ORGANISATION DU CONSEIL

Du Conseil cKKlal jusqu'au xiii" siècle. — 11. Consliluliou du Parleuiuul cl ilu la Chambre des comptes à côté du Conseil privé du Roi. — 111. Formation d'un personnel spécial de légistes dans le Conseil privé du Roi dès le xiv" siècle. — IV. Institution du Grand Conseil comnio cuur souveraine détachée du Conseil du Moi. — V, Composition du Conseil du Roi jusqu'au règne d'Henri IV. — VI. Constitution définitive du Conseil par Richelieu et Colhert.

H ne serait pas sans intérêt de remonter jusqu'au Conseil d'Etat de l'empire romain, à rétablissement duquel Etienne l^asquier fait allusion dans les Recherches de là Frmice\ et dont l'or^janisation a été mise en relief d'abord par M. Aiiiédée Thierry, dans un mémoire lu à l'Institut^, et, [)lus tard, par MM. Serrigny et Willems, dans leurs ou-

* Livre II, chap. vi.

' Mémoire sur l'organisation de r administration centrale dans l'empire romain, lu à l'Académie (les sciences morales et politiques, insérd dans la Revue de législation et de jurisprudence en i863. Il faut consulter aussi les travaux de M. Naudet sur Tadministration de FEmpirc romain. M. Naudet vient de les reprendre et a lu devant l'Académie des sciences morales et politiques , au mois de mars 187O, une élude sur le règne d'Adrien.

vrages sur le droit public et administratif romain. La création de ce conseil par Auguste, sa constitution par Adrien, sa division en deux sections distinctes, V auditorium, assistant le prince dans l'exercice de son pouvoir judiciaire; le consilium, devenu plus tard, sous Constantin, le consistorium, conseil de législation, de gouvernement et d'administration, offrent des analogies curieuses avec le Conseil du Roi d'avant 1789 et avec le Conseil d'Etat moderne. Mais cette étude nous entraînerait trop loin.

Nous ne pouvons pas non plus nous arrêter au Conseil qui, sous les rois de France de la première et de la seconde race, siégeait à côté du prince et des grands officiers de la couronne et sur lequel Du Tiilet dans son Recueil des Rois de France, et Joly, dans les additions aux Trois livres des offices de France de Girard, ont donné des détails qui ont du être parfois rectifiés par les historiens modernes. 11 nous suflira de dire que l'existence de ce Conseil, distinct des grandes assemblées dans lesquelles ont été délibérés les capitulaires de Charlemagne, est attestée par une célèbre lettre d'Hincmar, archevêque de Reims, à Louis le Règue, rapportée par Joly dans le Traité des offices, reproduite par plusieurs historiens et dont les termes méritent d'être cités : rr On cf prenait pour conseillers, autant qu'il était possible, des ce hommes qui, soit laïques, soit ecclésiastiques, craignissent ffDieu, chacun selon sa qualité ou ses fonctions, ensuite ff qui fussent si fidèles que , hors la vie éternelle , ils ne précfférassent rien au Roi et au royaume, des hommes qui ne ff fussent ni amis, ni ennemis, ni donneurs de présents, ni ff flatteurs, ni emportés, ni remplis de cette sagesse hypoffcrite et trompeuse qui est celle du siècle et n'est pas aimée

rilt» Uieu, mais pourvus do celte sagesse el de celle iiiLel- (tligeuce (|ui seil à réprimer el uième à l'uiner eulièrecrment pai' la justice el la raison ('eu\ (pii se conlieiil eu r cette sa»][esse humaine dont j'ai parlé. Les conseillers clioi- (Tsis tenaient pour principe, et même le Roi, (jue tout ce r(|uils disaient lamilièrement entre eux, tant sur l'état du ff royaume (pie sur les individus, |)ers()nne, sans le consen- ^tenient de tous, ne pourrait le confier dans sa l'amille ni à fr d'autres, parce qu'il était possible que la chose dût être rr cachée, soit un jour, soit deux, soit plus, ou même une r année entière, ou même à perpétuité, i-»

Cette tradition se maintint sous les rois de la troisième race. Jusqu'au milieu du xi'' siècle, dit M. Beu[jnoi, les rois de Fi'ance se faisaient assister, dans l'exercice de leur pouvoir polili(jue et judiciaire, par des personnages éclairés et puissants et particulièrement par des piélats, auxquels ils déléguaient, momentanément, une partie de l'autorité royale. La réunion de ces personnages formait une assemblée à la fois religieuse, politique et judiciaire, qui n'avait ni époque fixe de convocation, ni lieu déterminé de réunion, ni règles positives pour délibérer'. M. Pardessus ajoute qu'il n'y a pas un diplôme, pas un acte d'administration qui ne constate l'assistance ou la signature dévêques, de barons, de grands officiers de la maison du Roi, tels que cbancelier, connétable, sénéchal, bouteiller, chambellan, connus sous le nom généiique de ministeriales hospitii domini rcgis. Mais, à la diflerence de ce (|ui avait lieu nécessairement lorsqu'il exerçait le pouvoir judiciaire, le roi n'était pas obligé, dans

' Préi'aœ du tome 1 du recueil des Olim, p. xxvii.

les questions relatives au gouvernement et à radniinistration, de s'en tenir à l'avis qu'on lui donnait ^

Au xm"" siècle s'opère la division du Conseil du Roi en plusieurs sections; le Parlement et la Gtiambre des comptes s'en détachent pour devenir sédentaires. L'époque précise à laquelle ce grand fait s'est accompli avait donné lieu, avant 1789, à de longues controverses, qui se sont continuées jusqu'à ces derniers temps. L'Escalopier, dans ses Recherches sur Vorigine du Conseil du Roi, avait indiqué qu'il résultait du registre des Olim, que cette distinction s'était produite au temps de saint Louis et que Philippe le Bel n'avait fait que la consacrer. Divers autres écrivains avaient également soutenu cette thèse. M. Beugnot et M. Pardessus l'ont reprise et l'ont savamment établie. M. de Boislile, dans une remarquable notice sur la Chambre des comptes de Paris, qui sert d'introduction- à la précieuse collection des papiers de lafamdle de Nicolay publiée en 1878, est venu apporter de nouveaux éclaircissements sur cette question, qui ne comporte peut-être pas une solution précise^.

