CHAPITRE VII LES SANCTIONS

SECTION I

Le Comité des Dix-Huit et l’étendue générale d'application des sanctions.

« Le but de notre action est de réduire la durée de la guerre. Nous espérons et nous croyons réussir à atteindre ce but.

En tout cas, nous continuerons tous à le rechercher à et y travailler d’une manière honorable pour tous. Il est de notre devoir à tous d’explorer la route de la paix. C’est ce que nous avons fait et c’est ce que nous continuerons à faire. »

Sir Samuel HoARE.

Déclaration au Comité de Coordination, le 2 novembre 1935.

Le 11 octobre 1935 le Comité de Coordination était créé. Il comprenait un délégué par État membre, assisté d'experts. Sa mission consistait à étudier et à faciliter l'application des mesures prises en exécution de l’article 16 du Pacte. Rappelons encore une fois le texte de cet article ?.

4. Voir Revue économique internationale. « Les sanctions économiques contre l'Italie » (janvier 1936). — Basilesco. Op. cit. — Economiste européen (7 février 1936). — Bertrand. « L’article 16 et le conflit italothiopien. » (Reoue des Sciences politiques, avril-juin 1936). — $S. D. N. Journal Officiel. Supplément n° 154 et suiv. — Ch. Rousseau. Op. cit.

2. « Si un membre de la Société recourt à la guerre, contrairement aux engagements pris aux articles 12, 13 ou 15, il est ipso facto considéré comme ayant commis un acte de guerre contre tous les autres membres de la Société. Ceux-ci s’engagent à rompre immédiatement avec lui toutes relations commerciales ou financières, à interdire tous rapports entre leurs nationaux et ceux de l'État en rupture de pacte et à faire cesser toutes communications financières, commerciales ou

En application de cette résolution deux premiers souscomités furent immédiatement constitués. Le premier était le Sous-comité d'experts militaires comprenant les représentants de l'Espagne, de la France, de la Grande- Bretagne et de l’'U. R. $. $. ; il va étudier la question de l’embargo sur l'exportation, la réexportation ou le transit en Italie, des armes, munitions et matériel de guerre. Le second Sous-Comité, où siégèrent les représentants de l'Afrique du Sud, de la France, de la Grande-Bretagne, de la Grèce, des Pays-Bas, de la Pologne et de la Roumanie reçut mission de mettre au point les mesures financières.

Les mesures à prendre sont élaborées au sein des Sous- Comités et préparées par le Comité des Dix-Huit qui le soumet à l’approbation du Comité de Coordination.

La méthode de travail ainsi fixée, une question essentielle se posa : savoir si l’on appliquerait immédiatement le maximum des mesures prévues par le Pacte ou si l’on se contenterait de sanctions graduées. En fait, ce fut cette dernière solution qui prévalut, malgré la violente campagne

personnelles entre les nationaux de cet État et ceux de tout autre État, membre ou non de la Société.

En ce cas, le Conseil a le devoir de recommander aux divers Gouvernements intéressés les effectifs militaires, navals ou aériens par lesquels les membres de la Société contribueront respectivement aux forces armées destinées à faire respecter les engagements de la Société.

Les membres de la Société des Nations conviennent, en outre, de se prêter l’un à l’autre un mutuel appui dans l’application des mesures économiques et financières à prendre en vertu du présent article pour réduire au minimum les pertes et les inconvénients qui peuvent en résulter. Ils se prêtent également un mutuel appui pour résister à toute mesure spéciale dirigée contre l’un d’eux par l’État en rupture de pacte. Ils prennent les dispositions nécessaires pour faciliter le passage à travers leur territoire des forces de tout membre de la Société qui participe à une action commune pour faire respecter les engagements de la Société.

Peut être exclu de la Société tout membre qui s’est rendu coupable de la violation d’un des engagements résultant du Pacte. L’exclusion est prononcée par le vote de tous les autres membres de la Société représentés au Conseil. »

de l’opposition travailliste anglaise en faveur de l’application immédiate d’un blocus total. Les propositions du Comité de Coordination se rapportèrent à l’embargo sur les armes (proposition I), aux mesures financières (proposition IT), aux restrictions aux importations et aux exportations d'Italie (propositions III et IV) et aux mesures d'appui mutuel (proposition V). Le 2 novembre le Comité de Coordination fixa à la date du 18 novembre l’entrée en vigueur de ces diverses mesures. Celles-ci seront étudiées au cours des sections suivantes mais il convient d’en préciser dès à présent la portée générale.

