DU CONSEIL D'ÉTAT RÉORGANISÉ PAR LA LOI DU 2^ MAI

Organisotion du Conseil.

du Conseil en matière législative

Personnel. — Division en sections. — II. Attributions III. Attributions en matière administrative. — Règlements d'administration publique. — Décrets rendus dans la forme de ces règlements et autres affaires administratives, — IV. Attributions en matière contentieuse. — V. Conclusion.

Le Gouvernement ne songeait pas à constituer définitivement le Conseil d'Etat, lorsqu'au i*"' juin 1871 il saisissait l'Assemblée nationale d'un projet de loi sur la réorganisation du Conseil. Mais en attendant que l'ensemble des institutions de la France fût réglé, il croyait nécessaire de pourvoir à l'exécution des lois en vigueur, et, dans ce but, il proposait de réorganiser provisoirement le Conseil, en empruntant à la loi du 19 juillet i8i5 et à celle du 3 mars 184,9 ^^^ dispositions qui paraissaient répondre à la situation faite au pouvoir exécutif. Mais, une fois la discussion engagée sur les questions que soulevait l'organisation du Conseil et malgré quelques efforts faits pour ajourner le débat, le législateur a été amené à prendre des résolutions définitives.

Il a reconnu que, sous tous les régimes, le Conseil d'Etat était appelé à rendre de grands services, et après quelques hésitations, il a pensé cjue l'organisation et le mode de procéder qui avaient été à peu près constamment pratiqués de

I au Mil à 1870 ôlaioii! ciMix (|iii priiiU'llauMil i\v faire loiicliomuM vv «jraiid coips dans les coiidi lions les plus salis- Caisanles. Il n'a fait que tiois euiprunls au système spécial siiivi on 1 "^/k) ; la nominal ion des conseillers d'Etat par l'Asseud>lét'. le pouvoir j^ropieih» juridiction conféré au Conseil il'Klal iMi malière conlenlieuse, et Tinstitution d'un tribunal spécial pour ju[(er les conllils entre l'autorité administrative c{ l'aulorilé judiciaiie. Sur le premier point, (jui avait été I objet d'un très-vif débat, l'Assemblée elle-même a bientôt retouché son œuvre; la loi du 25 février 1875 sur l'oi^^^anisalion des pouvoirs publics, qui institue une Chambre des députés et un Sénat, a rendu au Gouvernement le droit de nommer les conseillers d'Etats

D'après la nouvelle législation, le Conseil d'Etat se compose : 1" des ministres; "i"" de vingt-deux conseillers d'Etat en service ordinaire, y compris le vice-président et les présidents de section, et de quinze conseillers d'Etat en service extraordinaire; 3° de vingt-quatre maîtres des requêtes; 6** de trente auditeurs. Un secrétaire général, qui a rang et titre de maître des requêtes, est placé à la tête des bureaux du Conseil.

La présidence du Conseil appartient au garde des sceaux, ministre de la justice, qui peut également présider les sections, et qui a toujours voix délibéra tive, sans pouvoir tou-

' Nous avons mentionne fexposé des motifs déposé par M. Dulaure, garde des sceaux, le i"juin 1871. La commission do l'Assemblée chargée d'examiner le projet avait pour organe M. Balhie. (pii a déposé son rapport le 29 janvier 1872 et a du y joindre deu\ rap[)orls su[)|>lémeiitaires les 26 avril cl 33 mai 1879. La première délibéialion a eu lieu le ly février 1872; la seconde, les 28, 29 et 3o avril, 1", 2 et 3 mai; la troisième, le 28 mai.

tefois jamais siéger quand le Conseil prononce en matière contentieuse (art. 2 de la loi du 'j/i mai 1872). En cas d'absence, le garde des sceaux est remplacé par le viceprésident du Conseil d'Etat.

Les autres ministres ont rang et séance à l'assemblée générale du Conseil d'Etat; mais ils n'ont voix délibérative que pour les affaires qui dépendent de leur ministère , sans pouvoir non plus siéger au contentieux.

La loi du 2 4 mai 1872 avait, dans son article 3, établi que les conseillers d'Etat en service ordinaire seraient élus par l'Assemblée nationale, qu'ils seraient renouvelés par tiers tous les trois ans et ne pourraient être révoqués que par l'Assemblée. Le Gouvernement avait seulement le droit de les suspendre pendant un temps qui ne pouvait excéder deux mois.

Ce système a été abrogé par l'article h de la loi du 26 février 1876, qui donne au Président de la République le droit de nommer et de révoquer les conseillers d'Etat en service ordinaire par décret délibéré en conseil des ministres. Mais la situation des conseillers d'Etat élus par l'Assemblée, en exécution de la loi du 2/1 mai 1872, a été maintenue. Ils sont restés soumis au renouvellement par tiers; un premier renouvellement a eu lieu au mois d'août 1875. Ceux qui tiennent encore leur mandat de l'Assemblée ne pouvaient être révoqués que par elle, et, depuis sa dissolution, ils ne peuvent l'être que par le Sénat.

Le Président de la République a une latitude complète pour choisir les conseillers d'Etat. La loi n'impose d'autre condition que l'âge de 3o ans (art. 6).