Le conseil privé du prince, qui restait attaché à sa personne et qui le suivait dans ses déplacements, fut spéciale-

^ Mémoire sur l'organisation judiciaire et V administration de la justice en France y depuis le commencement de la troisième race, jusqu'à la fin du règne de Louis XII , placé en tête du tome XXI des Ordonnances des l'ois de France, p. XLvn.

^ Nous devons à l'obligeance de M. de Boislile, qui s'occupe en ce moment de publier la correspondance des contrôleurs généraux des finances depuis Colbert et qui a fait, à cette occasion, des recherches considérables, l'indication de plusieurs documents très-intéressants.

ineiil nppoK', à parlir de ce inomiMil , à so proiioncor sur los tjueslions (1(^ lé<i[islali(Hi, de {lomcniemcnl ol de nnaiiccs. Mais. tMi oiili'c, il exerçait encore, sous Taulorilé du roi, un contrôle sui* les décisions judiciaires d(*s autorités (|ui avaient \'vc\i récemment une orijanisation indépendante, ou même se substituai! au Parlement, (piand la politique ou l'intérêt du Trcsoi' étaient en|ja{i;és dans une allaii'e '. l^eaucoup d'anciens auteurs |)ensent que les mots de conseil privé, conseil secret, conseil étioit et [ji'and conseil, ont, à cette époque, le même sens, et (lési[|nenl la même institution. D'autres pensent que le nom de grand conseil s'appliquait à une assemblée plus considérable que le conseil étroit. Les écrivains modernes sont divisés sur ce point ^.

Quoi qu'il en soit, il est constant que le Parlement et la Chambre des comptes étaient appelés, dans certaines circonstances, à délibérer, avec les conseillers ordinaires du roi, sur les alTaires d'une gravité particulière et sur les réformes législatives. Un certain nombre d'ordonnances, rapportées dans la collection des ordonnances des rois de France de la troisième race, constatent que le Roi siégeait avec son conseil en sa cour de Parlement, ou bien en la Chambre des comptes. Plus tard , vers le règne du roi Jean H , d'après l'auteur du traité inédit sur le Conseil du Roi, attiibué à M. de Marillac, le Parlement et la Chambre des

' \ oir sur ce point M. Ijenj^not, Préface du tome III des Olim, et M. Pardessus, mémoire précité, titre I", ch. n , section I", du Conseil ou grand conseil.

^ Du Tiltet, dans son Recueil des Rois de France; Joly, dans ses additions au livre des offices; Guillard et Merlin, adoptent la première opinion. M. Pardessus s'y est rangé; L'Escalopier est d'un avis contraire. M. de Royer, dans un discours de rentrée à la Gourde cassation, prononcé en i85G, a cité plusieurs textes (pii tendent à démontrer l'inexactitude de la promiéie opinion.

comptes cessèrent d'être convoqués collectivement, et certains magistrats furent appelés isolément à faire partie du conseil. C'est pour ce motif, dit notre auteur, qu'une ordonnance du 27 mai i/ii3, dans son article 18, défend aux présidents du Parlement de s'éloigner de plus de trente ou quarante lieues de Paris, afin qu'ils puissent venir aux Conseils du Roi quand ils y sont mandés, rctous lesquels rr exemples, ajoute-t-il, montrent qu'il y avait lors amitié et rr liberté entre les uns et les autres, et que les jalousies, ff depuis nées, n'avaient point encore occupé les esprits ^-ii

Les historiens voient avec raison dans ce fait l'origine du droit de remontrances qu'exercèrent plus tard les Parlements et les Chambres des comptes à l'occasion de l'enregistrement des ordonnances du Roi.

A leur tour, nous pouvons le dire en passant, les membres du Conseil du Roi ont conservé le droit de siéger au Parlement. L'ordonnance du 5 février i388 le constate expressément en réservant ce droit rc à ceux de nostre grand rr conseil ordonné , ou nos autres conseillers à gages ordinaires fret aux prélats qui seront retenus par nos lettres depuis ff ceste présente ordonnance. ii Henri II, dans une déclaration du mois de février i566, avait donné entrée et voix au Parlement à tous les membres du conseil privé; mais le Parlement lui adressa à cet égard des remontrances dont le texte est rapporté par le traité inédit déjà cité, et le Roi consentit à restreindre ce privilège aux membres du conseil privé qui avaient exercé des offices de judicature.

Il a subsisté jusqu'en 1789, comme l'atteste Merlin, ff De

^ Ghap. V. Guiliard et Merlin citent ce passage en l'attribuant à rrun saffvant de noire siècle. «

ff là vient sans doiilt^ dil-il . (|ii(' \v Parlciiieiil de Paris domit^ fraux conseillers d hllal. coinnu» à ses membres, la ([ualilé de f^ monsieur, ainsi (|ue le pronve inie anecdote racontée |)ai' rRi'illon. au mol Conseil \^^

Mais revenons à ré|)0(|ue où le (lonseil du Uoi se conslilna à coté dn Parlement et de la Clnnnbre des comptes érijjés en jnridiclions indépendantes.

La part <|ue prenaient à cette é|)oqne les membi'es dn Parlement et de la Cluunbre des comptes aux travaux léj^islatifs et judiciaires du Conseil dn Roi s'explique, ce nous semble, par la composition même du conseil.

