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à son profit à une somme équivalente au dommage causé, ou même à la résiliation de la concession si l’économie de la concession est bouleversée.

En présence de ces deux thèses, le Commissaire du Gouvernement, M. Blum, devait se prononcer, et il n’a pas hésité à le faire dans le sens de celle de l’Administration, c'est-à-dire que, suivant sa formule, la concession est « en ur sens un agencement financier à forme certaine, el en un autre sens le mode de geslion d’un service public à besoins variables. »

Ainsi pour lui le service de transport en commun par voie ferrée est concédé, mais il n’en demeure pas moins un service public, et comme tel soumis au conirôle et à la réglementation de l'Administration concédante, celle-ci restant responsable de bon fonctionnement du service vis à vis des administrés, et aussi de la sécurité publique et de l’ordre public qu'une mauvaise exécution du service peut compromettre.

Ce pouvoir existe vis à vis de tous les services concédés, mais souvent il n’est nullement réglementé par la loi ou les textes qui en découlent, ici au contraire il résulte de textes précis : c'est la loi du 11 juin 1842 (art. 9), qui prévoit des règlements d'administralion publique sur les mesures intéressant la police, la sûreté, l'usage des chemins de fer : c'est encore l'article 21 de la loi du 15 juillet 1845 qui prévoit les Ordonnances royales destinées à réglementer la police, la sûreté, l'exploitation des chemins de fer ; . c’est enfin la loi du 11 juin 1880, art. 37 qui déclare applicables aux tramways les textes relatifs à la police des chemins de fer.

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Le pouvoir de réglementation ne dérive done pas des dispositions contractuelles, émanées des deux parties, mais l'Administration le tient de textes extracontractuels. C’est ce qui résulte très nettement des conclusions du Commissaire du Gouvernement lorsqu'il dit « ce que nous demandons de dire, c'est que le Préfet eût pu prendre régulièrement la décision contestée, même dans le silence du contrat, et non pas comme surveillant et exécuteur de la convention, mais en usant du pouvoir réglementaire qui, selon nous, lui appartenait légalement. »

En effet, que dit l’article 33 du Décret du 6 août 1881 rendu en exécution de la loi du 11 juin 1880 et modifié par le Décret du 13 février 1900 :

« Le Préfet détermine, sur la proposition du concessionnaire, le minimum et le maximum de la vitesse des convois de voyageurs et de marchandises sur les différentes sections de la ligne ; ainsi que le tableau du service des trains. »

C'est-à-dire, selon M. Blum, dont nous partageons complètement la manière de voir, que par « Tableau du service » il faut entendre à la fois fixation de l'horaire et aussi fixation du nombre des voyages.

D'abord ne peut-on pas tirer argument de ce qui est admis en matière de chemin de fer d'intérêt local, par suite de l'interprétation donnée par l'arrêt du Conseil d'Etat du 6 novembre 1907 sur la légalité du Décret du 1% mars 1901 ainsi conçu :

« Le ministre pourra prescrire d'apporter aux horaires des trains les modifications ou additions qu'il

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jugera nécessaires pour la sûreté de la circulation ou les besoins du public. »

En fait les mêmes raisons pratiques justifient cette identité de situations juridiques : l'évacuation régulière des voyageurs est aussi sinon plus nécessaire dans une ville importante que sur le parcours très étendu d’un chemin de fer d'intérêt général ou local. En tout cas l’agglomération d’un public mécontent sur les trottoirs d’une grande ville importe plus à l'ordre que l'encombrement possible d’une gare de campagne.

D'ailleurs n'est-ce pas le sens le plus rationnel de l'expression « Tableau de service » que de l'interpréter comme comprenant à la fois et la fixation des heures de départ et d'arrivée, et la fixation du nombre des trains, ces deux pouvoirs sont en quelque sorte connexes, inséparables.

N’avons-nous pas de plus dans le passé une analogle à invoquer dans l’expression « règlement de service » qui figurait à l’article 43 de l'Ordonnance du 15 novembre 1846, et que le ministre des Travaux publics, dans le rapport au roi accompagnant l'Ordonnance, expliquait en démontrant que la fixation du nombre des trains et des horaires étaient également nécessaire pour assurer la commodité et la sécurité dans le fonctionnement du service « en évitant que la circulation ne soit concentrée dans un trop petit nombre de convois journaliers. »

En outre cette interprétation est celle fournie par le Conseil d'Etat, organe administratif en tant qu'il

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est appelé à émettre des avis doctrinaux, dans l'avis de la section des Travaux publics du 21 mai 1901. Le Conseil général d’Ille-et-Vilaine désirant augmenter le nombre des trains que devait, en vertu du cahier des charges, le concessionnaire des tramways du département, avait demandé une modification de ce cahier des charges. La section des Travaux publics s'est déclarée nettement défavorable à l'adoption du projet de Décret portant approbation de cet avenant.

