Biens immobiliers

Les immeubles de la Confédération sont répartis en deux catégories :

les immeubles productifs et

les immeubles improductifs.

Sont considérés comme productifs :

a. les immeubles des établissements dont le capital immobilier est productif d'intérêts (douane, PTT, ateliers, fabriques) ;

b. les bâtiments loués partiellement ou totalement à des tiers ou à des offices fédéraux, y compris les logements de service ;

c. les places d'armes et les terrains qui y sont assimilés, pour autant qu'ils donnent lieu à exploitation agricole ou forestière. Les terres dont le produit est insignifiant ou le caractère productif douteux sont considérées comme improductives.

Sont dénommés improductifs :

a, les bâtiments de l'administration centrale et des douanes ;

b. les casernes, arsenaux, magasins et autres établissements militaires ;

c. tous les établissements de recherches et d'enseignement.

On procéda en 1901 à une nouvelle estimation des immeubles ; il en est résulté les chiffres suivants :

immeubles productifs : fr. 28,881,100.— immeubles improductifs : fr. 31,583,400.—

Les amortissements sur les immeubles évalués en 1901 sont régis par l'arrêté fédéral du 27 juin 1902 concernant le compte d'Etat pour l’année 1901, dont le chiffre 2 a la teneur suivante :

« En abrogation du postulat No 454 du Recueil des postulats, les » nouvelles estimations périodiques des immeubles appartenant à » la Confédération sont supprimées. En lieu et place de ces estima- » tions, il sera procédé, successivement et suivant le résultat du » compte-capital, à des amortissements sur l'inventaire des immeubles » jusqu’à ce que le montant des immeubles productifs soit réduit » à 700), celui des improductifs à 500% de l'estimation actuelle ».

En modification partielle de l’arrêté de 1902, les Chambres décidèrent le 18 juin 1908 ‘) que « les immeubles improductifs continue- » ront à être amortis, alors même que la valeur en serait réduite » à 500/ de leur estimation ».

Les acquisitions faites jusqu'en 1914 ont été portées à l’inventaire à raison de 700/, des frais d'établissement ou du prix d’achat des immeubles productifs et de 50°/ de celui des immeubles improductifs. On pratiquait donc le système de l'amortissement fixe et direct basé sur la valeur d'acquisition. Depuis 1915, tous les immeubles nouvellement acquis sont enregistrés à l'inventaire à leur valeur d'acquisition. La valeur comptable des immeubles improductifs est réduite, d’après le système de l'amortissement constant, de 100/% par année jusqu'à concurrence de 502/, de la valeur d’acquisition. Les constructions temporaires, dont les baraquements pour bureaux, sont amortis en cinq ans à raison de 20°/, par année et les constructions sans valeur vénale, comme par exemple les cabanes des gardes-frontières en haute montagne, sont amorties totalement, d'une seule fois ou en 5 ans. Dans tous les cas, l’amortissement est indirect.

1) A. F. du 18. 6. 08 concernant l'approbation du compte d'Etat pour 1907.

Quant aux immeubles productifs, ils figurent à l'inventaire à leur valeur d'acquisition sans autre amortissement que celui qui est prévu par l'arrêté fédéral de 1902. Un amortissement de 100/ fut opéré en 1921, la clôture des comptes ayant été favorable. Certains bâtiments de l'Administration des PTT firent exception à cette pratique : leur valeur d'usage ayant été reconnue inférieure à la valeur d’acquisition, on procéda en 1924 à un amortissement extraordinaire unique. Cependant, l’idée prévalut qu'il n’y avait pas lieu d'attribuer une importance considérable à l'amortissement des immeubles aussi longtemps que le bilan accuserait un découvert.

A partir de 1926, les immeubles utilisés par les PTT ne figurent plus au bilan général de la Confédération, mais sont enregistrés à leur valeur d'inventaire dans les comptes de la régie. L'amortissement est calculé à un taux variable fixé au moment de la clôture des comptes. En moyenne, le taux d'amortissement a été de 2,50/o de la valeur initiale, correspondant à une durée d'utilisation de 40 ans.