Le Comité de Coordination comprenant les représentants de 49 États, à l'exclusion des parties, désigna comme Président le 11 octobre, le D' Augusto de Vasconcellos, délégué du Portugal. Les membres du Comité de Coordination comprirent qu’ils étaient trop nombreux pour effectuer un travail utile. Ils décidèrent de constituer une Commission restreinte, Commission de 16 membres qui sont : l'Afrique du Sud, l'Argentine, la Belgique, le Canada, l'Espagne, la France, la Grande-Bretagne, la Grèce, la Yougoslavie, les Pays-Bas, la Pologne, la Roumanie, la Suède, la Suisse, la Turquie et l'U. R. $S. S. Cette Commission restreinte à choisi comme président le président du Comité de Coordination, M. de Vasconcellos. Elle à été ensuite renforcée par le Mexique, grand producteur de pétrole, et est ainsi devenue le Comité des Dix-Huit dont le rôle dans la mise en œuvre des mesures prévues par l’article 16 du Pacte, va être essentiel. C’est le Comité des Dix-Huit qui est chargé de présenter au Comité de Coordination toutes les propositions nécessaires. Ce Comité va d’ailleurs créer des sous-comités d’études pour chacune de ces propositions. Il y fut expressément autorisé par le Comité de Coordination qui adopta le 19 octobre la résolu-

tion suivante : « Le Comité de Coordination invite le Comité des Dix-Huit à continuer de siéger pour suivre l’exécution des propositions déjà soumises aux Gouvernements et saisir le Comité de Coordination, ou les Gouvernements qui y sont représentés de telles propositions nouvelles qu’il jugera utile de formuler. A ces fins le Comité des Dix-Huit constituera tous sous-comités techniques ou autres qui lui paraîtront appropriés, en appelant à y siéger des membres du Comité des Dix-Huit ou des membres du Comité de Coordination. »

Au point de vue territorial, le Comité de Coordination n’a jamais précisé l’étendue d’application territoriale des mesures prises contre l’Italie. Si l’on se reporte aux textes législatifs ou réglementaires pris par les divers États en vue de la mise en vigueur de ces mesures, il apparaît que celles-ci doivent s'entendre comme s'appliquant à tous les territoires (métropolitain, colonial, protégé ou sous mandat) sur lesquels l'État membre exerce soit sa souveraineté soit un pouvoir juridique quelconque. Au point de vue personnel, la question est plus délicate et plusieurs solutions auraient pu être soutenues ; heureusement la question avait été discutée en 1921 et la résolution 13 de 1921 dispose expressément : « Pour la rupture des relations entre personnes relevant de l’État fautif et personnes relevant des autres membres de la Société, le critère sera la résidence et non pas la nationalité. » C’est cette solution qui fut suivie par le Comité de Coordination, notamment dans l'application des mesures financières.

La mise en vigueur des sanctions posait un autre problème : celui de l’exécution des mesures proposées par Genève pour chaque État, dans le cadre de sa législation interne. Certes la résolution 19 du 4 octobre 1921 disposait que : « Le Conseil doit rappeler à tous les États membres

« de la Société que les Gouvernements des différenst « États doivent prendre les mesures préparatoires requises, « surtout d’ordre législatif, leur permettant d'appliquer « sans perdre de temps les mesures nécessaires de pression « économique. » Mais, malgré cette invitation adressée en 1921 par la Société des Nations aux États membres de prendre dès cette époque les mesures législatives et réglementaires nécessaires à l'application d’éventuelle sanctions, seule la Tchécoslovaquie, par une loi du 26 avril 1923 avait pris un texte permettant au Gouvernement de prendre par décret les mesures nécessaires à la mise en œuvre des sanctions économiques prévues à l’article 16 du Pacte. Les autres États n'avaient prévu dans leur législation interne aucune disposition spéciale à cet égard et cette situation motiva la création d’un Sous- Comité de juristes où sous la présidence de M. Politis siégèrent les représentants de la Belgique, de la France, de la Grande-Bretagne, les Pays-Bas et de la Pologne. Ce sont surtout les objections de la République Argentine qui amenèrent la création de ce Comité. Le Parlement Argentin ne pouvait en effet se réunir que le 25 mai 1936 et la Constitution argentine n’autorise pas le pouvoir exécutif à mettre en vigueur es sanctions sans approbation parlementaire. Il convient d’ailleurs de remarquer qu’une telle object on ne pouvait avoir aucune valeur juridique puisqu’en adhérent à la Société des Nations les États se sont soumis par là-même à toutes les obligations du Pacte et notamment à celles résultant de l'application de l’article 16.

L'Italie protesta contre l’application des sanctions ‘ et adressa le 11 novembre une note à tous les Gouvernements représentés au Comité de Coordination et, à titre d’infor-