« Le Préfet, a-t-elle dit, tenait de l’article 33 le pouvoir de déterminer le service des trains, et d’en fixer le nombre, d’après les nécessités d’une bonne exploitation. Ce droit du préfet est général et absolu, et ne rencontre d’autres rectrictions que celles résultant des stipulations expresses des actes de concession. »

Ce qui signifie que le Conseil d'Etat n’admet de restrictions au pouvoir de réglementation que par une clause expresse, formelle de renonciation à exercer ce droit dans le contrat de concession qui ici n'existe pas.

Pour la Compagnie l’article 33 des Décrets de 1881 et de 1900 examiné dans son texte, ou interprété par rapprochement avec les autres textes de la matière, ne confère pas au préfet le droit de fixer le nombre des voyages. L'expression « tableau de service » doit s'entendre sfricto sensu et s'applique seulement à la fixation de l'horaire, et surtout la détermination du nombre des trains n'appartient pas au domaine réglementaire, mais bien au domaine contractuel.

En second lieu : supposât-on que la détermination du noïnbre des trains appartint en théorie au domaine réglementaire (ce qui nous semble juste, étant donné qu'il s’agit ici de l’organisation du service). l'Etat aurait renoncé implicitement à son droit de réglementation en insérant dans le cahier des charges, conformément au cahier des charges type annexé au décret de 1881, la clause qui indique le minimum des trains dûs par le concessionnaire. Cette clause des contrats a rendu la matière contractuelle, alors même qu'elle ne le serait pas par sa nature propre. Et ce minimum contractuel — c'est l'expression même de l’arrêt — ne peut être modifié que par l'accord réciproque des parties.

« Sur ces deux points, dit le Commissaire du Gouvernément dans ses conclusions, nous croyons avoir répondu d'avance. Nous croyons avoir montré que, soit au point de vue de l'analyse interne, soit au point de vue du rapprochement avec les textes voisins, soit même au point de vue des nécessités matérielles, l’article 33 devait être interprété au sens large, non pas au sens étroit, et que la fixation du nombre des trains entrait dans les attributions qu'il confère au représentant de l'Etat. Nous croyons vous avoir montré que la matière est réglementaire, non pas contractuelle, et que d'autre part, la fixation d’un minimum ne peut être considérée come une renonciation contractuelle à ce droit réglementaire. La renonciation à un droit de cette nature ne peut en effet résulter que d’une stipulation expresse, et elle ne saurait être contenue tacitement, implicitement dans l’'énonciation des don-

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nées de fait, de calculs, de précisions de toute sorte, dont l'objet et la portée sont entièrement étrangers à la question. L'objet unique de ces précisions est de constituer par leur corrélation, équitable, par leur compensation présumée, l'unité financière du contrat. Elles ne peuvent limiter par leur simple énonciation, par leur simple existence, un droit de réglementation qui est indépendant du contrat, puisqu'il a pour objet final d'assurer, quoiqu'il ait été convenu, quoiqu'il arrive, l'exécution normale du service public.

En ce qui concerne notamment les minima déterminés par les cahiers des charges types, l'utilité de leur insertion se comprend suffisamment — en dehors de toute limitation implicite du droit de l'Etat. Ils sont d’abord l'offre du concessionnaire, offre parfois supérieure aux besoins constatés au moment de la concession et qui a déterminé le concédant à traiter. Ils lient l'Administration elle-même vis à vis du public. Ils sont un terrain d'expérience, comme le prouve cette affaire même, où le tableau annexé à l’article 14 n’a jamais été, en fait, appliqué par la Compagnie elle-même ; et sur ces données provisoires, pourra s'exercer, suivant les résultats observés, soit l'initiative du concessionnaire, soit celle de l'Administration. Ils seront, enfin, le cas échéant la base de l'indemnité à laquelle le concessionnaire aura droit, si le dépassement n'est pas prévu et rémunéré d’avance par son contrat. Mais l'insertion d’un minimum dans le cahier des charges ne peut avoir pour eflet de déterminer, de consolider, pour toute la durée de la concession, les nécessités du service. »