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qui prennent une part active à l'administration des comtés et des bourgs, de demander à contrôler le gouvernement du royaume d'Angleterre. Aussi, lorsqu'un monarque comme Jean sans Terre donnera à ses sujets, par ses abus de pouvoir, de légitimes mots de plainte, l’on pourra voir tous les Anglais marcher unis contre la tyrannie royale et réclamer des garanties contre elle pour l'avenir.

Ils les obtiendront en obligeant leur souverain à signer la grande charte en 1215. Cet acte, qui contient des engagements formels du roi d'Angleterre vis-à-vis de son peuple, a surtout de l'importance au point de vue de l’histoire constitutionnelle de ce pays; nous ne nous étendrons donc pas sur ce point. Nous nous bornerons à faire remarquer que de l’époque où 1l a été signé, date la limitation effective du pouvoir royal en Angleterre par une assemblée représentative de la nation, ce qui revient à dire qu'il a donné naissance au Parlement anglais.

La conséquence de la grande charte, au point de vue de l'administration locale de l'Angleterre, est d'augmenter l'importance de la petite noblesse, ainsi que des propriétaires libres dans les comtés, et de la bourgeoisie dans les bourgs. Ces classes, unies à la haute aristocratie, ont triomphé de Jean sans Terre, et elles vont constituer plus tard ia Chambre des communes. En vertu de la grande charte, le Parle-

ment ne devait être convoqué que dans le cas où

l'autorité royale voudrait lever de nouveaux impôts ; mais dès la fin du xmr siècle il devient à peu près permanent, et au milieu du xiv° siècle il se partage en deux assemblées : l’une, la Chambre des lords, composée des grands seigneurs du royaume; l’autre, la Chambre des communes, formée par la réunion des députés des bourgeois des villes et des représentants de la petite noblesse, ainsi que des franes-tenanciers des comtés. L'homme libre, le propriétaire foncier, qui se bornait autrefois à aider le sheriff dans l’admimistration locale, prend donc en quelque sorte une importance nationale (1). .

L'organisation locale que nous avons décrite sommairement était loin d’être parfaite. Le sheriff est un être vénal qui remplit mal les trop multiples fonctions dont il est chargé; le juge itinérant présente des garanties réelles, mais ne peut pas être toujours présent dans les comtés. On avait supporté relativement facilement ces imperfections, quand la brutalité des mœurs ne les rendait pas sensibles, et quand la population des comtés et des bourgs n'avait pas de moyen efficace de faire entendre en haut lieu ses revendications. Mais

l'époque à laquelle nous parvenons maintenant, le

(1) Ces développements sont le résumé d'une partie du cours de droit constitutionnel comparé : la Formation du Gouvernement parlementaire, de M. le professeur Bouvier, en 1907-1908, à la Faculté de droit de l'Université de Lyon.

rate

xiv* siècle (1), a été en Angleterre, comme dans la plupart des autres pays de l'Europe occidentale, une période de transition entre la féodalité expirante et l'organisation moderne naissante. Un état social nouveau, auquel on est mal préparé, se forme avec l’affaiblissement de l'autorité seigneuriale, l’affranchissement des serfs, le développement de l’industrie et du commerce, l'augmentation du bien-être et le perfectionnement de la culture générale des esprits. Cet ordre de choses nouveau demande des institutions nouvelles, et la vieille organisation locale, qu'on avait supportée jusque-là, apparaît à tous comme notoirement insuffisante. Ce qu'on lui reproche surtout, c’est de mal assurer l’ordre publie, ce besoin essentiel de toute société civilisée. Toutefois le Parlement anglais siège alors régulièrement, et il comprend dans son sein des membres du tiers état, c’est-à-dire de la classe la plus intéressée peut-être à la sécurité des personnes et des propriétés. Aussi ne manquera-t-1l pas de se faire l'interprète, auprès du roi, des griefs des populations contre l'organisation locale. « Aucune bourgeoisie moderne, écrit Gneist, n’a certes réclamé autant de police que les Parlements anglais d’alors, qui ne pouvaient jamais obtenir assez de paix publique, ni assez d'appui pour son maintien (2). »

(1) Voir Vauruier, le Gouvernement local de l'Angleterre, p. 33, paragraphe 2.

(2) Voyez Gxeisr, la Constilution communale de l'Angleterre (traduction française), tome Ier, p. 233, 2e paragraphe.