Le vice-président du Conseil et les présidents de section

sonl iioiniiH's par h' Pirsidciil (!<' la |{('|ml)li(j(i(' cl cJioisis parmi los consoilItM's vu si'vxno ordiiiaii'c.

(}iiaiil aux ('()nsoill(M's (Tl^lal iMi soi'vici» oxli'aonliiiairc, la loi (lu •>'! uiai iHy-). (arl. T)) avail déjà douur au PrrsidtMit de la l{t''j)ul)ii(jU(' le droil {\r les nounner. La loi uouvolle a repris le \'\{vo usili^ sous la inonaiTliic^ cousliluliouiielle pour désiijuer les persouua[{es investis (Taulres lonclions appelés à parlicipiM* aux travaux du Conseil, et rpii, sous le ré||inie du décret de iSo-j, coinnie sous le premier Emjiire, portaient le nom de conseillers en service ordinaii'e lioi's sections. Mais il est à l'emarquer que, d'a])rés la loi de i 87-2, les conseillers d(^ cette catégorie n'ont voix délibérative que tlans les aflaires qui dépendent du département ministériel auquel ils appartiennent, et que, dans les autres all'aires, ils ont seulement voix consultative. Le législateur a voulu que le Conseil d'Etat put profiter des lumières que les chefs de service appelés aux Fonctions de conseiller d'Ltat en service extraordinaiie puisent dans la pratique des aft'aires, mais il a tenu à maintenir la prépondérance des conseillers attachés au service ordinaire ^

Les conseillers en service extraordinaire perdent leur titre, de plein droit, dés qu'ils cessent d'appartenir à l'administration active.

' iJaiis la rédaclioii priiuilivo du projet de In commission de TAssembli^o nationale, qui avait été adoplée lors de la seconde lecture, le droit de vole des conseillers «limitât en service extiaordinaire devait être restreint aux affaires concernant le service dont ils étaient cliargés. C'est sim- la demande du Gouvernement (|ue la commission a proposé, lors de la Iroisiènie lecture, le texte actuel, qui permet à tous les conseillers d Ktat attachés au niAme département imnistériel de voter dans les affaires ressortissant à ce ministère. (Voir le nouveau projet présenté par la roînmission. au Jounuil officiel du 9/4 mai 1879.)

Les conseillers d'Etat, lorsqu'ils quittent leurs lonctions, peuvent être nommés conseillers honoraires (art. 7). La loi ne distingue pas, à cet égard, entre les conseillers en seivice ordinaire et les conseillers en service extraordinaire.

Les maîti'es des requêtes sont nommés par un décret, à la suite des présentations faites par le vice-président et les présidents de section. Nul ne peut être appelé à ces fonctions s'il n'a vingt-sept ans. Ils ne peuvent être révoqués que par un décret individuel , rendu après avis des présidents (art. 5 et 6). Ils ont voix délibéra tive dans les affaires dont le rapport leur est confié et voix consultative dans les autres (art. 2).

En quittant leurs fonctions, ils peuvent être nommés maîtres des requêtes honoraires (art. 7).

Les auditeurs sont divisés en deux classes, dont la première se compose de 10 et la seconde de 20. Ils sont nommés au concours. Les conditions de ce concours sont fixées soit dans la loi du 2/1 mai 1872, modifiée par celle du i"" août 187/1, ^^^^ dans deux règlements d'administration publique faits par le Conseil d'Etat, en vertu de la délégation donnée par ces deux lois, à la date du 1 1\ octobre 1872 et du 1 2 août 187/4.

Nul ne peut être nommé auditeur de 2*^ classe, s'il a moins de 2 1 ans et plus de 2 5 ans, et auditeur de 1"^ classe, s'il a plus de 3o ans. Les auditeurs de 2"^ classe peuvent seuls se présenter au concours pour les places d'auditeurs de i'"^ classe. Le jury peut tenir compte des titres et des services antérieurs des candidats.

Les auditeurs de 2^^ classe ne restent en fonctions que pendant quatre ans et ne reçoivent aucune indemnité. Les

iiidiliuirs (le i '■^' classe* l'tM'oivoiil un Irailoiiieiit é|>al à la inoiliô (le colni dt^s maîtres des i'0(|U(Mes. La (Iuim'm^ de leurs toiuiions n'est pas limitée. \a' tiers au moins des places de maîtres des reqmMes est réservé an\ anditenrs de i"' classe.

L(»s andittMirs ne penvent èti'e révoqués que ])ar un décret individuel, rendu après avis des présidents (art. 5 de la loi de 187?^).

Ils ont voix délibérative dans la section à lacjuelle ils sont attachés et voix consultative î\ l'assemblée générale, j)our les alTaires dont ils sont les rapporteurs (art. 1 1).

Le secrétaire général est nommé par le Président de la République après les présentations des présidents; il ne peut être révoqué que sur l'avis des présidents (art. 5 de la loi).

Il est chargé de diriger les travaux des bureaux du Conseil, de tenir la plume aux assemblées générales, de signer et certifier les expéditions des actes et des avis du Conseil, sauf en matière contentieuse.

