SECONDE PARTIE

Mode de juger les affaires contentieuses.

Les articles GXXII à CXXVIÏ de la Convention stipulent le mode d'instruire et de juger les contraventions en matière de perception.

Le but, vers lequel tendent visiblement toutes les dispositions de la Convention, est de dégager, par tous les moyens possibles, la marche des transports de toute espèce de stagnation ou de retard, même momentanés.

Par ces motifs, et pour éviter aux navigations des deux rives les lenteurs, les détours et les frais de poursuite qu'entraîne la marche ordinaire des tribunaux, la Convention a investi, par l'article CXXII, les agents de l'administration qui, les premiers, se sont saisis des objets de contravention, du pouvoir de donner un prononcé provisoire au moment même où le conducteur d'une embarcation serait trouvé avoir agi contre la loi, en lui laissant toutefois la faculté de continuer sa route, après avoir fourni caution et déclaré qu'il prendrait son recours contre la décision du receveur par devers le conseil, composé du directeur et des deux inspecteurs de l'octroi, un de chaque rive, lequel prononçait en seconde instance, aux termes du même article et à la pluralité des voix.

Les décisions en seconde instance, portées par le conseil dont il vient d'être parlé, étaient exécutées par provision, mais sans préjudice du recours devant la Commission d'appel, établie par l'article CXXIII.

Cette Commission, qui jugeait en dernière instance, était composée du préfet du département du Mont-Tonnerre, d'un commissaire du prince-primat, et d'un jurisconsulte.

La composition de ce tribunal était fondée sur l'administration mipartie et la participation directe qui, d'après le § 39 du recès de l'em-

pire germanique de 1803, appartenait au prince-primat, en sa qualité de mandataire des princes souverains de la rive droite.

Des personnes, d'ailleurs respectables et instruites, mais qui ne paraissent pas avoir connu tous les détails de la marche suivie pour juger les contraventions en matière de perception, ont opiné qu'il était inconvenant que le receveur d'un bureau prononçât sur des objets contentieux, parce qu'étant considéré comme partie, il ne devait pas être juge; et qu'il fallait, pour donner une garantie plus réelle aux réclamants contre les jugements des agents du fisc, établir des bureaux particuliers, composés de juges étrangers à la partie de l'octroi, et créer ensuite une commission pour décider en dernière instance.

On observe, quant au premier point, que ces tribunaux, sans en porter précisément le nom, existent déjà. Et pour prouver cette assertion, nous allons donner un précis exact des fonctions des employés respectifs de chaque bureau de recette. Il en résultera la conviction que le receveur, qui porte improprement ce nom, est un véritable juge qui suit régulièrement dans la marche les formes de droit; que le contrôleur, établi près de lui, remplit le ministère du procureur public, et qu'enfin les visiteurs seuls sont, dans le sens véritable, les agents du fisc qui poursuivent ou accusent le batelier trouvé en contravention.

On décrira d'abord les fonctions de ces derniers, parce que c'est par eux que commencent les opérations qui précèdent le payement des droits.

Le batelier, en arrivant devant un bureau d'octroi, présente sa déclaration, prescrite par l'article XCI de la Convention, à l'un des visiteurs, qui est obligé de se rendre sur-le-champ à bord de l'embarcation, pour s'assurer si le chargement est conforme à la déclaration du batelier. A cet effet et pour reconnaître la qualité du droit de vérification, fixé par l'article XCIV de la Convention, il examine le contenu du bateau d'après l'échelle de la jauge indiquée à l'article XC.

Il cherche ensuite à connaître la quantité de quintaux qui compose le chargement; ce calcul se fait d'après le tirant d'eau et par l'habitude que donne l'expérience.

Ces vérifications faites, le visiteur fait son rapport, où il conclut à la perception du simple droit, stipulé par le tarif, s'il n'y a aucun cas de contravention prévu par l'article CXVII, ou à l'amende du double des droits sur la totalité, ou sur une partie déterminée du chargement, selon la nature de la contravention, ou enfin aux frais de pour 100 conformément à l'article CXIV.

