S. D. N. Journal Officiel, juin 1935, p

session du Conseil du 25 mai, on se trouvait en effet en présence de deux points de vue diamétralement opposés, quant à la procédure à suivre. Le Gouvernement éthiopien affirme son désir de voir porter devant le Conseil l’ensemble du différend, il se maintient sur le terrain du Pacte de la Société des Nations et invoque en particulier l’article 15. Suivant la thèse éthiopienne, l'interprétation du traité de 1908, en ce qui concerne la délimitation des frontières doit rentrer dans la mission impartie à la Commission d’arbitrage. Si l’Italie n’admet pas ce point de vue, le Conseil doit se saisir lui-même du différend et procéder à l'enquête et à l’examen complet prévu par l’article 15 du Pacte.

Toute autre est la thèse italienne. Le Gouvernement de Rome proteste contre le fait qu’après avoir désigné ses représentants à la Commission de conciliation prévue par le traité de 1928, l’Éthiopie demande au Conseil de la Société des Nations de trancher le différend. Suivant l’Italie, le Conseil ne peut faire qu’une seule chose, prendre acte du point actuel où se trouve la procédure normale de conciliation et d'arbitrage, cette procédure ne pouvant porter que sur l’incident local d’Oual-Oual, à l'exception de toute délimitation de frontière. Ce point de vue était clairement exposé dans l’officieuse revue A ffari Esteri dans son numéro du 11 mai : « Laissons de côté, écrit cette revue, la consta- « tation de la lenteur du Gouvernement éthiopien à la fois « habituelle et voulue ; mettons bien en évidence le point « substantiel : la Commission de conciliation pourra faire « œuvre utile, peut-être, en déterminant les responsabilités « dans l’agression de Oual-Oual, mais non en ce qui touche « l'attribution de ce territoire. Comme cela à déjà été « démontré Oual-Oual est à l'Italie depuis plus de six ans. « Par conséquent, on ne voit pas du tout comment une

« Commission de conciliation pourrait traiter d’un fait qui « s’est réalisé il y à déjà un certain temps et qui à été indé- « niablement reconnu. » Comment le rapporteur du Conseil, M. Eden, Lord du Sceau privé, allait-il concilier deux points de vue aussi opposés et dans l’hypothèse où il serait fait droit à la demande de l’Éthiopie, comment déterminer le champ d'application de l’arbitrage ? Certains journaux de la péninsule n’allaient-ils pas jusqu’à dire que, plutôt que de laisser la Société des des Nations intervenir, l'Italie se retirerait de Genève, n’admettant pas d’être traduite en accusée devant la Société des Nations par un pays qu’elle considère comme de civilisation inférieure à la sienne. Les moyens d'entente directe prévus par le traité de 1928 ne sont pas épuisés soutient l'Italie et c’est par eux qu’il y à lieu de commencer en se limitant à l'incident du 23 novembre 1934 qui à été le point de départ de tous les autres.

Mais la Société des Nations officiellement saisie, allaitelle se dérober ? Pour la Grande-Bretagne, en particulier, il y avait là une question de principe qui s’ajoutait à l’inquiétude que lui causait la politique impérialiste de Mussolini. La question pour M. Anthony Eden était donc fort délicate et celui-ci, qui avait dû abandonner un premier projet de résolution, par suite de l’opposition de M. Mussolini (ce projet prévoyait un comité issu de la Société des Nations, chargé de suivre l’affaire et le Duce ne l’avait pas admis). M. Eden, appuyé par M. Pierre Laval, fit au baron Aloisi une nouvelle proposition. Obligée de tenir compte de la requête du Négus, la Société des Nations se contenterait d’en prendre acte pour l'instant sans instituer de commission ni même de rapporteur, ni se prononcer sur le fond. Le Conseil désignerait simplement un arbitre neutre qui serait adjoint aux arbitres déjà nommés par l'Italie et par

l’Abyssinie. Ces derniers étaient M. A. de Geouffre de la Pradelle, professeur de droit des gens à l’Université de Paris, directeur de l’Institut des Hautes Études Internationales et M. le professeur Pittman B. Potter, de New- Jersey, professeur d'organisation internationale à l’Institut des Hautes-Études Internationales de Genève. Cette Commission de conciliation étudierait, outre l’incident d’Oual- Oual, l’ensemble du différend italo-abyssin. Un délai serait fixé de façon à éviter que l’une des parties ne cherche à faire traîner les choses en longueur afin de gagner la fin de la saison des pluies après laquelle les opérations militaires pourraïent se dérouler sans obstacle. Ce ne fut pourtant pas encore cette proposition qui rallia les deux parties, mais une autre proposition qu’à la séance publique du 25 mai, le président du Conseil, M. Litvinoff fit adopter sous la forme des deux résolutions ci-après ? :

Résolution n° 1.