Un secrétaire spécial, nommé par décret sur la présentation des présidents, est attaché au contentieux (art. 1 et o). Il délivre les expéditions des décisions, revêtues de la formule exécutoire (art. 99.).

La loi établit des règles d'incompatibilité, communes aux conseillers d'Etat et aux maîtres des requêtes. Ces fonctions <ont incompatibles avec toute fonction publique salariée, ^auf (juelques exceptions, et avec celles d'administrateur de toute compagnie privilégiée ou subventionnée (art. 7).

Pour l'examen des affaires, le Conseil se divise, suivant la tradition, en sections. Leur nombre a été réduit à quatre, par suite du petit nombre des conseillers.

En dehors de la section du contentieux, il y a trois sections,'correspondant avec les différents ministères et qui sont appelées à examiner les projets de loi, de règlement et de décret envoyés par le Président de la République et par les ministres. Ce sont : la section de l'intérieur, justice, instruction publique, cultes et beaux-arts; la section des finances, de la guerre et de la marine; la section des travaux publics, de l'agriculture, du commerce et des affaires étrangères. Les affaires de l'Algérie se répartissent, suivant leur nature, entre les différentes sections. (Décret du 21 août 1872, art. 1^^^ modifié par le décret du 8 lévrier 1878.)

Chaque section a un président spécial; la loi du si mai 1872, qui chargeait le vice-président de présider la section du contentieux, a été abrogée en ce point par celle du 1"' août 187/1. Le nombre des conseillers attachés à chaque section doit être de cinq, y compris le président, sauf pour la section du contentieux, où il est de six, d'après l'article 1 o de la loi de 1872, modifié, pour cette dernière section, par la loi de 187 4.

Le Conseil délibère en assemblée générale sur toutes les affaires importantes dont la nomenclature est donnée dans le décret du 21 août 1872. Mais, en outre, pour l'étude préparatoire ou définitive des affaires qui intéressent à la fois plusieurs ministères, deux sections peuvent être réunies. D'autre part, une section chargée de la préparation d'une loi ou d'un règlement d'administration publique peut, avec l'agrément du garde des sceaux, appeler dans son sein les membres des autres sections qui auraient des connaissances spéciales (décret du 2J août 1872, art. 11).

Enfin le jugement des affaires contentieuses comporte

iino oriT[aiMsali()n parliculiric do I assoinhloo (hi ('^onsoil (I lilat sur la(jiiollc nous rcMi'ndi'ons.

La liM (lu i>^j mai i Sy-) (loiiiic au Conseil ainsi ()i'}>ainsé (les alti'ihnlioiis l'olalivcs à la pi'éparalion i\{'s lois, à Toxpéditioii (les ailVaires adminisirativos et au ju^jeuienl du contenheux adunuislralit.

Les alli'ihulioiis du (louseil d'Klal actuel, eu uiatière de préparation d(*s lois, sont beaucoup moins élendues f(ue celles (pii lui avaient été données |)ai" les constitutions du prciiiiei' limpire, [)uis par la loi du 3 mars i8/i(j et par le décret du 26 janvier i85-^. Son intervention n'est plus que lacultative, d'a|)rès la loi du -ili mai 187*2 (art. 8). 11 donne son avis : 1" sur les |)rojets d'initiative parlementaire que l Assemblée nationale juge à propos de lui renvoyer; 9" sur les projets de loi j)réparés par le Gouvernement et qu'un décret spécial ordoiuie de lui soumettre. La loi ajorute que des conseillers d'Etat peuvent être chargés par le Gouvernement de soutenii', devant l'Assemblée, les pi'ojets de loi qui ont été soumis à l'examen du Conseil. Mais la loi du 1 G juillet 1 8 y 5 , dans son article 6 , contient une disposition plus large; elle permet aux ministres de se faire assister, pour la discussion d'un projet de loi déterminé, par des commissaires désignés par décret du Piésiderît de la lîépublique.

En matière administrative, les attributions du Conseil n ont pas sensiblement varié. Elles dérivent, presque toutes, non pas de la loi spéciale au Conscîil d'Etat, mais des lois très-

nombreuses ou des règlements en vigueur qui régissent les différents services publics et auxquels la loi du ai mai 1872 se réfère; seulement on doit noter ici que l'abrogation de l'article 70 de la Constitution de l'an viu par le décret du 19 septembre 1870 a enlevé au Conseil la connaissance des demandes en autorisation de poursuites contre les agents du Gouvernement.

La plus importante des attributions administratives du Conseil, qui se lattaclie dans un certaine mesure à ses attributions législatives, est indiquée en termes exprès dans l'article 8 de la loi de 1872, qui porte que le Conseil d'Etat est nécessairement appelé à donner son avis sur les règlements d'administration publique et sur les décrets en forme de règlements d'administration publique.