Avant de remettre ce rapport au receveur, il le communique signé au contrôleur, lequel vérifie, la déclaration à la main, les articles qui y sont énoncés, et s'assure que la classification des objets, d'après les droits à payer et leur poids, est exacte. Le contrôleur signe le rapport

avec ces mots : Vu et approuvé pour être exécuté suivant sa forme et teneur; ou bien il refuse son approbation en ces termes : Vu et efusé d'approuver, par telle et telle raison.

Quand l'avis du visiteur et celui du contrôleur sont conformes, le receveur peut adopter leurs conclusions, sans informations ultérieures. Mais il peut, s'il le juge à propos, faire vérifier par l'autre visiteur du bureau.

Quand les avis sont différents, le receveur entend contradictoirement ces deux employés, et s'il n'obtient pas un amendement de l'un ou de l'autre, il ordonne une nouvelle vérification par l'autre visiteur qui se rend sur le bateau. Le résultat de son opération est inscrit à la suite du premier rapport.

Si elle ne donne pas lieu à un prononcé d'amendes, le receveur perçoit les droits d'après le tarif, et les fait mettre sur un registre à part. Le contrôleur en fait autant, et le greffier, après avoir pris note des droits perçus, remet au batelier une quittance signée par le receveur et le contrôleur.

Dans le cas où le receveur croit devoir prononcer une amende, il entend le conducteur dans sa défense et reçoit les mémoires qu'il lui présente. Il peut aussi appeler les mariniers subalternes, et recevoir leurs dépositions sous serment.

D'après l'examen de toutes ces pièces, le receveur prend une décision précédée d'un considérant qui la motive, et il la fait inscrire à la suite des rapports des visiteurs et la signe.

Les décisions des receveurs portant une peine pécuniaire quelconque, sont transcrites sur un registre particulier, et exécutées par provision.

Le receveur, après les vérifications faites et les dépositions reçues, ne peut pas se refuser a ce que le bâtiment continue sa route, moyennant caution du conducteur pour l'acquittement du surplus des droits, dans le cas où la décision du receveur serait confirmée par le tribunal supérieur.

Il résulte de cette manière de procéder, que le visiteur seul est partie adverse du réclamant, et qui agisse au nom du fisc. Le receveur et le contrôleur forment un véritable tribunal, qui a cela de préférable à tout autre, que les juges sont toujours présents et que la procédure ne constitue les parties en aucuns frais ni déplacement.

D'après ces considérations, et attendu que l'expérience a prouvé l'utilité de cette marche, contre laquelle les intéressés ne se sont jamais élevés, on vote pour sa conservation. Mais on croit qu'il conviendrait, afin de ne pas confondre les fonctions par une fausse définition du nom, de changer celui de receveur en celui d'administrateur de l'octroi (Verioalter des Erhebungsamtes).

Seconde instance.

Le recours des réclamants contre les décisions provisoires des receveurs, nous paraît devoir être porté devant l'administration centrale de l'octroi. L'idée d'un système uniforme de police, qui serait maintenu sans avoir égard au point central de l'action, nous paraît inadmissible. Si jamais elle pouvait prévaloir, on verrait renaître cette foule d'abus qu'on a eu tant de peine à extirper, et un contrôle général devenant impossible, on porterait un coup fatal aux produits qui ne seraient plus dirigés ni surveillés comme ils le sont et comme ils doivent l'être. Détruire un pareil établissement, pour en diviser la direction entre plusieurs autorités, serait vouloir détruire le centre de l'unité qui lie entre elles toutes les parties; ce serait, en un mot, briser la clef de la voûte.

Nous nous permettrons d'émettre, dans le paragraphe suivant, notre opinion sur la future composition de cette autorité ; mais nous la supposons ici comme existante, et comme devant avoir dans ses attributions les décisions en seconde instance pour toutes les affaires contentieuses en matière de perception. Nous parlerons, dans ce même paragraphe, de la Commission de révision que nous regardons comme nécessaire pour compléter l'établissement de l'octroi.

Pouvoir attribué au directeur général.

J'arrive au dernier point, sur lequel la Commission a demandé des éclaircissements . C'est l'article CXXX de la Convention qui donne pouvoir au directeur général de faire, assisté de deux inspecteurs, un pour chaque rive, les règlements de détails supplémentaires, etc.