Lorsque le Conseil du Roi concentrait tous les pouvoirs, y compris le pouvoir judiciaire, il comprenait différents éléments : les princes du sang, des bauts barons, des éve- ([uesetdes légistes, qui étaient surtout des ecclésiasticjues. Le Parlement et la Cbambre des comptes avaient absorbé la plupart des légistes. Il n'en restait plus qu'un petit nombre dans le conseil attaché à la personne du prince. Il fallait donc, surtout lorsqu'il s'agissait de réformer la législation, demander aux membres du Parlement et de la Cour des comptes le concours de leurs lumières.

Le personnel spécial des légistes du Conseil du Roi se constitua peu à peu; mais, c'est seulement sous Richelieu d'abord, puis sous Louis XIV, qu'il arriva à dominer.

Nous pouvons suivre la composition du Conseil à partir d(» 1 9.85. Dans l'ordonnance rendue au mois de janvier de

' Traité des dignités et offices, du Conseil du Roi, t. 11, p. 5<Ho et suiv.

cette année, pour l'organisation de l'hôtel du Roi et de la Reine S on voit, après l'énumération des panetiers, fruitiers, des gens de l'écurie, des fourriers, des chambellans, des clercs, des notaires, des physiciens, des chapelains et clercs de la chapelle, et, avant les chirurgiens et autres officiers inférieurs, les clercs du Conseil dont voici les noms : rcMaistre Gautier de Chambly, Maistre Guillaume de Pouilly, cfMaistre Jean de Pusens, M. Jean de Morencies, M. Gilles rrCamelin, M. Jacques de Bouloigne, M. Guy de Boy, fcM. Robert de Harrecourt, M. Laurens de Vezins, M. Jean ffli Duc, M. Philippes Suars, M. Gilles Lambert, M. Robert cf de Senlis. ->•> L'ordonnance ajoute : ce Tuit cist nommés ne ce mangeront point à court, et prendront chascun cinq sols cfde gaiges quand ils seront à court ou en Parlement, et fc leurs manteaus quand ils seront aux festes. 11

L'ordonnance rendue au mois de juillet i3i6 par Philippe le Long, alors régent, fut délibérée avec le concours du conseil étroit, du Parlement et de la Cour des comptes, et Du Tillet donne en ces termes la liste des personnages

qui composent ï étroit conml : cr Ms'' de Valois, M»'' d'Evreux, rcM§^" de la Marche, M^'" Louis de Clermont, W^ Jean de ffClermont, Ms"" Robert d'Artois, tous princes du sang; les rr comtes de Saint-Paul et de Savoie , le dauphin de Vienne , rrle comte de Boulogne, le comte de Forests; le seigneur de

' CeUe ordonnance se trouve dans le Trésor des Chartes (registre 57}. Elle est rapportée dans le Recueil des chartes et lettres royales provenant de l'abbaye de Saint-Germain -des-Prés, qui se trouve à la Bibliothèque nationale (fonds latin 19,81 4). Elle Test également dans un manuscrit venant du Président de Harlay (fonds français 16,216). Du Gange en a donné un extrait dans ses dissertations sur l'histoire de saint Louis de Joinville. Edition Didot, t. Vil, p. 11.

r Mercueil, le connotahlo, lo s(M[i;neur de Noyers, le seigneur rde Siiillv, Messiro rinillaiinu» de Ilarcourl, 1(^ vscijjneiir (rde Kyiiel, Mossik» Main de Trye, le père, les deux niarér chaux de France, Messire lleipin d FiMjuery, les arclierrvèques de llouen et évèque de Sainl-Malo et le chancelier rde France '. ^

Laurière, dans le Recueil des ordomuuices des Kois de France, à Toccasion du mandement du '2 5 mai i35o sur les maîtres des eaux et forets, rapporte que : c-Le secret cr Conseil du Hoi, comme nous l'apprenons du registre G de rla Chambre des comptes de Paris, était alors composé de c: Guillaume Flotte , seigneur de Revel , chancelier ; de Mathieu cr de Trye, seigneur de Moncy, et de Pierre de Beaucon, cheffvaliers; d'Engiierrand du petit Gallier et de Bernart Fercr niant, trésorier. Chaque conseiller d'Etat, ajoute-t-il, avait rr mille livres de gages et le Roi ne faisait rien cjue par leurs

fravis-. r

M. Boutaric a retrouvé dans le Trésor des Charles des lettres patentes de 1 3 i o , portant que le Roi, satisfait de la fidélité, des connaissances et des services de Pierre de Ghalon, son clerc, et voulant l'élever selon son mérite, tout en le retenant au nombre des clercs familiers de son hôtel, lui donna le rang de conseiller en son Conseil. Les conseillers prêtaient le serment suivant : cr Vous jurez que vous ff serez féaux et loyaux au Roi et son ainné fils Roi de France ^ et li garderez son cors, ses membres et s'honneur terrienne. ^Si il vous dit son.secré, vous le garderez et s'il vous de-

' Becueil des rmifrs des grands de France, p. 879.

^ Itecueil des ordonnances des liois de France de la troisième race, l. Il, p. 3?>o.

cciiiande conseil, vous lui doiroiz bon et léal à votre esciani» ffSi vous aisi Dieu et les sainctes paroles '.oo

Voilà donc, dès le xiv^ siècle, dans le Conseil du Roi nouvellement constitué, des conseillers titulaires, spéciale^ nient attaches à leurs fonctions, prêtant serment et jouissant d'un traitement spécial. Auprès des conseillers du Roi se trouvaient placés les maîtres des requêtes de l'iiôtel, chargés de faire le rapport des procès portés devant le Conseil. L'institution des maîtres des requêtes remonte aux premiers temps de la troisième race. Ils exerçaient leurs fonctions devant le Conseil du Roi avant sa division en plusieurs sections. C'étaient, disent les anciens auteurs, les juges de In forie ou des plails de la forte, qui recueillaient les plaintes directement adressées au Roi'-. Quand le Conseil s'était divisé, les uns s'étaient attachés au Parlement, pour former la chambre des requêtes, les autres avaient continué à fonctionner auprès du Conseil du Roi, et ont gardé le titre de maîtres des requêtes de l'hôtel ^ D'après l'ordonnance de Philippe le Long, du mois de décembre i39.o, les deux maîtres des requêtes suivant la cour et qu'on désignait sous

' La France sous Philippe le Bel, p. 16 A.