C'est la Constitution du 22 frimaire an vni qui a, la première, employé le mot de règlements cF administration publique, en cbargeant le Conseil d'Etat de les rédiger. Elle entendait certainement par là que tous les règlements destinés à régir les diverses branches de l'Administration et qui prescrivaient les mesures de détail obligatoires pour les ciioyens et destinées à assurer l'exécution des lois seraient élaborés avec le concours du Conseil d'Etat; c'est en ce sens que cette disposition a été pratiquée sous le premier Empire. Mais la Restauration fit, sans le concours du Conseil d'Etat, des règlements con^dérables, notamment l'ordonnance du 1^' août 1827, pour l'exécution du Code forestier. Bien que la pratique du Gouvernement de juillet eût été différente, on est arrivé à admettre la doctrine que l'intervention du Conseil d'État dans la rédaction des règlements n'était obligatoire que pour le cas 011 une loi avait disposé expressé-

nuMil (]ue coilaines inosuresiroxéculion soraieni (léliMiniiiées par un i t';;loiiuMil d adniiiiish'alion |)iil)li(|U('.

La (lisliiirlioii riilic les rè«;i(Mnenls soumis à I Cxaincii du (IohsimI d Klal cl ii'u\ (|ui i'M'lia|)|)(Mil ù son coulrolc» nous a toujours j)aru ddlicili^ à justilior.

Où siM'ail on ctlrl la raison de (listin[j[uer? Si l'inlerveiition du (lonseil d lùal estju[;é(' nécessaire (|uand il s'a<|[il de délerniiner certaines lèj^les de détail dans les limites fixées par une loi spéciale, comment ne le serait-elle plus ipiand le Gouvernement prend linitiative d'un léglement pour combler les lacunes de la loi, pour organiser un service public, pour imposer aux citoyens des oblijjations? N'est-ce pas alors plus que jamais qu'il importe que des garanties soient données à l'intérêt public et aux intérêts piûvés contre les erreurs, contre les abus possibles du pouvoir réglementaire, contre une sorte d'usurpation du pouvoir législatif?

Les raisons pour lesquelles le Conseil d'Etat est appelé à concourir à la préparation des règlements d'administration publique ont été souvent mises en relief. L'exposé des nmtiis du projet de loi présenté à la Cliambre des députés en 18/10 s'exprime à ce sujet en ces termes : rc Les travaux ftde cet ordre complètent et suppléent la législation dans ^ les détails compliqués où elle ne peut s'engager, organisent rrles services publics, tracent à l'Administration dans toutes rses parties les règles qu'elle doit suivre. Le concours obligé '^du (Conseil d'P^lat peut seul garantir que l'on conservera fdans la suite de ces règlements l'unité d'esprit et de prin- ''cipes et les bonnes traditions administratives. Les bureaux ^rdes ministères, quels que puissent être leur zèle et leur

fr expérience, n'auraient ni la généralité de vues ni le temps rr nécessaire pour suffire à cette grande tâche, i?

Citons encore l'opinion émise par M. Vivien dans ses Etudes administratives, avec l'autorité de sa longue expérience : rr Assurer l'unité d'application des règles administratives; rr empêcher que, pour des cas semblables, les solutions ne fc varient avec les départements ministériels; donner à la réff daction l'ordre, la simplicité, la clarté qui en sont les mère rites essentiels et trop peu appréciés : tel est l'objet de «l'intervention du Conseil d'Etat... Les règlements d'admicr nistration publique doivent s'attacher à renfermer chaque cr pouvoir dans sa sphère. De même que les lois ne doivent rr pas contenir des articles purement réglementaires, de même rrles règlements n'admettent point des dispositions de pure rr exécution, qui doivent être laissées à l'appréciation de 1 Adrr ministration.

rrll importe également d'éviter d'y insérer des disposirr lions copiées dans la Constitution ou dans les lois. Cette ce transposition les amoindrit en diminuant leur autorité. rr Les citoyens qui trouvent une disposition dans un simple ff décret ne savent pas toujours qu'elle est revêtue de la rr sanction de la loi; le Gouvernement lui-même pourrait s'y rr tromper dans des décrets ultérieurs et la modiher comme rr purement réglementaire ^ . . ^^

Ces règles si sages, consacrées par les traditions constantes du Conseil, que nous avons vu sans cesse pratiquer, que nous avons pratiquées nous-rnême, ont-elles rien de spécial aux règlements faits en vertu d'une délégation de la loi?

Etudes adminislralivet, , 2' édition, (,,

N'osl-il pas iiôcossairo tie les suivre pour tous les lègleineiils »Mnani'> du cliol de I Klat ?

Il <»>( prccisémcnl à rcmarcpicr (ju elles oui cessé d être >iii\ies ijuaiul le Conseil dElal iia pas 6lé consulte, et que di\ers ininistèri^s ont plusieurs lois (Mi I(^ loi'l d(^ pnhliei" sous h' noui de rè^jleiiienls et de laire signer [)ar le chel de l'Etat des couipilalions renrerniaul une séi'ie de textes de constitutions, de lois, de décrets, d'ordonnances, qui pouvaient être utiles coinnie instructions ministérielles, mais ([ui n'étaient pas des actes d'autorité, (ùette ciitique a été trèsjustement adressée par M. Vivien lui-même à rordoiniaiice royale du 3i mai i838, aujourdhui remplacée parle décret du 3i mai iSO-j, c|ui renierme en 88'2 articles les règles londamentales de la comptabilité publique extraites des actes constitutionnels, des lois, décrets et ordonnauces rendus sur cette matièi'e. Assurément, il est utile pour les ordonnateurs, pour les comj)lables et pour ceux qui contrôlent leurs opérations, d'avoir sous la main, dans un ordre méthodique, la collection des textes réunis dans le décret du 3i mai 1 86 î2. Mais quand leGouvcrnementlait un rèjjlement, il tait un acte d'autorité dans les limites du pouvoir qui lui est attribué, et quand les citoyens ouïes agents de l'Admimstralion ont à demander ou à subir l'application de cet acte, ils doivent pouvoir en justifier l'origine et la légalité. Par conséquent, aucune disposition de la nature de celles que le législateur seul peut prendre, règles de compétence, pénalités, taxes, restrictions au droit de propriété, ne doit figurer, sauf le cas d'une délégation expresse, dans un lèglement émané du chef du pouvoir exécutif. C'est au ministre qu'est conlié le soin d'instruire ses ^ubordomiés et le public (îu