Quelques personnes ont blâmé la grande étendue de pouvoir qu'accorde cet article au chef de l'administration. Elles ont dit que ce pouvoir était monstrueux, en ce qu'il réunissait dans les mains d'une même autorité le pouvoir législatif et exécutif. Cette objection présente, au premier abord, quelque apparence de vérité; mais, lorsqu'on l'examine de plus près et dans son véritable jour, on aperçoit, quand on se reporte à l'époque où ce pouvoir fut donné, qu'il était nécessaire et indispensable même.

Il s'agissait du passage d'un régime vicieux et suranné à une administration nouvelle qui, par sa nature mixte, exigeait plus que toute autre des mesures vigoureuses. C'est sous ce point de vue qu'il faut considérer la chose, si l'on veut porter un jugement équitable.

D'ailleurs la Convention de 1804 ne pouvait, par son essence, former que le code de la nouvelle législation du Rhin, en établissant les principes et posant les points fondamentaux, d'après lesquels la navigation

de ce fleuve devait être régie. Les connaissances et la prévoyance des rédacteurs du Traité n'ont pu prévenir d'avance tous les cas particuliers qui demandent des règlements de détail, ni faire prescrire des dispositions avant de connaître les besoins.

Cette tâche a dû être réservée à l'autorité, qui, se trouvant sur les lieux et jugeant par les relations journalières de tous les besoins du moment, pouvait y satisfaire à l'instant même. A quoi il faut ajouter, qu'à la même époque, les anciens règlements en usage sur le Rhin ayant cessé d'être exécutoires, il fallait, pour éviter toute espèce de stagnation ou de retard, les remplacer par d'autres, combinés de manière a assurer la rentrée exacte des droits et répondre à l'attente du commerce, sans léser les droits des propriétaires riverains. Il est vrai que cette autorité, munie d'un pouvoir aussi étendu, aurait pu se livrer à l'arbitraire, ou ordonner des mesures incohérentes. Mais ce danger était tempéré par plusieurs causes; d'abord, parce que les règlements de la direction générale, quoique exécutoires par provision, devaient être revêtus de la sanction des deux gouvernements contractants, avant de devenir loi, et qu'elle avait un puissant motif de consulter la justice, attendu qu'elle restait, en dernière analyse, responsable envers l'autorité suprême.

On sait, au reste, que jusqu'à l'établissement de la Convention de 1804, le Rhin était en proie au désordre et à la confusion, que chaque ville municipale faisait des règlements de police d'après ses intérêts particuliers1; enfin que ce qu'on appelait administration n'était qu'un chaos monstrueux. Pour faire disparaître cet élat de choses déplorable, il fallait, après avoir créé une nouvelle institution, créer aussi une autorité centrale, et donner aux ressorts de ce nouvel établissemeut toute la vigueur nécessaire, ou renoncer aux effets salutaires que l'on s'en était proposés.

C'est d'ailleurs un principe reconnu que, dans une administration de la nature de celle-ci, il y a moins d'inconvénient à porter qu'à retarder les décisions, et de laisser perdre les choses dans les détails et l'incertitude. Ces deux méthodes ont assurément chacune leur danger, mais on peut remédier à l'un et jamais à l'autre.

Ce pouvoir si étendu, censé nécessaire dans les premiers moments de l'établissement de l'octroi, pour donner une marche rapide à la nouvelle administration, ne l'est plus au même degré aujourd'hui que toutes les branches de cette administration se trouvent organisées. L'autorité suprême pourrait le retirer à soi; mais il y aura encore des règlements de détail à faire par la suite, et à qui accorder le pouvoir de les faire?

Pendant le régime de la Convention il n'y avait, quant à la navigation,

1. A peine peut-on s'empêcher de se rappeler, à ces mots-là, l'état des postes en Allemagne. {Remarque de l'éditeur.)

que deux pouvoirs sur le Rhin, et ils étaient, aux termes du Traité, délégués à une administration centrale. A l'avenir, il y en aura davantage, et chaque prince riverain aura le droit de participer à la confection de règlements, qui doivent être obligatoires pour tous. Mais comment éviter les conflits qui ne manqueront pas de s'élever entre les divers Gouvernements, si les règlements de détail doivent être discutés par chacun d'eux? La difficulté saute aux yeux ; et on craint bien que, pour ne pas arrêter la marche des affaires, il ne faille encore consentira déléguer ce pouvoir à une autorité quelconque, mais centrale et permanente, sauf à revêtir ses règlements et arrêtés de la sanction suprême avant leur mise à exécution.