1° Considérant que dès la session du Conseil de janvier 1935, %e Gouvernement italien et le ‘Gouvernement éthiopien ont accepté de régler le différend qui s’est élevé entre eux, à la suite de l'incident de Walwal du 5 ‘décembre 1934, conformément:à l’article 5 du traitéitalo-éthiopien du 2 août 1928;

20 Considérant que les négociations directes par la voie diplomatique ayant été épuisées les deux parties ont procédé à la nomination de leurs arbitres prévue à l’article 5 susdit ;

39 Considérant que depuis le 5 décembre 1934 d’autres incidents se sont produits à la frontière italo-éthiopienne et que les deux Gouvernements sont d’accord pour en confier le règlement aux mêmes arbitres conformément à l’article 5 du traité italo-éthiopien ;

4, S. D.'N. Journal Officiel, juin 1935, p. 640.

40 Considérant que le Gouvernement italien sur la demande qui lui en a été faite n’élève pas d’objection concernant la nationalité des arbitres désignés par le Gouvernement éthiopien ;

5° Considérant que les deux Gouvernements sont d’accord pour fixer au 25 août prochain la date à laquelle la procédure de conciliation et d’arbitrage devra être terminée ;

Le Conseil Invite le Secrétaire général de la Société des Nations à communiquer dans l'intervalle aux membres du Conseil toutes informations qui lui parviendraient des deux parties notamment au sujet du développement des travaux des arbitres.

Résolution n° 2.

Le Conseil

Laissant aux deux parties toute liberté pour résoudre le différend dont il s’agit conformément à l’article 5 du traité italo-éthiopien du 2 août 1928,

Décide de se réunir au cas où, en l’absence d’un accord entre les quatre arbitres pour le règlement du différend une entente ne serait pas intervenue à la date du 25 juillet entre ces arbitres pour le choix du cinquième arbitre (sauf accord des quatre arbitres pour la prorogation de ce délai), il décide de même de se réunir pour examiner la situation au cas où, à la date prévue du 25 août, le règlement par voie de conciliation et d'arbitrage ne serait pas intervenu.

Ainsi le Conseil de la Société des Nations ne faisait qu’enregistrer la promesse des deux parties de soumettre le différend à l’arbitrage. L’Italie admettait que le Gouvernement éthiopien pût désigner des arbitres de nationalité étrangère et s’engageait à se soumettre à la procédure de conciliation et d’arbitrage. Toutefois le Conseil ne se bor-

nait pas à prendre acte de l’accord des deux parties sur l’application de l’article 5 du traité de 1928, il prévoyait également un délai maximum pour le prononcé de la sentence arbitrale et décidait de se réunir en tout état de cause si aucun accord sur le fond du différend ou sur la nomination du cinquième arbitre n’était intervenu à la date du 25 juillet. Ces deux résolutions constituaient un compromis entre la procédure du traité de 1928 et la procédure de la Société des Nations, mais il convient de remarquer que, répondant à M. Jèze, représentant de l’Éthiopie, le baron Aloisi avait fait au nom de l'Italie deux réserves : La Commission n’aura nullement à statuer sur la démarcation des frontières entre la Somalie et l’Éthiopie, mission qui incombe à la Commission de démarcation de frontières prévue par le traité de 1908. Par ailleurs, même dans l’hypothèse où la démarcation ultérieure devrait attribuer Oual-Oual à l’Éthiopie, l'Italie considère que ce fait ne modifie en rien la gravité des incidents de Oual-Oual où les troupes italiennes étaient cantonnées depuis plusieurs années. Après les explications du baron Aloisi, M. Jèze prit la parole et déclara : « Les formules qui ont été prononcées « par le baron Aloisi sont interprétées par moi comme une « acceptation du point suivant : la question de la délimita- « tion locale n’appartient pas aux arbitres, cela va de soi. « Conformément aux traités, la délimitation sera faite sur « place ; mais pour l’appréciation et la solution du litige, « qui est prévu dans les résolutions, les arbitres sont libres « de tenir compte de toutes les circonstances qui influent « sur la solution du litige et en particulier l’interprétation « des traités fixant les frontières rentre dans leur compé- « tence. » Et le baron Aloisi répliqua : « Sous la réserve que j'ai faite, nous n’entendons limiter d'aucune façon le rôle

b8 LE CONFLIT ITALO-ÉTHIOPIEN DEVANT LA $. D. N.