^ Joinviile, dans son His(oire de saint Louis, fait allusion à ces plails de la porte. ffLe Roi, dit-il, avoit sa besoigne atiriée en tel manière que messire ffde Neelle et li bon cuens de Soissons et nous autre qui estiens entour li, frqui avions oïes nos messes, aliens oïr les plaits de la porte que on appelle ff maintenant les requestes.« (Edition publiée pour la Société de l'histoire de France par M. Natalis de Wailly, p. 9 1 .)

Du Gange, dans ses dissertations sur l'histoire de saint Louis, consacre une étude à ce passage et aux maîtres des requêtes, en faisant remarquer que la phrase finale doit avoir été ajoutée après Joinviile.

' Pardessus, p. iaxiv. — Boutaric, p. 90q et 200.

Ir nom ilo ptnirsuu'dns, rtnicMil lomis de sir}>(M' (*lia([M(' jour MU liiMi coiiini pour ouïr l(^s ro(|iiol(\s, cl u'oii doNaionl rocc- Noir aiicniio coiiconiuiU It* Pjirloinonl, la (Ihainhn» dos complos un 1(* li't'sor, mais dovaitMit les leur renvoyer; ([lie s il s'en j)résenlail d'imporlanles, soit pour des récompenses de services, soit pour des reslilulions de domaines, soit pour des «{riices particulières, soit contre des arrêts donnes au Parlement, ils étaient obligés d'avertir le Roi.

D après rordonnance de novembre 1817, les maîtres des requêtes étaient défrayés par le Roi '. Une ordonnance du roi Jean, donnée à Poissy, le 10 mars i35i, attribuait •2/1 sous ])arisis, cbaque jour, de gages aux deux d'entre eux (|ui, chaque mois alternativement, étaient à la suite du Roi et habitaient son hôtel '-. Du Gange a trouvé dans un compte des aides imposés pour la délivrance du Roi en i3C8, que Pierre Rourneseau, clerc et maître des requêtes de l'hôtel du Roi, avait crsix cents francs de gages par an^. :t

Leur nombi-e , fixé h six en 1 3 1 6, dont ce trois clercs et trois r lais, ^ porté à huit en 1 /ii 8, fut successivement augmenté, ainsi que nous le verrons plus tard, quand on leur confia, au \\f siècle, le soin de faire des chevauchées pour recueillir les plaintes auxquelles donnaient lieu l'administration de la justice, le recouvrement des impôts et les différents services publics''.

' Du Gange. Dissertations sur l'histoire de saint Louis, [>. 11.

' L'Escalopier en donne le texte, p. 191. Du Gange. Dissertations déyà citées, p. 1-2.

* Voir redit du mois d'août i553, l'ordonnance d'Orlëans, de janvier i56o (art. 33); l'ordonnance de Moulins, de février 1506 (art. 7); Tordonnance de Blois. de mai 1079 (art. 5^09) el l'ordonnance de janvier iBfig (art. 58).

La situation du Conseil du Roi et son influence étaient \ si considérables que les Etats généraux firent à diverses ' reprises, en i355, en ii83, en 1676, des efl"orts pour influer sur la composition du Conseil ou même pour y introduire leurs délégués ^

Ils réclamaient aussi vivement contre l'abus des évocations qui s'étaient multipliées jusqu'au scandale pendant le règne néfaste de Charles VI.

En 1 ^197 et 1 ^98 , conformément aux vœux des Etats généraux, une nouvelle Cour souveraine se détacha du Conseil 1 du Roi sous le nom, qui lui fut désormais réservé , de Grand I Conseil, pour exercer les attributions judiciaires que le Roi n'avait pas déléguées. Gomme juridiction spéciale et extraordinaire, le Grand Conseil connaissait de toutes les contestations relatives aux bénéfices à la nomination, collation et présentation du Roi, à l'exception des matières de régale, de l'induit des cardinaux et de celui du Parlement de Paris, des causes concernant les ordres religieux qui y avaient une évocation spéciale, des procès élevés à l'occasion des offices royaux. Comme Cour supérieure et unique, se rattachant au Conseil du Roi, il avait le pouvoir de connaître de toutes les causes que la sagesse des rois leur dicterait d'y évoquer, des appels des sentences des maîtres des requêtes de l'hôtel, des contrariétés d'arrêts rendus par difl'érentes cours du royaume, des conflits de juridiction entre les par-

' Picot, Histoire des États généraux, t. I, p. 99 el hoQ; t. Il, p. 69 et38o.

loiiuMils t'I les présiiliaiix cl de (|uol(jiH's allrihulioiis aiia

Mais lo (lonsoil ([iii reslail allaclié à la personne du piince el ([ui hioiitol devait s'occupei* noii-soulonieiil de lé{»islalion, <le {{ouvenieiueiil et de liiianees, mais aussi (radniiuistralion. n'en reprit pas moins, au bout de |)(MI de temps, le pouNou" lie cassiii' les dérisions (jui portaient atteinte à la loi el à l'autorité royale et même d'évoquer certaines causes.

C'est à Guillaume Poyet, chancelier de France en 1538 qu'Etienne Pasquier attribue, et il lui en fait un re|)r()ch(^ le rétablissement des atliibutions juridi(|ues du Conseil du Roi, vainemeni limitées à diverses reprises parles édits d(» mars iSio, de janvier 1^97, et de janvier 1629.