Dans d'autres pays que l'Angleterre, on n’est arrivé à assurer l’ordre nécessaire à tout État civilisé qu’en développant beaucoup le pouvoir central, et en soumettant à une discipline rigoureuse vis-à-vis de lui tout ce qui était au-dessous de lui. Mais Édouard III ne procéda pas ainsi, au milieu du xrv° siècle, pour assurer à ses sujets le bienfait de la sécurité. Il confia, en effet, à un certain nombre de gros propriétaires fonciers la mission délicate de maintenir la paix dans leurs comtés respectifs. On donna à ces hommes le nom de juges de paix (justices of peace). Cette instituüon date de 1360, et sa création marque une orientaüon définitive de la politique locale de l'Angleterre dans la voie de la décentralisation. L'État anglais déléguait, en somme, une partie de ses pouvoirs à des notabilités régionales.

« Un statut déclara que dans tout comté il serait nommé, pour la conservation de la paix, un lord et, avec lui, trois ou quatre des hommes les plus respectables de la circonscription, de même que quelques jurisconsultes. Ils doivent saisir et arrêter les accusés et les suspects et les envoyer en prison, exiger de tous ceux dont la réputation est mauvaise qu'ils fournissent des sûretés et des cautions garantissant leur bonne conduite à l'égard du roi et de son peuple, et, ces garanties faisant défaut, infliger aux personnes incriminées un châtiment convenable ; juger enfin sur

une accusation, intentée au nom du roi et conformé-

ment aux lois et aux coutumes, les félonies et les crimes commis dans les comtés (1). »

La création des juges de paix a eu pour conséquence l'avènement de la gentry au gouvernement des comtés. Ce terme gentry désigne bien une aristocratie au sens large de ce mot, mais ne signifie nullement noblesse. La gentry, c'est la classe des gros propriélaires fonciers ruraux. La noblesse anglaise a perdu de bonne heure son caractère de caste militaire pour devenir une classe politique (2).

À parür du x siècle, il n’y a presque plus de différence, en Angleterre, entre la classe de la petite noblesse et celle des gros propriétaires libres. La noblesse dans ce pays occasionnait, en effet, plus de charges qu’elle ne procurait d'avantages. Les premiers rois normands de l'Angleterre sont assez forts pour exiger des nobles le strict accomplissement de leurs devoirs militaires féodaux. Il en résulte pour les chevaliers des déplacements fréquents et d'autant plus onéreux que, lorsqu'on les appelle à l'armée, c'est bien souvent pour aller guerroyer en France. Aussi prennent-ils l'habitude de se racheter du service militaire à prix d'argent. Les nobles devaient, de

plus, payer un impôt assez considérable quand on

(1) Voir VaurmeRr, le Gouvernement local de l'Angleterre, p. 35, dernier alinéa, et p. 36, 1er alinéa.

(2) Voir Grasson, Histoire des Institutions politiques de l'Angleterre, tome III, p. 86, 90 et 91, 1er alinéa. — Voir également VAUTHIER, p. 30, dernier alinéa.

les armait chevaliers. Aussi, dans un but d'économie, ils ne se prévalent plus de leurs prérogatives particulières et négligent même de se faire armer chevaliers, ce qui coûte cher et n'a plus de raison d'être, puisqu'ils ne combattent plus. La conséquence de cet état de choses est que, bientôt, presque plus rien ne distingue les nobles des gros propriétaires fonciers, et que ces deux classes se fondent en une seule, la gentry.

C’est dans cette dernière classe que les magistrates furent recrutés, en fait, dès le début; mais, un siècle environ après leur institution, un statut d'Henri IV subordonna leur nomination à des conditions de cens (1). À partir de cette loi il fallut, pour devenir juge de paix, avoir une fortune territoriale de vingt livres de revenu au minimum. Ce cens fut, depuis, modifié plusieurs fois. En 1888 il s'élevait à cent livres, mais en 1906 1l a été complètement supprimé.

Les nobles, dès le xrv° siècle, mirent leur point

(1) « On reconnaissait cependant qu'à la fortune devait se joindre la capacité. Un riche propriétaire, quelque confiance qu'il méritât d’inspirer par son caractère, pouvait n'être qu’un juriste médiocre. Dans le cas où il ne se trouvait pas parmi les propriétaires justifiant du cens requis un nombre suffisant de personnes versées dans la science du droit et de l'administration, le lord chancelier, aux termes même du statut qui vient d'être indiqué (celui d'Édouard VI), était invité à désigner comme. juges de paix une certaine proportion de personnes instruites dans la science des lois. C’est à la nécessité d'avoir des magistrats éclairés que se rattache la clause célèbre dite du quorum. Dans les commissions instituant des juges de paix, il était dit que deux ou plusieurs d'entre eux devaient agir de concert pour avoir le droit d'instruire et de juger certaines

d'honneur à ne jamais demander de rétribution pour les services rendus par eux au comté, en qualité de juges de paix. Aussi la gratuité des fonctions de magistrate devinrent-elles bientôt un usage constant, et ce fut là peut-être une des raisons qui éloignèrent les gens de loi des county benchs (1).