Par arrêté du 30 janvier 1939, le Conseil fédéral décida que les constructions érigées à charge des crédits extraordinaires pour la défense militaire du pays seraient amorties dès 1938 à 1000 de leur valeur d'acquisition. L'amortissement de 50°/ opéré sur la valeur des constructions faites de 1934 à 1937 serait également porté à 1000 Enfin, l'ACF du 19 avril 1945 prescrit les taux d’amortissement à appliquer à la valeur d'acquisition des immeubles de l’Administration des PTT ; ils sont de 2°/, annuellement pour les bâtiments administratifs et de 8,5/ pour les constructions à l'usage de l'exploitation.

L'inventaire des immeubles et les amortissements s'inscrivent comme suit aux comptes d'Etat de 1920 à 1944:

Années Inventaire Amortissement 0/0

La forte progression des amortissements depuis 1936 provient de l'amortissement rapide opéré sur les immeubles, terrains et fortifications, acquis en vue de la défense militaire du pays.

Telles sont en résumé les bases juridiques et la pratique suivie jusqu'à aujourd'hui.

L'objet de l'amortissement des immeubles n'est pas, à propremeni parier, les immeubles eux-mêmes, mais leur valeur comptable. En procédant à l'amortissement systématique, on répartit la charge économique résuitant de l'acquisition des immeubles sur un certain nombre d'exercices. Faute d'opérer cette répartition, la totalité des frais d'acquisition grève l'exercice au cours duquel les biens sont acquis, si leur vaieur n'est pas enregistrée à l'inventaire, ou celui au cours duquel ils sont radiés, si leur valeur initiale figure au bilan. Un point très important doit rester toujours présent à l'esprit : quelle que soit la méthode de son enregistrement comptable, cette charge économique existe et on ne peut en éviter les effets. Toute entité économique doit donc amortir la valeur comptabie de ses immeubles dans un temps situé entre le moment de l'acquisition et celui de la radiation, en raison de la charge qui résulte de l'acquisition des biens-fonds et en vue de la mise en compte de cette charge. Le point de départ de l'amortissement est donc la valeur d'acquisition.

En économie commerciale, la valeur d'usage conditionne l'ampleur de l'amortissement annuel, de façon à enregistrer la charge résultant de la dépréciation des immeubles au cours de la durée de leur utilisation. Cet enregistrement permet de calculer le bénéfice réalisé ou la perte subie au cours de chacune des périodes envisagées. Pour l'Etat, dont l'activité est d'intérêt public, ia question se pose un peu différemment. On éprouve davantage le besoin de répartir équitablement les charges entre les générations que d'enregistrer la dépréciation des immeubles. C'est dire que les immeubles de l'Etat seront amortis, non pas en fonction de leur durée d'utilisation, mais en tenant compte de la nécessité de cour- Vrir par l'impôt, dans un temps raisonnable, les dépenses résultant de leur acquisition. La période d'amortissement ne saurait toutefois se prolonger au delà de la durée d'utilisation des immeubles.

Les estimations périodiques des immeubles, où la différence des valeurs obtenues d'une estimation à l’autre constitue l'amortissement, sont compliquées, onéreuses et des plus primitives. Cette méthode repose essentiellement sur un élément subjectif, l'estimation d'après la valeur du jour, que des considérations opportunistes peuvent influencer. En outre, elle manque le but que se propose l'Etat, qui est de répartir la perception des recettes dans un temps raisonnable. C'est donc avec raison que les Chambres se prononcèrent le 27 juin 1902 pour l'abandon des estimations périodiques. En remplacement, il fut décidé de procéder à un amortissement différentiel, partiel et conditionnel. :

On doit se demander d’abord s'il est judicieux d'amortir différemment les immeubles productifs et les immeubles improductifs,

voire si les notions de productif et d'improductif reposent sur des données rationnelles.