rappelant dans ses circulaires les dispositions de la loi, et en les commentant au besoin.

La même observation déforme, qui n'est pas sans importance, peut être faite au sujet du règlement général sur l'administration des quartiers et syndicats maritimes, l'inscription maritime, le recrutement de la flotte, la police de la navigation et les pêcbes, publié par le ministère de la marine le 7 novembre 1866. C'est une instruction ministérielle très-utile à consulter, mais ce n'est pas un règlement proprement dit , et le Conseil d'Etat aurait sans doute obtenu que cette collection fut transformée en instruclion ministérielle, s'il avait été consulté à ce sujet.

Toutefois nous devons reconnaître, en le regrettant, que la question a été posée au législateur de 1872, et qu'il a ci'u devoir admettre que le Gouvernement n'était pas obligé de recourir aux avis du Conseil d'Etat quand les règlements qu'il édictait n'étaient pas faits en vertu d'une délégation expresse de la loi '.

Mais, en fait, le Gouvernement demande généralement l'avis du Conseil d'Etat sur les règlements qu'il croit devoir faire en vertu des pouvoirs propres qui lui appartiennent pour assurer l'exécution des lois.

D'autre part, un grand nombre de lois, en réglant les conditions dans lesquelles le Gouvernement prononcerait sur certaines affaires concernant des intérêts généraux, des intérêts collectifs ou même des intérêts privés, ont disposé qu'il y serait statué par ordonnance ou décret rendu dans la forme des règlements d'administration publique, enten-

' Nous avions soiilenu ropinion contraire dans un article publié en iSytî par la Reoiie crilù/ue de législation el de jurisprudence .

liant proscrire par là rinlorvoiilion ohii^jatoire du Conseil »l l']lal iMi assrmMéo «^joiiorah».

En outre, les traditions ont amené nu certain nombre iK; ministères à soumettre constamment au Conseil cl^^tat ou à la section corres|)Oiulanl à leur ministère, des alVaires cjui soulevaient des questions de droit ou des luttes d'intérêts dune certaine délicatesse, sur lesquelles il était utile que les principes lussent établis et maintenus par une jurisprudencii dont l'autorité inqiosat le respect et couvrît la responsabilité des ministres.

Les attributions du Conseil en matière administrative dérivant de ces deux ori^rines sont lort étendues. Ainsi, pour ne citer que les plus inq)ortantcs, il est associé à la surveillance du Gouvernement sur les actes de diverse nature qu'entraîne la pratique des cultes, soit au point de vue spirituel, soit au point de vue de Tadministration temporelle.

Il participe au contrôle qu'exerce le chef de l'Etat sur l'administration des départements et des communes; il est consulté sur la création des établissements publics ou d'utilité publique, et sur les actes importants de l'administration de ces établissements.

11 est appelé à préparer un grand nombre d'actes qui concernent le service des travaux publics, l'autorisation des travaux, routes, ponts, canaux, concessions de chemins de 1er et de dessèchement des marais. Les pouvoirs du Gouvernement sur ce point avaient été étendus à tous les travaux par le sénatus-consulte du 26 décembre i852. La loi dn 26 juillet 1 870 a l'éservé au pouvoir législatirrapj)robation des travaux inqjortants; mais le (jonseil d'Etat, qui doit ètie consulté, d'après cette dernièi:^' loi, sur les travaux auto-

lises par le cLel de TElat, peut l'être et l'est orcliiiairemeiit sur ceux qui doivent être soumis au pouvoir législatil. Les coQcessions de mines et de prises d'eau sur les cours d'eau navigables sont aussi examinées en Conseil d'Etat.

Les services financiers réclament également son concours. C'est ainsi que toutes les pensions accordées aux fonctionnaires civils ou aux militaires de l'armée de terre et de mer sont revisées en Conseil d'Etat.

Ajoutons que le Conseil est appelé à statuer sur la validité des prises maritimes faites en temps de guerre. Nous bornons là cette énumération, qui, pour être complète, exigerait une étude très-a])profondie.