Toutefois la composition de ce Conseil ne lui permit pas, jusqu'au commencement du xvn*^ siècle, de fonctiomier bien régulièrement. Les llois de France multipliaient vainement les ordonnances pour limiter le nombre de leurs conseillers. L'ordonnance du mois de mai 161 3, qui fut déchirée au mois de septendjre suivant dans un lit de justice, mais qui n'en est pas moins à consulter comme document historique, constate, dans ses articles 901, 209 et 212, que, sous Charles Vl, il y légnait un grand désordre. L'article 207 nous ap|)rend (juecr j)ar importunité derequérans, ff plusieurs chevaliers et autres se sont fait retenir du grand ff Conseil, en très excessif nombre, a grands gaiges et pen-

' M, de Royer, dans le discours que nous avons déjà cité, expose avec uimî grande prf^cision l'organisalif)n, les aUribulions du grand Conseil et ses luUes avec le l'arlement.

cfsions,... el avec ce les coiisauix en ont été moins secrets, lo et il décide cjue le nombre des membres du Conseil sera limité à cjuinze, outre le chancelier et les grands officiers de la couronne. Les membres du Conseil doivent être rr cerrr tains prélats, chevaliers et clercs solennels, lesquels, dit le ff Roi, seront à nous et non à autres pour estre et assistera ff noz grands consaulx et pour nous conseiller en touz noz alrr l'aires. -o Puis l'article 209 ajoute une sanction pénale à cette limitation du nombre des membres du Conseil, rr Pour ce que «plusieurs oppressions, empeschemens et ennuis nous ont ff esté faicts en nostre Conseil parla multitude et importunité ff de ceux qui s'y boutaient, qui pas n'y devaient estre, parff quoy nos besoignes et affaires en ont souvent esté empesffchiées, nous défendons très expressément que cjuelconque ff personne que ce soit n'entre en nostre dict Conseil, sinon ffceux qui en seront retenus et qui y doivent estre. . . et ff voulons que s'aucun est trouvé faisant le contraire, que ff incontinent il soit pris et mené au Chastelet, pour en ff estre puny ainsi qu'il a])partiendra. i^

La réforme ne dura pas. Henri II reconnaissait, dès le commencement de son règne, cjue ff les affaires s'examinaient ffdans le Conseil avec beaucoup de confusion, à cause du ff grand nombre d'officiers c[ui s'y trouvaient rassemblés et ff que, ne pouvant pas leur deuiander à chacun en particulier ffleur avis, ceux qui avaient ])lus d'autorité parlaient les ff premiers, sans que personne osât se donner la liberté de ff les conti'edire. ->•>

Aussi l'ordonnance du 3 avril 16/17 réduit-elle le nombre des membres admis au Conseil du Pioi, soit poui' traiter les matières d'État et de tinances (les matinées son!

roiisacrée> à ce liavain. soil pour avisornux autres allair('s (jiii se prôsoi lierai (Mil cl eiiloiidi'c les i'e(|iiètes des |)ai'lies (les séances oui lieu à cel ellel les a])res-(lînées) '. La lisle lies peisounaijes appelés au Conseil est. intéressa nie î\ consuller. \u Conseil du malin assislent le roi de INavarre, le eariliual de Lorraine, le duc de Vendôme, raiThevé(|uc duc de Iieims, le connélahle, el maîlre François Olivier, chancelier de France; les comtes d'Aumalc, (rilarcouii et de Sainl-André, père et lils; messiie Jean Bertrand, président au Parlement de Paiis, et le sieur de Villeroy; mais en outre le lu)i y fait entrer maîtres GuiHaume Bochètel, Cosme Clausse, Claude de Laubes])ine et Jean de Tliier, secrétaires des linances. Ces quatre personnages sont les secrétaires d Klat, (jui commençaient à se créer une grande situation. A partir du mois de mai i588, les secrétaires d'Etat durent prêter serment entre les mains du Roi. Quelle fut bientôt leur influence, on le sait. Pour ne pas sortir de notre sujet, constatons seulement que Guillard, qui indique qu'en 1 55o, les conseillers d'Etat étaient nommés dans les lettres patentes et avaient le pas dans les conseils avant les secrétaires d'Etal, dit qu'à l'époque où il écrivait (1711) rr ces charges trsont devenues si considérables que les conseillers d'Etal rrs'en trouvent honorés (|uand il plaît au Roi de les en cr pourvoir-. **

' (^îuiliard. dans son Ilisloire du Conseil du liai, |). 08, repioiluiL lextiiellcmenl l'analyse de rordonnaiice du 3 avril iSAy donnée dans le traité inédil, itllribué à M. de Marillac el plusieurs passa[[es entiers des pages suivantes.

* ilisloire du ('joiiaeil du lUn, p. 111 cl 1 y 5.

M. de Luçay a étudié avec heaucouj) de soin T histoire des secrétaires iXVA'M HNanl 1789 dans plusieurs aiticles publiés par la Hcvuc historique de droil frnnrais rf éirnnffpr, en i8.^,). i 8fiy el i 8r)8.

-«K3.( ZiO ).c^ —

Mais les mêmes abus reparaissent bientôt. Le 28 juin i564, Charles IX est encore obligé crde défendre, par une ff ordonnance expresse, de recevoir personne dans son Genre seil, avant que le nombre de ceux qui y avaient entrée et ce qui était immense, ne fût réduit à vingt, t) D'autre part, au teuips d'Henri III, d'après le règlement du 3 mai i582, les conseillers de robe courte fortant épée étaient encore plus nombreux que les conseillers de robe longue, parmi lesquels figuraient les ecclésiastiques et les légistes, et, à côté d'eux pouvaient siéger, d'après le règlement de i585, sur lequel nous reviendrons, un grand nombre d'autres personnages, princes, cardinaux, officiers de la couronne, magistrats.