On dira peut-être que des commissions périodiques peuvent suppléer à cette autorité, en réglant pendant leurs sessions le prix du fret pour toutes les directions, et prononçant sur toutes les affaires contentieuses; que les associations des bateliers, une fois organisées, peuvent se conduire elles-mêmes, et que les tours de rôle des chargements pourront être dirigés et surveillés par les autorités locales, etc. Mais on observera qu'alors la justice, qui devrait être rendue au moment même où les parties lésées la réclament, sera suspendue pendant six mois ou plus. Et on demandera quelle est l'autorité qui décidera pendant les intervalles des sessions de la Commission sur les contestations journalières en fait de police? qui recevra, classera, et gardera les actes et documents qui concernent l'administration générale de la navigation du Rhin? qui surveillera et dirigera d'après ces mêmes principes le service actif, le jaugeage des bateaux et le cubage normal des trains de bois de Hollande, objet d'une haute importance pour le commerce et pour le revenu du fisc? qui tiendra en vigueur le contrôle entre les bureaux, et qui réunira et vérifiera toutes les pièces justificatives des recettes et dépenses? qui tiendra et dirigera la correspondance et la comptabilité générale, et présentera à la fin de l'année des étals généraux de situation des produits, pour connaître la quote-part qui doit revenir à chaque Gouvernement, en raison de l'étendue de ses rives? et enfin, qui surveillera l'inspection des chemins de halage et du thalweg, pour s'assurer qu'ils sont en bon état? Certes, toutes ces fonctions paraîtront, à quiconque voudra les examiner avec quelque attention, de nature a ne pas pouvoir être remplies par des commissions périodiques, et encore moins être confiées à des autorités disséminées.

Projet d'organisation.

Pénétré de cette vérité, mais considérant que les changements politiques et territoriaux survenus depuis 1804, époque de la création de l'administration de l'octroi, exigent des modifications essentielles dans

la composition et l'organisation de cette administration, nous nous permettons de soumettre à la Commission de MM. les plénipotentiaires, deux projets d'organisation que nous croyons conçus dans l'esprit de la chose.

D'après le premier de ces projets, il serait créé un Conseil d'administration composé des délégués à nommer et à salarier par chacun des Gouvernements qu'il représente, ou bien il s'agirait de concentrer, pour en simplifier l'action, tous les votes sur trois représentants actifs.

Ce conseil serait chargé de diriger l'établissement de l'octroi de navigation du Rhin, d'après les stipulations de la nouvelle convention. Il surveillerait la régularité dans la perception des droits, maintiendrait l'uniformité dans la police, et administrerait au nom et sous l'autorité des Gouvernements respectifs, tout ce qui appartient à l'octroi.

Les délégués choisiraient entre eux leur président. Ce magistrat présiderait les cessions du Conseil, ouvrirait les dépêches, préparerait les travaux des délibérations, tiendrait la correspondance générale avec les bureaux, les autorités locales et les supérieures, et signerait toutes les expéditions.

Le Conseil général d'administration aurait son siège à Le

président y résiderait constamment, et les délégués, lorsqu'ils ne seraient pas en mission extraordinaire.

En cas d'absence ou d'empêchement de la part du président, le plus âgé des délégués aurait la présidence, l'ouverture des dépêches et la signature des expéditions.

Il y aurait aussi un secrétaire archiviste au choix du Conseil, et salarié de la masse des produits de l'octroi. Cet employé distribuerait le travail entre les commis du Conseil, reviserait leurs expéditions, et garderait les archives.

Il serait nommé quatre contrôleurs-vérificateurs ambulants (à choisir par le Conseil parmi les employés les plus expérimentés) ; leurs fonctions seront :

1° De reconnaître l'état du lit du fleuve et les obstacles que la navigation rencontre;

2° De visiter les chemins de halage, pour s'assurer de leur situation et des réparations qu'ils peuvent exiger ;

3° De contrôler et vérifier les registres et caisses des bureaux et toutes leurs opérations;

4° De verbaliser sur toutes les contraventions relatives à la police et à l'acquittement des droits;

5° De faire sur tous ces objets des rapports exacts et détaillés, pour être envoyés, avec leurs observations, au Conseil général d'administration.