des arbitres, sauf en ce qui concerne la question des frontières. » Ces déclarations très nettes du représentant de l'Italie sur l’étendue de la mission de la Commission de conciliation faisaient présager une entente rapide et possible des arbitres ; pourtant il n’en fut rien et une question préjudicielle de compétence allait empêcher la Commission d’atteindre le but qui lui avait été fixé.

SECTION II

L’échec de la première commission de conciliation et d'arbitrage :.

« Personne ne peut être juge, en une si délicate matière, en dehors de l'Italie. »

Mussozini.

‘Discours au Sénat, avril 1935.

Les membres de la Commission de conciliation et d’arbitrage : $. E. le comte Aldovrandi et M. Montagna pour l'Italie, MM. A. de Geouffre de la Pradelle et Pittman B. Potter pour l’Éthiopie se réunirent à Milan, à l'Hôtel Cavour le 6 juin 1935. Après un échange de vues sur l’ensemble de leur mission, les arbitres établirent le projet de résolution suivant qui fut adopté le lendemain 7 juin : « La Commission, unanime à constater que la brièveté « des délais fixés par l’accord du 25 mai lui commande de « communiquer à ses travaux toute la célérité possible, « décide :

« 19 La prochaine réunion aura lieu à Scheveningen « le 25 juin ; « 20 D'ici là les Parties auront pris soin de documenter

1. Voir À. de la Pradelle. Revue de droit international, 1936. Reoue de Paris, 15 août 1935, op. cit.

les Commissaires, avec toute la rapidité possible au sujet des incidents à eux soumis par l’accord du 25 mai :

€ a) En ce qui concerne les conclusions respectives des Parties ;

« b) Leur argumentation ;

« €) Leurs preuves.

« 39 Une fois réunis à Scheveningen, les Commissaires commenceront entre eux l’examen des problèmes à eux soumis et après en avoir conféré, inviteront les Parties à leur donner verbalement toutes explications utiles. »

Cette résolution ne fixait que l’ordre des travaux de la Commission sans décider de la procédure qui serait envisagée ultérieurement. En conformité de cette décision les arbitres se réunirent à Scheveningen (Hollande) le 25 juin. Auprès de la Commission se trouvaient en qualité d'agents des parties M. Lessona, professeur à l’Université de Florence, désigné par le Gouvernement italien et M. Gaston Jèze, professeur à l’Université de Paris, désigné par l’Éthiopie. La Commission, du fait de la présence de représentants accrédités par les deux Gouvernements, était dès cette époque, non plus seulement une Commission de conciliation mais essentiellement une Commission d’arbitrage.

Une grave difficulté ne tarda pas à surgir devant les arbitres. Le représentant du Gouvernement éthiopien voulut, non pas obtenir des arbitres qu’ils statuent sur la démarcation de la frontière sur laquelle se trouve Oual- Oual, mais qu’il lui soit donné permission d’exposer toutes les circonstances et tous les faits permettant de dégager la responsabilité de l’Éthiopie. Or il est certain que la question de savoir si l’incident s'était produit ou non sur le territoire éthiopien était de nature à atténuer ou au con-

traire à accentuer la responsabilité de ce pays. Le représentant de l’Éthiopie se devait donc de soulever la question de l’appartenance de Oual-Oual afin de permettre à la Commission d'apprécier toutes les circonstances de l’incident et de déterminer nettement les responsabilités. L'agent du Gouvernement italien se refusa alors à laisser s'expliquer sur ce point, le représentant de l’Éthiopie, en déclarant qu’il s’agissait là d’une question de frontière, question exclue du compromis d’arbitrage. Les arbitres italiens approuvèrent cette manière de voir en exposant que les pouvoirs de la Commisison devaient être restreints aux questions qui figuraient expressément dans l’accord intervenu le 16 mai entre les deux Gouvernements. Pour les arbitres italiens il s'agissait uniquement de déterminer de quel côté était venue l'initiative de la fusillade du 5 décembre 1934.