• M. Chéruel a publié, dans son bistoire de Y Administration înonarchique en France, la liste des membres du Conseil du Roi en i56o, 1878, i586, i6o5, 161/1, 1616 et i6i3, telle qu'elle est rapportée dans les mémoires inédits d'André Lefèvre d'Ormesson, qui lui-même l'avait vraisemblablement puisée dans les collections manuscrites des règlements annexés au traité inédit de M. de Marillac, oii nous l'avons trouvée tout entière ^

On y voit qu'en 1 586 le Conseil, suivant la remarque de d'Ormesson, frétait presque tout composé d'ambassadeurs, ce de grands seigneurs, de maréchaux de France, gouverneurs ffde province, gens d'épée, et de cardinaux, de prélats, cf évoques et archevêques et peu de gens de robe longue... ff Maintenant, dit-il (et il écrit en 16^9), Tordre du Conseil cf est bien différent presque en toutes choses. Ce sont toutes

* Hisloire de F Administration monarchique en France, par M. Gliëriiel, t. I, appendice IL

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r robes loni];ii(*s (|ui litMiiuMil lo TiOiisiMl. aiicuii homino (tirépée el Tort ptui <r('V(M|iu's \ (Milrenl. ^-^

Cet étal (le choses avait coimneiicé à se* protliiii'e sous le rè|;ne de Henri 1\ . d'aprùs le mémoire alliibué à M. de Marillae. Il l'aut même dire que Sully le i'e{>reUail. Il laconte dans ses uiémoires que, eu 1607, il avait j)io|K)sé à lleuii I\ (le l'aire eulrer (juatre persouues (Tépée dans le (^iOuseil d'Etal et des liuauces qui u'aurait coiupiis (|U(^ liuit memhn^s. Il attachait du prix à cette uieslire ])0ur doiuier à la noblesse le <>oùl des allaire^ publi([ues. lleui'i IV repoussa ses propositions'.

La constitution définitive du Conseil fut l'œuvre de llicliclieu d'abord, ensuite de Colbert. Deux rôglemeuts du 1 2 octobre 1692 et du i^*" juin 1624 firent enfin dominer les légistes et les laïques sur les nobles et les ecclésiaslicjues. Ils n'établirent pas cependant une incompatibilité absolue entre les fonctions du Conseil d'Ktatetles fonctions judiciaires; mais ils créèrent un corps de conseillers d'Etat limité, divisé en trois classes, ordinaires, semestres et quatrimestres, les premiers au nombre de huit, les autres de dix, les derniers de treize, au total trente et un.

Toutefois, l'ordonnance de 1629, dans ses articles 38 et 202, appelait encore dans le Conseil des membres de la noblesse et les principaux du clergé. La minorité de Louis XIV avait donné lieu à de nombreux abus. rcEii l'année i6/i3, ^ i6i6 et années suivantes, dit d'Ormesson, la grande ])orte

' On trouve dans les Mémoires de SnUij (édilion l^olitol, L VII, p. iîo8) les ieUres échangées, à ce siijcl, entre Sully et ileiiii IV.

fcdu Conseil a été ouverte el y sont entrés tous ceux qui fc l'ont désiré, tant la facilité a été grawde de la part de la cf reine-régente et de M. le chancelier, de manière que le ce nombre de ceux qui avaient droit d'y prendre place monrrtait, en 16/17, '^ P'^^ ^^ ^^^ vingts conseillers d'Etat, et ffles derniers reçus étaient assis hors le- rang des anciens et rr beaucoup demeuraient debout, faute de sièges, et c'était ff une grande confusion '. i^ l^e nombre des conseillers d'Etal fut réduit par un règlement du i"^' mai 1667 à trente, dont douze ordinaires et douze semestres, plus trois conseilleis ordinaires d'église et trois d'épée. Enfin les règlements du i5 septembre 1661 et du 9 janvier 1678 donnèrent au Conseil la physionomie qu'il conserva jusqu'en 1789, sauf quelques détails.

Nous n'avons pas à parler de la tentative de réforme essayée pendant la régence pour substituer aux secrétaires d'Etat des Conseils de gouvernement et d'administration et qui ne dura que de 1 7 1 5 à 1 7 1 8 ^ et nous j'éservons, pour les grouper toutes ensemble, les diverses modifications que Louis XVI apporta à l'organisation du Conseil, au moment de la révolution de 1789.

^ Lefèvre de Lezequ, dans l'ouvrage sur le Conseil du Roi qui continue jusqu'à 1(372 celui de M. de Marillac, donne la liste des conseillers d'Etat qui avaient successivement ëtë admis et qui ont e'té e'cartés du Conseil en 1657.

" On peut consulter à ce sujet le travail, déj;» cité, de M. de Luçay sur les Originels du pouvoir ministériel.

CIIAIMinK II.

DIVISIONS KT VTXniBl TIONS DU CONSIÎIL D'KTAT.

I Kraclioiincinenl lia (Conseil on (rois parties (U\s le rèo;iu' de (lliail(!s VII. — IL Des «livisions du Conseil sons Henri III el Henri IV. — III. Des divisions dn (lonseil st>us Lonis Xlll. — IV. Des divisions du Conseil sous Louis XIV. — V. Atlrihulions des différentes fractions du Conseil d'Elat. — Vl. Commissions ordinaires el exlraoï-dinaires dépendant du Conseil d'Klat. — VII. De la tenue des séances et de la l'orme des décisions préparées en Conseil d'Etat.

Pour être en mesure de remplir les fonctions si étendues et si variées que lui donnait la confiance du souverain, le Conseil du Hoi se divisa peu à peu en plusieurs fractions qui formaient à peu prés des assemblées distinctes et qui avaient généralement un personnel spécial. En effet, à partir du moment où les légistes se sont trouvés en majorité dans le Conseil, les Rois ont tenu à réservera un Conseil intime ou du moins à un Consed restreint les questions générales de gouvernement, de finances et même de législation.