Les bâtiments de l'administration centrale sont en général considérés comme improductifs ; cependant, sont partiellement ou totalement productifs les immeubles suivants :) :

Amthausgasse 7,

Bureau des poids et mesures,

Rue fédérale 32 et 34,

Eigerplatz 1,

Inspectorat des constructions, Zurich et Thoune.

Le bâtiment administratif sis à l’Eigerplatz 1 abrite les bureaux du Service des importations et des exportations et le logement du concierge. À première vue, il ne se distingue nullement des bâtiments improductifs du Palais fédéral. Il à cependant été considéré comme productif, le Service des importations et des exportations ayant dû prendre en charge le loyer des locaux qu'il occupe. Cet exemple nous permet d'établir le critère officiel de la productivité. Sont réputés productifs, les immeubles loués à des tiers ou mis à la disposition de services fédéraux qui en remboursent le loyer à la Direction des constructions fédérales. Les logements de service ne sont pas considérés comme loués à des tiers. Quant aux immeubles qui, sans contre-prestation, sont à la disposition des services fédéraux, ils sont considérés comme improductifs.

Terrier estime, à l'encontre de l'avis officiel, que les « édifices » qui, sans être une source directe de revenus pour l'Etat, lui épar- » gnent quelques dépenses » sont des immeubles de rapport. « Tel » est le cas, par exemple, en Suisse : des constructions fédérales où » sont logés certains fonctionnaires dont le traitement se trouve » ainsi réduit d'une somme servant à compenser la valeur du loyer » du logement fourni »*). En prenant l'épargne des dépenses comme critère de la productivité, nous devons inclure tous les bâtiments administratifs dans la catégorie des immeubles productifs car, si l'Etat n’en était pas le propriétaire, il devrait en acquitter le loyer. Rares seraient alors les immeubles amortis conformément à l'arrêté fédéral. Il existe certainement des immeubles improductifs et d'autres, la grande majorité, qui sont directement ou indirectement pro- 1) Compte d'Etat pour 1939, p. 215.

2) Terrier, p. 104.

ductifs. Mais, la productivité, dans le cas particulier des immeubles de la Confédération, est un élément qui ne se laisse que difficilement

mesurer.

Enfin, existe-t-il un rapport entre l'amortissement et la productivité des immeubles ; l’un est-il fonction de l’autre ? Il serait téméraire de le prétendre. Ainsi, un immeuble sujet à forte dépréciation devra être amorti rapidement, même s’il est productif; à un autre, dont la durée d'usage sera très longue, conviendra un amortissement faible en dépit d’une improductivité manifeste.

La question se pose aussi de savoir si les terrains, dont la valeur ne se déprécie qu'exceptionnellement, doivent être amortis. Pour Terrier, la valeur comptable des terrains doit « correspondre à » celle de leur prix d'acquisition ou, à défaut, à celle qui leur est » reconnue par les services cadastraux »’). Nous pensons, au contraire, qu'en comptabilité publique l'amortissement doit être opéré aussi bien sur la valeur des terrains que sur celle des autres biens immobiliers, étant donné qu'il sert avant tout à répartir dans le

temps les charges résultant des acquisitions de l'Etat.

L'amortissement partiel des immeubles consiste à grever le compte des variations de la fortune d'une partie seulement des frais d'acquisition. Il équivaut à une insuffisance de l'amortissement, dont fera seul les frais l'exercice au cours duquel la radiation des biensfonds aura lieu, sous déduction d'un produit éventuel des ventes qui échappe à toute prévision. Etant donné le principe que l'Etat doit couvrir par l'impôt les frais d'acquisition des immeubles, nous n'admettons comme exact que l'amortissement total de la valeur initiale portée à l'inventaire.