Les attributions du Conseil d'Etat en matière contentieuse lui ont été maintenues parla loi de 187^2. L'éminent garde des sceaux qui présentait le projet de loi à l'Assemblée avait rappelé que rr toutes les assemblées qui, sous les régimes cf politiques les plus différents, ont eu à se prononcer à ce rr sujet, ont reconnu qu'il faut, pour bien juger les litiges fc qui composent le contentieux administratif, des lumières fc spéciales puisées dans le maniement des affaires adminisrr tratives. 1^ Il avait ajouté que cr l'expérience a justifié cette rr opinion, qu'en effet, grâce à ces inspirations, la jurispruffdence du Conseil d'Etat a, dans plusieurs circonstances, ff protégé ])lus efficacement les citoyens contre les excès de ffzèle de l'autorité administrative que ne faisait la Cour de ff cassation elle-même. ii 11 faisait enfin remarquer fc qu'il est (f d'un haut intérêt pour le Gouvernement et j)our les citoyens ff qu'une procédure simple, peu coûteuse, souvent même

(ral>M)lmm'iil j;rahiilt», poiinollr à Ions les jiisliciahlcs de -faiit' |)aiv«Miii* Umiis l'oclamalioiis jus(|ii à la inridiclioii su- (rj)ivino, jiisquau (loiiseil d'I^lat. (|iii ioin[)lil à la fois (iî - rolo (io (^.oni' (l'a|)|)(d iiiiKjiic v{ \c rolo de doui' de cassarr lion adminislralivc. r,

Mais. «Ml inonio temps, il reconnaissait qn'il y avait lien de eonipléler les |i[aranlies d nne honne jnstice, déjà élahlies par la lé}[islalion anléiienre, en donnant an Conseil le droit de jnridiclion propre, en conférant à ses décisions la val(Mir d'nn jnj^entent. Il pensait que le droit réservé jusque-là au cheT de IKlal. sanl dans la léfjisiation de 18/19, ^^ si[![nei' les décisions du Conseil en matièi'e contentieuse, n'était qu'une fiction qui servait de fondement à des critiques injustes contre la juridiction administrative, sans avoir aucun avantage poui' Tintérét public et pour la l'esponsabilité d(^ I Administration, qu'on entendait sauvegarder. Il proposait donc de revenir au système consacré par la loi de 1869.

La commission avait adopté ces idées, défendues avec beaucoup d'autorité par M. Batbie dans son rapport, et, après une discussion dans laquelle les adversaires de la juridiction administrative ont vainement renouvelé des attaques constamment repoussées par nos assemblées depuis l'établissement du régime représentatif, f Assemblée a adopté fariicle 9 de la loi, qui porte que le Conseil d'Etat statue souverainement sur les recours en matière contentieuse administrative et sur les demandes d'annulation, pour excès de pouvoirs, formées conti-e les actes des diverses autoiités administratives '.

' Nous devons sif|iialer ici le reinai-quable rappoil présorile par M. Ainëdee Lefevre-Pontalis, au nom de la commission de décentralisation de T Assemblée

Mais, en même temps, elle a enlevé au Conseil crÉtat le droit de statuer sur les conflits d'attributions entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire, qui sont soumis à un tribunal spécial.

En donnant au Conseil d'Etat un pouvoir de juridiction propre, la loi nouvelle a entendu confirmer les garanties que ce tribunal a toujours données aux intérêts privés, et l'on peut dire qu'elle n'enlève pas de garanties à l'Adniinistration, puisque les membres du Conseil d'Etat, constamment mêlés à la préparation des actes administratifs, restent^ toujours au courant des nécessités des services publics et ne sont pas exposés à entraver son action légitime.

C'est en efl'et Forganisation traditionnelle du Conseil

nationale, à la date du id juin 1 879 , sur une proposition de M. Raudot, qui tendait à la suppression des conseils de préfecture. Ce rapport reprend l'opinion soutenue par M. le duc de Broglie en 1828, mais que son illustre auteur paraît avoir cesse de maintenir pendant la monarchie de Juillet 1 83o, et dans l'Assemblée législative en i85i, sans doute parce que les faits s'étaient profondément modifiés. Il s'appuie en outre sur les arguments développés par M. Poitou, conseiller à la cour d'appel d'Angers, dans son livre sur la liberté civile et le pouvoir administratif, publié en 1869, et sur l'exemple donné par l'Italie, dans la loi du 90 mars i865. 11 n'a pas été donné suite au projet de la commission de décentralisation.

M. Odilon Barrot, dans un mémoire sui' l'organisation judiciaire lu à l'Institut en 1871, et dans lequel il s'inspirait un peu exclusivement des exemples de l'Angleterre, avait combattu également la juridiction administrative. Mais nous tenons à rendre hommage à sa mémoire en constatant que l'exercice des fonctions de vice-président du Conseil d'Etat auxquelles il a été appelé au mois d'août 1879 avait profondément modifié ses opinions, et qu'il l'avait déclaré à ses collègues de l'Institut avec une loyauté qui l'honore.