On ne connaît guère à cet égard que la division qui existait en 1789 et qui est reproduite dans falmanacli royal de cette é|)0(jue. Il faul entrer ici dans quelques détails. S'il esl instructif de suivre les réorganisations successives du Conseil d'Etat moderne, il n'est pas sans intérêt d'étudier les variations de forganisation intérieui'e du Conseil d'avanf ly^q. |)<Midanl quati'e siècles.

Dans son livre intitulé la GrarU monarchie de France, Claude Seyssel, évêque de Marseille, puis archevêque de Turin, qui avait rempli les fonctions de maître des requêtes et de conseiller d'Etat sous Louis XII, expose que les Rois doivent avoir trois conseils. rrLe premier, dit-ii, est une rr grande assemblée de bons et notables personnages, tant fc d'église que de séculiers et tant de robbe courte que de cf robbe longue, comme les princes du sang, les évêques, les rr chefs des offices, les chambellans, les maîtres des recf quêtes, les maîtres d'hôtel qui se trouvent en cour et encfcore, selon l'importance des affaires, les présidents des ff cours souveraines et principaux conseillers d'icelles; cela Cf doit être pour les grandes et communes affaires du royaume rr et se peut appeler Conseil général ou le grand Conseil du rr prince. ^T En second lieu, un Conseil ordinaire, composé d'une dizaine de personnes choisies, non pas ce à raison de cria hautesse du sang, des offices, ni des dignités, mais eu ce égard à la vertu, expérience et prud'hommie,")^ siégeant tous les jours ou au moins trois fois par semaine; en outre, un Conseil secret composé d'un petit nombre de ceux du précédent Conseil, avec lequel il examine les conclusions du Conseil ordinaire.

Mais il s'est produit une autre division inspirée par d'autres besoins. Charles VII, Louis XI, Charles VIII, Louis XII et François P'*, jusqu'à son retour d'Espagne, avaient divisé leur Conseil en trois : le principal pour la guerre et les affaires d'Etat, le second pour les finances et le troisième pour la justice, cr et en chacun, dit du Tillet, il y avait perce sonnes élues suffisantes pour s'eu acquitter et en répondre, ce Ledit Conseil privé en iBaG fut remis en un : y a eu

r ('tmliisicui (I allairt's... ; cmmix (|Ni tMiloiidenl les liiiaiiccs (rsoiiNeiil i};Moroiil la inshcc on TMlal, cl plnsicMirs sonlrenlrés audit (lonscil (|iii n Ont servi que d assistance pour a la laison susdite. *^

l)*aj)rès l(* i'r};iem(Mi( du l\ avril iBiy, une distinction lut ('tal)lit» entre le (Conseil d'Ktat et des llnances, (|ui si* tenait le matin, et l(^ (louseil rechargé d'adviser aux autres cralîaires occurentes et d'ouïr les requêtes des poursuivants rsur les ra])porls laits [)ai' les conseillers des requêtes. ■>? Ces! la division qu'on retrouve dans les règlements du 18 février i566, et 11 janvier 1570.

Le règlement du 2/1 octobre iSyg mentionne le Conseil des finances, le Conseil de la guerre et le Conseil prive du Pioi ordonné pour les parties et personnes privées.

Dans les lèglements du 12 août iS^S et du 3i mai 1082, qui donnent la composition du Conseil, Henri III établissait une distinction entre le Conseil d'État et le Conseil privé, Tun spécialement chargé de traiter rr toutes r matières concernant ses finances, le repos, soulagement et cr conservation de ses provinces , ii l'autre statuant sur les affaires de justice. Il est remarquable qu'à cette époque les affaires des différentes provinces étaient réparties entre ks conseillers d'Etat comme elles l'étaient entre les secré-

taires d'Etat; mais cette organisation ne subsista pas longtemps |)our rex|)édition des afi'aires au Conseil.

Un règlement du i"^' janvier i585 accentua la division. 11 avait été piécédé d'une assez longue étude. Au mois de novembre 1F383, Henri III avait soumis à une assemblée

(les princes et officiers de la couronne et autres officiers de son Conseil, tenue à Saint-Germain-en-Laye, une série d'articles et de propositions sur lesquels il demandait leur avis ^ Un certain nombre de ces articles concernent le Conseil du Roi. Ainsi le Roi posait la question desavoir rr quelle peine cr mériteront ceux du Conseil du Roi qui seront participants craux partis de finances. •>• On entrevoyait les scandales du commencement du règne de Henri IV, que Sully fit cesser, et les concussions de Fouquet. Le Roi demandait crquel cf règlement doit être fait pour l'honneur et la dignité du ce Conseil du Roi et sincérité et assiduité en icelui, soit pour rr le nombre des personnes, et qualités, que pour la forme rr que l'on doit y tenir et quelles affaires se doivent traiter, ii L'assemblée ne donna sur ces différents points et sur le règlement du Conseil que des réponses vagues; elle s'en rapportait à la sagesse du Roi. Toutefois elle émettait le vœu rr qu'il plût à Sa Majesté ordonner que les dits sieurs, étant ^^ hors du Conseil, ne déclareront point de quelle opinion ils rr ont été et certifieront avoir toujours été de l'opinion de rr l'arrêt, comme il se fait en toutes les autres compagnies. -» Le règlement du l'^'^janvier i585 organise trois conseils, où se traiteront les affaires, savoir : le Conseil d'Etat, le Conseil privé et le Conseil des finances. Ce règlement est fort curieux; il entre dans beaucoup de détails sur l'ordre des séances, jusqu'à prescrire que rrnul dans la chambre ordonrrnée pour les conseils ne se promènera, ne traitera d'autres rr affaires que ceux qui sont ordonnés par sa majesté, et en-

' Lo texte de ces propositions et des avis de l'assemblée est rapporté dans le Recueil d'édits et ordonnances des Rois de France, de Fontanon , t. IV, p. 1 35 5 et suivantes; ce qni concerne le Conseil est rapporté p. i 385. i 386 et i 390.