Quant à l'amortissement conditionnel, il nous suggère les remarques suivantes :

La science comptable désigne l'amortissement industriel, au même titre que les provisions, comme élément constitutif du résultat économique. L'amortissement dépend de la dépréciation des biens ; son rôle est l'enregistrement et la répartition des charges économiques ; il est obligatoire et inconditionnel. L'arrêté fédéral du 27 juin 1902, au contraire, fait de l'amortissement des immeubles une opération fonction du résultat du compte-capital. En d’autres termes, le résultat économique des exercices indique dans quelle mesure on amortit les immeubles. Donc, l'amortissement ne sert plus

1) Terrier, p. 104.

à répartir les charges économiques dans le temps, mais devient une norme de l'emploi du bénéfice ; les comptes d'amortissement prennent dès lors le caractère des réserves et font partie de la catégorie des comptes de la fortune.

Cette conception de l'amortissement des immeubles, diamétralement opposée à la conception classique, ne repose sur aucun principe rationnel. Elle agit défavorablement sur l'exactitude du bilan et Sur sa continuité car, malgré la dépréciation effective des biens, malgré les dépenses résultant de leur acquisition, la valeur ne subit pas d'amortissement quand les bénéfices font défaut et la charge n'est pas enregistrée. Or, nous le savons, l'insuffisance des amortissements pèsera, tôt ou tard, sur le compte de la fortune nette. Schmalenbach dirait : l'investissement de capitaux occasionne nécessairement des dépenses qui apparaîtront sous la forme de charges au cours des exercices suivants ‘).

Le nombre des immeubles de la Confédération et surtout la diversité des amortissements empêchent de percevoir clairement l'insuffisance des amortissements. Elle n’en ressort pas moins dans certains cas. Un exemple caractéristique est celui de l’ancien bôâtiment de la Légation suisse à Paris ; enregistré à l'inventaire en 1922, il y figure encore en 1937 pour fr. 1,100,300.—, sans avoir jamais été amorti. En 1938, en prévision de sa vente probablement, on opère un amortissement indirect massif de fr. 700,000.—. La radiation aura lieu l'année suivante; on prélève alors les 700,000 francs sur le compte de réévaluation ; 15,500 francs sont amortis directement et 384,800 francs proviennent de la vente”). Cet exemple fait ressortir l'inexactitude des bilans de 1922 à 1937, inexactitude provenant de l'insuffisance des amortissements et de la façon arbitraire de répartir sur deux ans seulement la perte subie en 18 ans, dont la quasitotalité grève le seul exercice de 1938.

Nous considérons comme urgent, et ce sont là nos conclusions, de remplacer l'amortissement partiel et conditionnel par un amortissement intégral et systématique. En abrogation des arrêtés fédéraux de 1902 et de 1908, de nouvelles prescriptions imposeront l'estimation initiale des immeubles d'après leur valeur d'acquisition et l'amortissement systématique à un taux différentiel à calculer en raison inverse de la durée maximum d'utilisation des immeubles et non de leur problématique productivité. Des dispositions transitoires fixeront les amortissements à opérer sur les immeubles acquis avant l'entrée en vigueur du nouveau régime, en considération de leur âge.

1) Schmalenbach, p. 68.

2) Compte d'Etat pour 1939, p. 215.

ll est certes très difficile de déterminer, même approximativement, le taux d'amortissement afférent à chacun des immeubles. Toutefois, les données empiriques permettent d'établir des moyennes répondant aux besoins. Les PTT, après une étude approfondie du problème, arrivent à la conclusion qu'un amortissement de 212/ sur la valeur d'acquisition des immeubles administratifs est suffisant ‘). C'est sur ces bases que le Conseil fédéral arrêta les dispositions du 19 avril 1945. Terrier estime normal un taux de 52/,°). Nous ne croyons pas à la nécessité d’un amortissement aussi rapide. En effet, les bâtiments administratifs du Palais fédéral datent de 1885; le bôâtiment du Parlement fut achevé en 1901 ; eut-il été indiqué d'en considérer la valeur nulle à la vingtième année de leur utilisation en demandant à la génération qui prit sur elle de construire ces bâtiments d'en supporter seule la charge ?

