capitaux disponibles. Par disponibilités dans le service des chèques et virements postaux, il faut entendre l'avoir en compte que possèdent les titulaires de comptes de chèques postaux, « déduction faite d’un fonds d'exploitation suffisant »!).

Les valeurs mobilières dont l’achat est autorisé offrent donc une très grande sécurité, de sorte que les placements de capitaux doivent être considérés comme prudents. Vu le but et le genre de ces placements, on admettra comme suffisamment exactes les méthodes d'évaluation ; le législateur a recherché avec raison la stabilité des cours d'inventaire et les évaluations les plus simples.

En revanche, l'objet et l'opportunité des placements prévus appellent quelques commentaires.

D'après la loi, les capitaux pouvant être placés sont les « capitaux disponibles », qui figurent à l'actif, et les « fonds spéciaux », qui constituent des passifs. Or, il est indiscutable que seuls les actifs disponibles peuvent être placés et que, ce faisant, on échange des disponibilités contre d’autres actifs plus ou moins facilement réalisables. Les passifs, qu'il s'agisse des dettes, des provisions ou des fonds propres, ne sont qu’une indication sur la façon dont l'entité est financée et les placements ne les influencent en aucune façon. Dès lors, quand il est prescrit de placer les fonds spéciaux, il faut savoir qu'il s’agit du placement des capitaux disponibles provenant de ces fonds ou tomber dans l'absurde ; on n’a pas manqué de le faire.

Ainsi, en 1930, la Commission de gestion du Conseil national estime la situation irrégulière du fait que la plus grande partie des fonds spéciaux est placée en compte courant auprès de la Caisse d'Etat au lieu de l'être en titres”). L'irrégularité consiste précisément à croire que la Confédération a le pouvoir de placer ses fonds spé-

ciaux, alors qu’elle ne fait qu'un placement d'argent qui augmente infailliblement sa dette.

Le Conseil fédéral fit alors valoir que le placement des fonds s'est effectué au cours de la guerre et de l'après-guerre, au moment où la Confédération devait mettre le marché des capitaux à forte contribution et qu'elle aurait dû le faire encore davantage, si l’on avait voulu placer en titres les fonds en accroissement constant).

1) Ordonnance du 15. 11. 10, article premier. 2) Bulletin sténographique, Conseil national, 1930, p. 338 et s. 3) Ibidem.

ll est assez difficile de souscrire à cet avis; en effet, si ses disponibilités le lui permettent, la Confédération lance sur le marché des capitaux l'argent qu'elle place ; si, au contraire, elle ne dispose pas de capitaux, et tel était alors le cas, elle doit les emprunter pour les placer, c'est-à-dire que, souscrivant à ses propres emprunts, elle n'infiuence pas le marché des capitaux.

En 1931, le Conseil fédéral justifiait sa politique de placement en ces termes : « En ce qui concerne le placement des capitaux, il » est exact, comme Monsieur le rapporteur l'a dit, que pendant la » guerre on à utilisé les fonds (spéciaux) dans une large mesure afin » de se procurer par la vente des titres en portefeuille les disponi- » bilités nécessaires pour couvrir les dépenses courantes. Mais, » depuis 1921, nous avons commencé à reconstituer ces dossiers et, » au cours de ces dernières années, mis en portefeuille un nombre » très important de millions. Nous continuerons à cristalliser ces » fonds, de façon que, comme fortune, on n'ait plus seulement une » créance contre la caisse fédérale, mais des titres effectivement » remboursés » ‘). Tout cela n’est pas très convaincant. La vente de titres diminue les placements et augmente les disponibilités ; elle n'a aucun rapport avec l'utilisation des fonds spéciaux. Des millions en portefeuille, chacun peut en mettre sous forme de titres de créance contre soi-même; il eut été préférable de constater le remboursement des titres par une réduction de la dette figurant au bilan. Quant à la fortune des fonds consistant en une créance contre la caisse fédérale, c’est à proprement parler un non-sens ; les fonds n'ont ni fortune ni créance contre la caisse fédérale, pour la raison unique qu'ils ne sont pas des sujets de droit distincts de la Confédération, mais des postes passifs du bilan d'Etat. Maigré tout, la Commission admettant que sa suggestion de placer en plus grande part les capitaux des fonds spéciaux avait été suivie dans la mesure du possible, étant donné les difficultés de placement”), il n'en fut plus question. Mais, en 1946, le problème fut derechef soulevé dans la presse au sujet du «placement» des fonds centraux de compensation.