rcoi't' i\\n' mil I! MS(Ma daucum^s paroles injurieuses ni iiiso- ~ lenles aux dils conseils sui' |)eine, outre les autres punitions -^piil encourra suivant les oireonslances {\[\ lail, A ou (Mre -privé." Il e\i};e, de plus, que les trente-ti'ois piM'sonnes honorées du lilre de conseillers d'Ktal et piivé n'aillent, pendant \c lenips de cpiali'e mois de leur service, dîner et souper que chez eux ensemble ou en |)arliculier ou chez nionsicui" le chancelier, ipi'ils soieni Ions l(\s matins à se[)t heures au plus lard dans la chambre d(; sa majesté poin* FaccompajTner. lorscprelle sortira en public, et qu'il y en aura poui* le moins toujours un durant le dhier de sa majesté.

Le i'èo[lenient cherche à restreindre le nombre des personna[T[es appelés aux Conseils d'Etat et privé; mais ils sont encore en assez grand nombre, car aux trente-trois conseillers d'Etat, il faut joindre les princes du sang, cardinaux, autres princes, ducs, officiers de la couronne, grand maître de l'artillerie, les secrétaires d'Etat, contrôleurs et intendants des finances, qui ont prêté entre les mains du chancelier le serment inséré dans les registres du Conseils II faut y joindre encore les trésoriers de l'épargne, les secrétaires des finances, les gouverneurs des provinces, les présidents d(; la cour de Parlement de Paris, les premiers présidents des autres cours cpi ont également prêté le serment, et enfin le chancelier de la Heine mère de sa majesté et les chevaliers d honneur de ladite dame et de la Pieine.

Mais, |)Our le consed des finances, la restriction du nombre des personnes adnnses à y délibérer est sérieuse

' Le texte de ce serment est imprinrif^ clans les Trou livres des Offices de France. (Jo Girard el Jolv. Ii\. 11. p. fiç^O.

et c'est évidemment l(? but de l'institution. 11 n'y entre que le cardinal de Bouibon, les ducs de Joyeuse et d'Épernon, le chancelier, MM. de Retz, de Villeqiiier, de Bellièvre, les secrétaires d'Etat, les contrôleurs et intendants des finances.

Il est à remarquer d'ailleurs qu'une partie des affaires de finances se traite au Conseil d'Etat, ce Ce sont notamment ffles requêtes concernant le fait et exécution des baux à referme généraux et particuliers, les rabais des tailles et cf subventions des villes et emprunts, les taxes des offices... •)*> Les affaires réservées au conseil spécial institué sous ce nom sont : cries états de recettes générales, ce qui est nécessaire rr pour l'avancement du payement de l'état général de sa rr majesté et ce qui dépendra de l'exécution dudit état, les rr lettres, paquets et autres mémoires envoyés par les trésorrriers généraux et autres officiers des finances, ii

Le conseil des finances se maintint dans ces conditions sous le règne d'Henri IV. C'est en arrivant, et non sans de vives résistances, dans ce conseil, que Sully découvrit les malversations de ceux qui l'y avaient précédé, et put opérer des réformes considérables qui furent le point de départ d'un budget régulier ^

On trouve dans les mémoires de Sully beaucoup de détails sur l'organisation et les travaux du conseil spécial des finances dont il était particulièrement préoccupé'^. Mais il

^ Il faut consulter, à cet e'gard, V Histoire du règne de Henri IV, par M. Poirson, t. II, p. '2.55 et 35A; i. III, p. 9/1 et suiv. Au tome IV, p. 660, se trouve une rectification importante relative au Conseil des finances, que M. Poirson aurait pu préciser encore davantage, s'il avait connu les collections de règlements que nous avons consultées aux Archives et à la Bibliothèque nationale.

' Édition Petitot, t. 11, p. 35/i; t. III, p. 1, 1 5, 86, 925. On peut con-

sijpialt* ôijaloinciil los travaux du Conseil (IKlat (ît des finances et du Conseil des parties au\(|uels il prenait pari et (pi'il dirijjeail même en Tabsence du roi. Il est l)on de citer les termes des mémoires, hiiMi qu ils soient assez obscurs en ce qui concei'ue b^ Conseil des parties: rrll n'y avait r aucun des six joins ouviables de la semaine où il ne se tînt run conseil matin et soir. Le premier et le plus important - de tous est celui qu'on appelait le Conseil d'Etat et des fi- -nances, qui occupait lui seul les mardi, jeudi et samedi, rpar les deux séances du matin et de i'après-midi. Le lloi rren était le cbef et y assistait assez assidûment. Les princes, ries ducs et pairs, les officiers de la Couronne, les chevaffliers des Ordres du Uoi, et ceux qui avaient un brevet de rSa Majesté y avaient entrée et voix délibérative; on y recrcevait et Ton y examinait toutes sortes de requêtes, sur

cr quelque sujet que cela pût être Les trois autres

cr jours de la semaine étaient remplis de même, matin et soir, crpar différents (Conseils qu'on appelait Conseils des parties, rr composés d'un certain nombre de conseillers particuliers; rrlà on examinait ce qui était du ressort de chacun de ces fr conseils; s'il y était porté quelque contestation, elle était r renvoyée aux tribunaux auxquels il appartenait d'en conff naître, en veillant à ce qu'ils rendissent bonne et prompte rr justice ^ Ti

sulter aussi rf^dition |)ubliéo en ly/i.S et complètement remaniée par l'abbé fie I Écluse, t. II. p. /j/io, /»66; t. III , p. 55, etc.

' Edition de 17A3 remaniée, t. Ht, p. 278. Peut-être l'obscurité du texte en ce qui concerne les conseils des parties tient- elle au remaniement de lédilfiii- de 17/43. Nous avons vainement cherché ce passage dans l'édition Fetifot.