Le désaccord entre les arbitres se faisait ainsi jour sur une question préjudicielle , les arbitres italiens refusant de prendre en considération la question de l’appartenance de Oual-Oual, alors que les arbitres éthiopiens sans prétendre trancher la question de frontière désiraient tenir compte de tous les éléments de l’affaire. C’est dans ces conditions que le 9 juillet la Commission se sépara après avoir rendu deux sentences. Celle des arbitres italiens est ainsi conçue ? :

« Le Comte Aldovrandi et M. Montagna constatant que «le compromis établi d'accord entre le Gouvernement «italien et le Gouvernement éthiopien à pour objet les « circonstances de fait et l’incident de Oual-Oual et des «autres incidents qui se sont vérifiés successivement

1. $. D. N. Journal Officiel, août 1935, p. 978. 2. Reoue de droit international public, 1936, op. cit.

« jusqu’à la date du 25 mai et les responsabilités qui en « découlent à l’exclusion des questions de frontière, en « tout ou en partie.

« — Considérant que M. l’agent du Gouvernement « éthiopien à dans la séance du 5 courant abordé devant la « Commission l’examen de la question de l’appartenance de « Oual-Oual, c’est-à-dire l'examen d’une question frontière, « et que M. l'agent du Gouvernement italien s’y est opposé « nettement en rappelant l’étendue du compromis.

« — Considérant qu’il ne saurait être compris dans les « pouvoirs de la Commission celui d'admettre l'examen des « questions qui sont exclues du compromis tel qu’il a été « clairement formulé par les Gouvernements et ainsi substi- « tuer sa détermination à la volonté des Gouvernements :

« — Considérant que le différend sus-indiqué entre « M. agent italien et M. l’agent éthiopien ne pourrait être « résolu que par les Gouvernements respectifs.

« — Ils se déclarent prêts à continuer les travaux de la Commission dans les limites du compromis.

« — Si cette suggestion n’est pas acceptée ils proposent « que la Commission, en suspendant pour le moment ses « travaux fixe à la date du 20 juillet dans la ville de... sa « nouvelle réunion afin de consentir d'ici là aux deux « Gouvernements d’éliminer le point en contestation. »

Les Italiens se proclament prêts à poursuivre les travaux de la Commission dans les limites du compromis du 16 mai, sans qu’il soit question de la nomination du 5e arbitre pourtant prévue par la résolution n° 2 du Conseil de la Société des Nations du 25 mai 1935, Les arbitres italiens se bornent à demander qu’une entente entre les Gouvernements détermine d’une manière précise la compétence exacte de la Commission.

Au contraire les arbitres éthiopiens rendirent la sentence ei-après ! :

« Les arbitres soussignés statuant :

— D'une part sur les conclusions de M. lagent du Gouvernement italien demandant à la Commission de ne pas laisser M. l'agent du Gouvernément éthiopien s’expliquer sur la situation territoriale de Oual-Oual motif pris de ce que le Gouvernement italien avait entendu et entendait exclure cette question de l’appréciation des arbitres, et dès lors, de toute discussion devant eux.

— D'autre part, sur les conclusions de M. l’agent du Gouvernement éthiopien faisant pour éviter tout malentendu, observer qu’il ne demande pas aux arbitres de statuer sur la démarcation de la frontière sur laquelle n'existe à Oual-Oual aucune incertitude, mais simplement de prendre en considération les circonstances qui influent sur la responsabilité, et dès lors sur le règlement de Oual- Oual, sans le priver du droit de développer tous arguments tendant à faire apparaître la non-responsabilité du Gouvernement éthiopien qui entend démontrer que le conflit armé s’est produit sur son propre territoire.

— La question n’étant pas encore celle, préjudicielle de savoir si les pouvoirs de la Commission, en ce qui concerne les circonstances de l’incident de Oual-Oual sont ou non limitées, mais celle, toute préliminaire de savoir si sur cette question préjudicielle de compétence sur laquelle M. l'agent du Gouvernement italien s’est librement étendu. M. lPagent du Gouvernement éthiopien peut également s'expliquer afin de permettre à la Commission de rendre, les deux parties entendues, sa décision sur la divergence de vues qui les sépare.

— L'objet direct de la décision à prendre sur les conclusions de M. l’agent du Gouvernement italien étant ainsi précisé.