Pour les immeubles dont la durée probable d'utilisation est très courte, baraquements ou autres constructions provisoires, et pour les constructions militaires d'ordre stratégique, il serait opportun de maintenir le système de l'amortissement rapide pratiqué actuellement. En revanche, l'amortissement pourrait se faire en 50 ans sur les immeubles dont la durée d'utilisation est indéterminée ou très longue, comme les terrains par exemple, en considérant, non la dépréciation, mais la charge que représente l'investissement de capitaux pour un temps illimité.

Hi. LA DETTE

Sous la dénomination de dette consolidée figurent au bilan d'Etat pour 1939 les emprunts fédéraux et les rescriptions à 1, 2 ou 3 ans. La dette flottante se compose d’une dette purement interne envers l'Administration des PTT, de l'avoir de la Caisse d'assurance du personnel fédéral, d'un dépôt de 3 millions de la Banque d'Escompte suisse à Genève et de 70 millions de bons du Trésor escomptés par la Banque nationale en couverture du solde créditeur en compte courant.

Dans le groupe des fonds spéciaux, nous trouvons les fonds autonomes, dénommés dépôts, et la fortune des fondations, qui constituent effectivement des dettes de la Confédération. Les obligations et coupons échus non acquittés forment un groupe particulier du biian. Enfin, sous le titre de créanciers divers, apparaît un montant de

1) Cf. rapport de l'Administration des PTT du 26 octobre 1944. 2) Terrier, p. 105.

71 millions de francs, dont 5,5 millions seulement constituent des engagements envers des tiers, le solde étant représenté par des dettes internes et des enregistrements pro forma (comptes d'ordre).

Au bilan d'Etat remanié de l’exercice de 1940, les dettes forment deux groupes :

1. la dette flottante, comprenant les bons du Trésor, les obligations et coupons échus non présentés au remboursement, ainsi que les créanciers et les dépôts (fonds autonomes) ;

2. la dette consolidée, formée des emprunts par obligations, des créances inscrites au livre de la dette de la Confédération et des emprunts divers.

L'avoir de l'Administration des PTT et celui de la Caisse d’assurrance du personnel fédéral sont maintenant classés parmi les comptes internes. En revanche, le domaine de la dette flottante s’est arrondi des obligations et coupons échus non acquittés, des fonds autonomes et des créanciers. Les fondations figurent encore parmi les fonds spéciaux de la Confédération.

La présentation des dettes au bilan est de beaucoup meilleure actuellement qu'elle ne l'était avant la réforme. On doit regretter cependant, en ce qui concerne la clarté, que la dette publique n'ait pas été séparée de la dette administrative ‘) en groupant les obligations de l'Etat de la façon suivante :

1. La dette publique comprenant la dette flottante et la dette consolidée. La dette floitante engloberait tous les emprunts à court terme, dont les rescriptions remises à la Banque nationale ; la dette consolidée serait représentée par les emprunts, à terme moyen et long, contractés en souscription publique et les emprunts auprès de corporations publiques ou privées, à terme relativement long ou remboursables par suite de dénonciation préalable de l'une des parties.

2. La dette administrative se composerait des soldes créditeurs en comptes courants, des créanciers divers, des obligations et courpons échus non présentés au remboursement, des fonds autonomes et des fondations. Il y aurait lieu de considérer comme dette administrative, l'avoir du Don suisse pour les victimes de la guerre).

Au point de vue de l'exactitude interne du bilan, il y aurait lieu de réduire le montant de la dette publique de la valeur des titres

1) Supra, p. 138 et 139.

2) Infra, p. 176.

fédéraux que détient la Confédération elle-même et d'en créditer les comptes des placements ou le compte courant de l'Administration des PTT: il faudrait en outre interdire rigoureusement aux organes fédéraux de souscrire aux emprunts publics que fait la Confédération, cette opération ne comportant d'autres conséquences que de fausser les comptes, de modifier les effets financiers que l'on est en droit d'attendre des emprunts et de causer des frais inutiles’).