MM. Redlich et Hirst prétendent, non sans raison, que la création des juges de paix a été une transaction entre les « tendances de centralisation de la tradition normande et le provincialisme obstiné de la tradition saxonne (2) ». Les magistrates sont, en effet, des représentants des intérêts locaux qui, par suite de leur groupement, sont moins sous la coupe du pouvoir central que le sheriff fonctionnaire unique; mais l'État anglais s’est réservé le droit de les nommer et même de les révoquer au besoin, ce qui est de nature à empêcher toute velléité excessive d'indépendance de leur part.

Pourtant, 1l importe de le rappeler, dès le début

de la conquête, les rois normands respectèrent tou-

affaires. La clause ajoutait toutefois : « pourvu que l’une ou plusieurs de ces personnes indiquées nominativement comme suit, participent à l'exercice de cette fonction : Quorum aliquem vestrum À B C D unum esse volumus. » Les individus que la commission énumérait nominativement, et dont elle exigeait le concours, étaient précisément des jurisconsultes. La clause. du quorum fut usitée jusqu'au xvine siècle; à compter de cette époque elle perdit toute importance. » (Vaurmier, le Gouvernement local de l’Angleterre, p. 5, 37 et 38.)

(1) Voir VaurmiEer, le Gouvernement local de l'Angleterre, p. 38.

(2) Voir Revuicm et Hirsr, le Gouvernement local de l'Angleterre, traduction par W. Ouaun, tome Ier, p:24°

Jours, dans la mesure du possible, les habitudes d'indépendance des Saxons. Quand Édouard II fit crédit, pour ainsi dire, aux propriétaires libres des comtés, ce n'était pas la première fois que le pouvoir central anglais avait recours à leurs services. Ils collaboraient déjà, comme on à pu le voir, à la cour du comté, à la court leet, au tribunal de l’hundred, et, de plus, l'autorité royale avait souvent recours à quelques-uns d’entre eux (1),,pour assurer l'exécution de certains statuts spéciaux, relatifs au taux des denrées alimentaires, à la fabrication d'objets manufacturés, au taux maximum des salaires, à la répression de la mendicité et de l'excès de luxe.

La création des juges de paix constitua sans doute une sorte de modus vivendi nouveau, entre les autorités comitales et centrales; mais elle n'inaugura pas pourtant, de la part des rois d'Angleterre, une politique locale absolument nouvelle.

Une institution locale comme celle des juges de paix pouvait, au xiv° siècle, donner de bons résultats dans un pays comme l'Angleterre, dont l'unité avait été fortement cimentée par deux siècles de gouvernement autoritaire, où la noblesse avait perdu peu à peu son caractère féodal, et où l’absence de très grands feudataires supprimait le danger du séparatisme. Mais

en eût-il été de même en France, où l'empreinte

(1) Voir ArmINJON, l'Administration locale de l'Anglelerre, p. 18.

EC ne

féodale avait été beaucoup plus forte et où la royauté capétienne parvenait difficilement à maintenir ses grands vassaux dans l’obéissance ? Cela semble douteux.

Quand Édouard III institua les juges de paix, il ne supprima pas pourtant le sheriff et les juges voyageurs. Les governments de l'Angleterre du temps que nous étudions ont déjà, comme ceux d'aujourd'hui, leur pouvoir limité par des institutions libres, représentatives de la nation qu'ils doivent diriger, et comme eux ils ont trop d'intérêts à ménager pour songer à appliquer, si peu que ce soit, le système radical de la table rase. Dans ce pays, les transactions sont déjà la règle en politique, et les mesures empiriques une nécessité.

Jusqu'à Édouard IV, le sheriff conserva son ancienne juridiction pénale en concurrence, semblet-1l, avec les juges de paix; mais un statut de ce roi changea cette situation en lui enlevant tout pouvoir en matière pénale (1).