Le conseil prononcerait aussi, en seconde instance, sur les mesures prises par les receveurs pour, aux termes de l'article GXVII de la Convention, réprimander ou punir ceux qui contreviendraient aux dispositions du Traité, relativement à la perception des droits.

Les décisions du conseil seraient exécutées par provision ; mais, pour laisser un recours aux réclamants, il serait établi une Commission de révision composée des commissaires de tous les gouvernements riverains, et qui s'assemblerait, à la fin de chaque année, pour statuer définitivement sur toutes les affaires contentieuses, pour lesquelles les parties condamnées en première et deuxième instance, se seraient pourvues en appel. Cette Commission pourrait aussi reviser les opérations du conseil d'administration et réformer ou modifier celles qui paraîtraient contraires aux dispositions fondamentales du Traité.

Second projet d'organisation.

D'après le second projet, et partant toujours du principe, qu'une surveillance permanente et un point de réunion pour toutes les opérations est indispensable, on propose, comme moyen terme, et pour le cas où la Commission de MM. les plénipotentiaires déclinerait le conseil dont il vient d'être parlé, l'institution d'un agent supérieur, sous le nom de conservateur ou d'inspecteur général.

Les fonctions de cet agent seraient, indépendamment de la garde des archives, titres, procès-verbaux de jaugeage et autres documents relatifs à l'administration générale, dont il serait chargé de surveiller toutes les parties du service, de diriger la comptabilité générale, et de présenter à la fin de chaque année, à chacun des États riverains, un tableau complet du produit des droits, dont les comptes des receveurs formeraient les éléments. Il joindrait à ce tableau un rapport raisonné sur la marche du service, en indiquant l'état des recettes et dépenses comparé avec les produits de l'année précédente, et assignant les causes des augmentations ou diminutions.

Le conservateur tiendrait aussi la correspondance avec tous les bureaux, les autorités locales et supérieures. Il recevrait les plaintes des réclamants contre les préposés à la perception, et y ferait droit. Quant aux décisions que les receveurs seraient dans le cas de prendre contre les bateliers en fraude, le conservateur aurait la faculté de confirmer ou de désapprouver provisoirement; sauf le recours devant la Commission de révision, composée des commissaires riverains, et qui s'assemblerait à la fin de l'année pour juger toutes les affaires contentieuses en dernière instance. Le conservateur aurait, pour guider ses jugements, un jurisconsulte pour conseil.

Il y aurait en outre quatre contrôleurs ambulants, choisis parmi les

anciens employés les plus expérimentés. Leurs fonctions seraient de vérifier journellement les opérations des employés, sur tous les points du Rhin où il y a des bureaux de recette ou de contrôle; de constater leur présence par le visa des registres; d'examiner si les enregistrements sont réguliers, en comparant les recettes avec le contrôle, el s'assurant si les déclarations sont retirées exactement des mains des bateliers à la fin de leur course, ou échangées contre des duplicatas, s'ils quittent le fleuve pour entrer dans un de ses confluents. Ils arrêteront, à la fin de chaque mois, le produit de chaque bureau, en établiront la situation, et rendront compte au conservateur des opérations faites pendant le mois révolu.

Les contrôleurs ambulants porteront aussi leur attention sur les chemins de halage, le lit du fleuve, et en général sur tous les points qui pourront intéresser la police.

Ils préciseront les délits et contraventions de toute espèce, et présenteront les moyens d'amélioration qu'ils croiront utiles. Ces observations seront soumises au conservateur, qui en fera usage et les portera à la connaissance de la Commission de révision dans son rapport annuel.

Le conservateur ferait lui-même au moins une tournée générale dans l'année sur tous les points du Rhin, pour inspecter les vérifications faites par les contrôleurs et vérificateurs ambulants.

Il rendrait compte dans cette tournée aux gouvernements respectifs de l'état des chemins de halage et du lit du fleuve, en indiquant les réparations qui seraient nécessaires.

Tel est l'ensemble des fonctions que doit avoir l'administration de la navigation du Rhin, et que nous croyons devoir être confiées, soit à un conseil permanent composé des délégués des gouvernements respectifs, soit à un agent supérieur, qui agirait sous autorité d'une Commission de révision périodique.