L'organisation de la juridiction administrative dans les différents Etats de l'Europe a été exposée savamment à la Société de législation comparée en 1878, par MM. Ernest Dubois et Rodolphe Dareste. {Bulletin de la Société de législation comparée , 1878.)

ilKl.il ilt'lilx'^ranl an conUMilhMix. sauf les uiodilicalioiis (|ui N avaionl de apporhM's cii i(S,'>i o[ en i(Sr)ti, (|iii a Hv coiisacivo |)ar la loi de tcS-y-.). Lt' lojjislalour iTa |)as son};/' à iM^prodiiiro le sNslème adoplé ou i (^iij, <|in rés(M'vail e\clusivemenl aux membres de la seclioii du contentieux l(^ iu{][em(Mit des alVaires roiitenticuses. Pour l'examon des allaires portées à I audience |)ul)li(|U(\ il est adjoint aux six conseillei's d'Klal de la section du contentieux six autres conseillers d Etal, désijjnés ])ar le vice-pi'ésident du conseil et les présidents de section et pris exclusivement dans le service ordinaire; à raison de deux par chaque section. Le \ice-présidenl du Conseil a la présidence de cette assemblée, à laquelle aucun des ministres ne peut assister.

La loi a, du reste, pour empêcher les empiétements du Conseil d'Etat sur le domaine de l'administration pure, donné aux ministres le droit de revendiquer devant le tribunal des conllits les alTaires portées à la section du contentieux et qui n'appartiendraient pas au contentieux administratif.

Il ne conviendrait pas de faire ici une énumération complète des attributions du Conseil d'Etat en matière contentieuse. Il sudit de signaler qu'il statue dans trois conditions différentes : comme juge en premier et dernier ressort, comme juge d'appel, enfin comme cour de cassation.

Il prononce, comme juge en premier et dernier ressort : 1" sur les pourvois formés contre les actes du chef de l'Etat qui blessent des droits, par exemple les décrets relatifs à la liquidation des pensions des fonctionnaires civils ou des militaires, les nominations d'olïiciers, etc.; 2" sur l'interprélation des actes émanés du chef de l'Etat ou des souve-

rains antérieurs à i 789, lorsque ces actes ont été faits dans l'exercice du pouvoir administratif; 3^ sur certaines décisions des ministres qui blessent des droits sans avoir le caractère de jugements, par exemple les décisions qui règlent le décompte d'un marché de fournitures ou qui rejettent les demandes de pensions formées par des fonctionnaires; h"* sur diverses matières spéciales, notamment les contestations relatives à la police et à l'administration intérieure de la Banque de France et les contestations relatives à l'élection des membres des conseils généraux de département.

Il est juge d'appel des décisions rendues : 1° par les conseils de préfecture; s*" par les commissions instituées pour fixer les indemnités de plus-value, en exécution de l'article 3o de la loi du 16 septembre 1807; 3*" par les ministres dans les cas où ils prononcent comme juges; /i° par les juridictions administratives instituées aux colonies.

Enfin, il prononce comme cour de cassation, en se bornant à casser les actes irréguliers sans y substituer une autre décision, lorsqu'il statue sur les recours formés, pour incompétence, violation des formes et de la loi, contre les arrêts de la Cour des comptes, en vertu de l'article 17 de la loi du 16 septembre 1807; sur les recours formés, pour incompétence et excès de pouvoirs et violation de la loi, "contre les décisions des conseils de révision pour le recrutement de l'armée, conformément à l'article 3o de la loi du 27 juillet 1872.

Il prononce de même sur les recours pour excès de pouvoirs qui sont portés devant lui : i*" contre les décisions des autres juridictions administratives qui statuent en dernier ressort : Conseil de l'instruction publique. Conseils départe-

-•^>\ loi Ws —

iiuMilaux: •»" conlrc !«'> aclcxlr lonli^s 1rs atiloritrs adniinistralivos. mairos, sous-|)iérols, picltis, iniiiislros, cliol de l'Elat; o'' fontro les ados (l(»s consoils administratifs, dans lo cas on ils ont nii pouvoir j)ro|)r(\ par e\(Mnplc los consoils |]^ônoran\ ol les commissions doparlomonlalos.

Il slalno (Milin sur los ro<^lomonls do juf];e et sur los pourvois l'ormos par los ministres dans Tintérôt de la loi.

Quanl aux lormes dans loscpu^lh^s procède le Conseil, soit onmalièro législative etadmimstralive, soit on matière contentiouse, elles soni déterminées en paiiie dans la loi du *jA mai iSy--^. , en iKirlie dans le règlement du 21 août suivant , modifié ])ar un décret du 8 février 1 878 et dans divers actes anlériours que nous avons déjà signalés et qui sont toujours on vigueur, notamment le décret du 9,2 juillet 1806 ^t celui du '). novombi'o j8()/i. Ce n'est pas le lieu d'insister à ce sujet.

Telles sont les fonctions du Conseil d'Etat. On vient d'en voir toute l'étendue; nuiis noiis n'aurions attaché aucun ])rix à la faire valoir si nous n'avions été on droit de rappeler que les voix les plus autorisées, les moins suspectes, lui ont toujours rendu ce témoignage (pi'il les avait dignement remplies.

On a vu, par l'expérience faite sous les régimes les plus divers, sous la monarchie constitutionnelle, sous l'Empire,

sous la Répuhli(|ue de 1 8/18, quel concours le Conseil d'Etat pouvait apporter dans l'œuvre de la prépaiation des lois. Le point de vue auquel il se place est Souvent différent de celui qui prooccupe le |)lus los législateurs, et il est, par consé-

(jiient, utile que sou opinion soit entendue. Le Conseil est, d'ailleurs, naturellement soucieux des questions de forme, qui ont, pour la rédaction des lois, une si grande importance.