Les fonds spéciaux n'étant pas susceptibles d'être placés, le problème des valeurs mobilières détenues par la Confédération se résume à la question de l'opportunité de placer les capitaux, quelle qu'en soit la source : excédent de recettes, avoirs des titulaires de comptes de chèques ou fonds spéciaux.

1) Bulletin sténographique, Conseil national, 1931, p. 439. 2) Bulletin sténographique, Conseil national, 1932, p. 245.

L'argument principal dont se prévalut, en 1930, la Commission de gestion du Conseil national pour défendre son point de vue est que les capitaux provenant des fonds spéciaux doivent être placés d une manière indépendante de la situation momentanée de la Confédération‘). C'est le raisonnement qui fait dire aujourd’hui que les fonds centraux de compensation n'existent que sur le papier.

Pourtant, cet argument est dénué de toute pertinence et voici pourquoi :

La Confédération, qui doit déjà emprunter pour couvrir ses dépenses, n'a pas de disponibilités à placer ; elle doit donc encore emprunter pour faire des placements. Si ceux-ci peuvent être faits avec sûreté en titres fédéraux, ils ne sont pas indépendants de la situation de l'Etat; rien n’est changé, la personne du prêteur et celle de l’emprunteur se confondent. Si, au contraire, l’on juge plus prudent de placer les capitaux en d'autres titres que ceux de la Confédération, cela revient à demander au public de prêter son argent à l'Etat pour que celui-ci puisse le placer auprès de débiteurs plus solvables que lui.

Sur 627 millions de francs placés à fin 1944, 430 millions étant des titres de la Confédération”), on doit exclure cette deuxième hypothèse et admettre que la sécurité du placement des capitaux provenant des fonds spéciaux ou des titulaires de comptes de chèques n'est pas supérieure du fait des placements en valeurs mobilières. Il ne reste plus qu'à déterminer si ces placements, conformes à la loi et à la volonté du Conseil national, sont opportuns au double point de vue financier et comptable.

Financièrement, la Confédération aurait pu faire l'économie d'un emprunt important en ne plaçant pas les capitaux des fonds spéciaux et ceux que lui procurent les titulaires de comptes de chèques. Elle pourrait éviter en permanence les frais administratifs que représente la gérance de ces placements.

Au point de vue comptable, les placements de l'Etat en ses propres titres ont pour conséquence de faire apparaître au passif du bilan une dette publique fictive et à l'actif un portefeuille sans valeur réelle. Le budget et le compte qui s'y rapporte contiennent également des postes fictifs: aux recettes, le produit des capitaux et, aux dépenses, les intérêts de la dette. L'’anomalie réside dans le fait que l'Etat est créancier de ses propres dettes et que ses recettes proviennent de ses dépenses.

1) Bulletin sténographique, Conseil national, 1931, p. 439. 2) Comptes d'Etat pour 1942, p. 152 ; 1943, p. 78-r ; 1944, p. 76-k et p. 122.

Pour remédier à cette situation, l'Administration des finances, contrairement à l'avis de la Commission du Conseil national, doit renoncer à l'illusion légale du placement des fonds spéciaux; le Département des finances requerra la remise des disponibilités du service des chèques postaux, conformément à l'article 183 de l'ACF du 25 septembre 1916, jusqu'au jour, encore lointain, où la Confédération aura remboursé tous ses emprunts. Exceptionnellement, les capitaux des fonds spéciaux peuvent être placés si des titres ou des biens réels font partie de donations et de legs ou encore si des servitudes le prévoient expressément. Enfin, le placement des disponibilités est indiqué seulement lorsque l'état momentané de la trésorerie l'exige ou en vue de l'amortissement financier si, les disponibilités dépassant ies besoins courants, les emprunts ne peuvent être dénoncés au remboursement.