En résumant les observations faites dans ce rapport, sur les différents points à l'égard desquels la Commission a demandé des renseignements, il résulte que :

« Soit qu'on conserve le droit de relâche avec les restrictions convenables, ou qu'on le supprime tout a fait, le bien du commerce exige et ses vœux réclament qu'il y ait sur le Rhin une police réglementaire pour la conduite de la navigation ; que le prix du fret soit établi par une fixation officielle, obligatoire pour les deux rives du fleuve; qu'il y ait une réunion de bateliers expérimentés pourvus de bateaux et d'agrès en bon état, et jouissant de la confiance du commerce; qu'il y ait dans tous les lieux un peu considérables un tour de rôle pour le chargement, et un terme de départ et d'arrivée, et que surtout le négociant puisse trouver dans tous les moments, et sans frais ni retard,

auprès d'une autorité permanente et étrangère aux intérêts locaux, justice contre les infidélités ou négligences des bateliers, et ceux-ci protection contre les vexations des préposés à la perception et de tous autres. » En terminant ce rapport, je crois à propos de déclarer, afin de prévenir toute fausse interprétation, que l'intérêt n'a aucune part dans mes observations; que les opinions énoncées sont l'effet de ma conviction et de l'expérience, et que, quant à ma personne, je n'ai d'autre grâce à demander que de m'accorder, pour tout prix de mes longs services, une retraite honorable et une pension liquidée dans les prin cipes de justice.

Signé : Eichhoff, ancien directeur de l'octroi de la navigation du Rhin.

N° 2. Procès-verbal de la conférence tenue pour se concerter préalablement sur les points relatifs à la navigation du Mein. Vienne, le 27 février 1815.

En présence :

Pour la Bavière, du feld-maréchal prince de Wrède;

Pour Bade, du baron de Berckheim ;

Pour Hesse-Cassel, du comte de Keller;

Pour Hesse-Darmstadt, du baron de Turckheim ;

Pour Nassau du baron de Marschall;

Pour la ville de Francfort, du syndic de Danz.

La Commission chargée de régler le point de la liberté de la navigation sur les rivières, ayant arrêté dans sa cinquième conférence la formation d'une Commission spéciale, pour appliquer les principes établis à l'égard de la navigation du Rhin à celle du Mein, et pour convenir préalablement des moyens les plus propres pour faciliter la navigation et le commerce sur cette rivière, MM. les plénipotentiaires des États qui bordent la rive du Mein, se sont réunis aujourd'hui en l'hôtel du feldmaréchal prince de Wrède, et après avoir mis les questions en délibération, sont convenus de ce qui suit ;

1° La navigation sur le Mein sera libre, et ne pourra être interdite à personne, sous réserve cependant des règlements concernant les associations des bateliers et autres ordonnances de police dont il sera convenu ultérieurement, a l'instar de ce qui sera adopté sur le Rhin.

2° Les lieux d'étape ou de relâche forcée existant sur le Mein1 seront et demeureront abolis, et il sera libre à tout batelier appartenant à une association reconnue et qui pourra se légitimer d'entendre son métier, de naviguer sur la totalité de la rivière.

1, Il n'en existait point jusqu'ici.

3° Les pensions et autres charges affectées sur les péages ne permettant point de leur faire subir un changement, il demeure arrêté que les droits de péages seront perçus d'après le tarif fixé1 en 1802, et qu'ils continueront à l'être sur le même pied, jusqu'à ce qu'il ait été convenu d'un autre tarif entre tous les États riverains. Il est entendu toutefois qu'aucune augmentation des droits ou des lieux de péage ne pourra avoir lieu.

MM. les plénipotentiaires de Wurtemberg n'étant point présents à cette séance, il a été arrêté que les plénipotentiaires des États riverains du Neckar s'assembleront demain avant l'heure de la conférence générale, pour convenir entre eux de l'application des mêmes principes à la navigation du Neckar.

Sur quoi îa séance a été levée.

Signé : le baron de Berckheim, le baron de Tùrckheim^Wrède, le baron de Marschall.

N° 3. Nouvelle rédaction d'articles présentée par M. le baron de Humboldt, Plénipotentiaire de la Prusse.