En matière administrative, il maintient les principes sans entraver l'action de l'Administration; il prévient les excès de pouvoirs et les expédients qui éludent les dispositions de la loi. On a souvent critiqué son action en le représentant comme la citadelle de la centralisation et de ses abus; il en est, au contraire, le correctif. En effet, ainsi que le disait M. D union dans son rapport fait en i863, il est rr plus rr occupé des nécessités permanentes de l'Administration que fcde ses difficultés passagères, et d est admirablement ins~ cftitué, par la situation qu'il occupe et par l'esprit qui rr l'anime, pour veiller à l'application de la loi, dont il est ce l'ami et le gardien, i-)

Eri matière contentieuse, d a toujours mérité qu'on répétât de lui ce que M. de Cormenin écrivait en 1822 : rr J'affirmerais volontiers qu'il n'y a pas de tribunal en rr France qui juge avec plus d'indépendance de caractère et çfde conscience que le Conseil d'Etat. ^^ Dans les polémiques les plus vives de la Restauration, les adversaires de la juridiction administrative ont proclamé le mérite des conseillers d'Etat. M. Gaétan de la Rochefoucauld disait, en 1829 : crLe Consed d'Etat a été composé, sous l'ancien gouvernecf ment de nos rois, des hommes les plus intègres, les plus fc instruits et les plus distingués dans l'opinion publique par rrles services qu'ils avaient rendus dans l'Administration. ffSous l'Empire, lorsqu'il fut reconstitué et organisé, d fut recomposé des hommes qui avaient marqué dans le cours cfde la Révolution par leur capacité dans la discussion des

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(rniati^iM's jiuliciaii'os el lo|;islaliv(^s.. . (Vosl à lui (ju on doil rr rendre ijràce tie \i\ siiilt» de jnrispiudence éclairée el ré|jurrlière (|u'il a voulu étahlir, ainsi {\uo de Tesprit d'équité r qu'il a lait réjpier au milieu de ses roruies arbitraires et (T iliibérales. . . Je crois ([u on peut assurer que, si rinslilutioii rdu Conseil d Klal n'a pas l'ait plus de mal (on voit que rce jufrement est celui d un adversaire du Conseil), c'est a parce quelle a toujours été commise à de di^^nes magis- - trats, et c'est à eux qu'on doit tout le bien qu elle a fait^ 11

Plus l'expérience s'est prolongée, plus elle a fait accentuer ces appréciations. Un des hommes les mieux placés pour parler de la jurisprudence du Conseil d'Etat en connaissance de cause, M. Reverchon, ancien maître des re- (|uêtes. aujourd'hui avocat général à la Cour de cassation, écrivait en i863 : crNous ne saurions trop approuver l'es- •^ prit général qui anime cette éminente juridiction, Télévartion et le judicieux libéralisme de ses décisions en ce qui n- touche le fond même des affaires sur lesquelles elle est aprr pelée à statuer. Nous ne croyons pas qu'aucun tribunal, rr fût-ce la Cour de cassation, eût réussi, tout en faisant leui' ''part aux exigences de l'intérêt administratif, à protéger frplus fermement les droits privés contre les exagérations de -cet intérêt dans les questions de travaux publics, de voirrrie, de contributions directes, et nous ne croyons pas r qu'aucune jurisprudence, fût-ce même celle de la Cour rde cassation, présente, à tout prendre, moins de variafr tions et une plus habituelle unité -. ..n

De son côté, M. W. Dareste, dans la conclusion de son

Des atlnbîilions du Conseil d'Etal , p. 7 à 9. Voir aussi p. qoi . ' Journal le Droit du 19. mars i863.

remarquable ouvrage sui' la justice administrative en France, s'exprimait ainsi : ce On peut dire qu'en réalité le Conseil T d'Etat, au contentieux, n'est autre chose, aujourd'hui, ce qu'une cour de justice, un tribunal spécial, il est vrai, ff mais enfin un tribunal offrant tous les avantages des triffbunaux spéciaux, une meilleure expédition des affaires, rejointe à une procédure plus rapide et moins coûteuse... ff La justice administrative est assuréoient la garantie la plus et efficace qui puisse êlre donnée à l'administré contre l'adcrministrateur; ce n'est pas seulement la plus efficace, c'est

ffla seule qui puisse être donnée Ce serait donc faire

^r fausse route que d'attaquer, au nom des principes libéer raux, la justice administrative. . . Sa mission n'est pas d'élurc der, mais d'appliquer le droit; elle contrôle fAdministrafction bien plus qu'elle ne la sert ^ t)

Nous ajouterions volontiers, s'il nous était permis d'apporter ici notre témoignage dans une cause qui est la nôtre, qu'elle la sert d'une manière très-utile pour f intérêt public et pour les droits privés, par un contrôle où elle s'applique à réunir les lumières, la modération et f indépendance.

' Be la Jvstice administrative en France, conclusion, p. 677 et suivantes.

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