Peu à peu, à mesure que la forte situation du Parlement développe chez les Anglais l'esprit d’indépendance et de liberté, les magistrates tendent à devenir de plus en plus les gouvernants effectifs des comtés.

Par contre, le sheriff et les juges voyageurs, qui figu-

(1) Voir Gzasson, Histoire des Institutions politiques de l'Angleterre, tome IV, p. 352 et 353.

raient au premier rang parmi les dirigeants du comté d'avant Édouard IIT, voient leur importance diminuer tous les jours au profit des juges de paix. Le sheriff, en effet, est bientôt réduit au rôle d’un magistrat inférieur, et le juge voyageur est confiné dans ses attributions judiciaires.

Aussi les juges de paix ne tardent-ils pas à devenir tout-puissants, et au xvr° siècle, au milieu de la ruine et du discrédit des vieilles institutions féodales, ils constituent la seule autorité vivante du comté.

Les Tudors, dont le règne est caractérisé par un retour en arrière vers l’absolutisme, ne s’attaquent pas aux juges de paix, mais, au lieu de les combattre, augmentent leurs pouvoirs. N'est-ce pas, en effet, sous Henri VIII et sous Élisabeth qu'on leur a donné le droit de juger sans jury les infractions de peu d'importance (1)? La révolution anglaise du xvrre siècle, beaucoup plus politique que sociale, épargne l’institution des magistrats. Ces derniers arrivent enfin petit à petit à concentrer entre leurs mains presque tous les pouvoirs locaux. Au xvnr siècle, il en est ainsi en fait. Ils ont d'importantes prérogatives judiciaires et sont, de plus, les administrateurs du comté.

D'eux dépendent non seulement la police, mais

(4) Voir ArMmMON, l'Administration locale de l'Angleterre, p. 20, paragraphes 2 et 3.

encore les routes, les ponts, les hospices d’aliénés, et la taxe du comté qui subvient aux dépenses occasionnées par ses services publics.

Du reste, non seulement le comté, mais encore tout le gouvernement local rural de l’Angleterre est entre les mains des magistrates, et, par conséquent, de cette aristocratie terrienne et politique, la gentry, dans laquelle ils se recrutent exclusivement. Les divers rouages du gouvernement local rural de ce temps sont, en effet, la cour de quarter session, la cour de petty session et la paroisse.

Or la cour de quarter session, c’est l'assemblée plénière de tous les juges de paix du comté, qui se réunit quatre fois par an, pour faire fonction de con- seil d'administration comutal et de tribunal répressif. La cour de petly session est composée des Juges de paix de la pelty sessional division. Elle juge les délits peu graves et s'occupe de quelques affaires administratives spéciales à cette subdivision du comté. La paroisse n'échappe pas à l'influence des magistrates. Ils nomment, en effet, ses principaux fonctionnaires, comme le surveyor des routes et les averseers des pauvres, et, de plus, 1ls exercent sur elle une véritable

tutelle, surtout pour ce qui concerne l'assistance pu-

blique (1).

(1) Vauruier, le Gouvernement local de l'Angleterre, p. 222, paragraphe 2.

Au xviu° siècle, en somme, la gentry arrive à l’apogée de sa puissance. Non seulement, comme nous l'avons montré, elle domine dans le gouvernement local de l'Angleterre, mais encore elle est maîtresse de la Chambre des communes, qu'elle compose presque exclusivement, et elle a une suprématie sociale incontestable par suite de la disparition graduelle des petits propriétaires ou yeomen. Cette aristocratie foncière est alors, en somme, une véritable classe dirigeante. Mais le développement industriel du xixe siècle ne lardera pas à porter des coups sensibles à sa prépondérance sociale, et le reform bill, ainsi que d'autres mesures dont nous parlerons plus tard, diminueront beaucoup sa puissance politique et administrative.

En 1832, en effet, l'État anglais a à soutenir l'assaut d'un violent mouvement démocratique dû à des causes profondes, et s’il évite une révolution, grâce à l'habileté de ses pilotes, l’on peut dire néanmoins que, dès cette époque, il est manifeste qu'il y a quelque chose de changé dans l’organisation sociale et dans l'esprit public du vieux royaume d'Angleterre. L'aristocratie, qui y tient entre ses mains ou sous sa dépendance les principaux rouages du gouvernement, y est toujours une force; mais elle n’a plus affaire à un pays soumis à ses volontés, comme jadis. L'opinion n’est plus satisfaite de l’ancien ordre des choses, dont

elle avait jusque-là facilement supporté les imperfec-