CHAPITRE PREMIER

DU CONSKIL D'KTAT SOIS LK CONSULAT KT l/K^IIMHK. I. Attributions du Conseil. — If. Son organisntion. — I[I. Sos travaux et son personnel.

La Constitution du 2 a Irimaire an vni rendit au Gou- ' vernement un auxiliaire indispensable.

L'article 5 5 de cette constitution établissait un Conseil d'Etat, chargé, sous la direction des Consuls, de rédiger les |)rojets de loi et les règlements d'administration publique, et de résoudre les difficultés qui s'élèveraient en matière administrative.

L arrêté du F) nivôse an vin, portant règlement sur l'organisalion du Conseil d'Etat, ajoutait que les conseillers d'Etat, désignés par h; Gouvernement, présenteraient les piojets de loi et soutiendraient la discussion devant le Tribunat et le Corps législatif, que le Conseil d'Etat développerait le sens des lois, sur le renvoi des Consuls, et quil prononcerait, dajuès un seml>lable renvoi : 1" sur les conflits qui peuvent s élever entie laflrninislration et les tribu-

naux; 2" sur les affaires conteiitieuses dont la décision était (précédemment remise aux ministres.

Ainsi le Conseil d'Etat était appelé à jouer un rôle considérable dans la législation, non-seulement en préparant et discutant les projets de loi, mais aussi en interprétant les actes législatifs antérieurs par des avis cjui, lorsqu'ils étaient approuvés par le chef de l'Etat et insérés au Bulletin des lois, avaient force de loi; enfin en les complétant par des règlements qui fixaient la marche à suivre pour leur exécution.

Il était chargé d'éclairer l'administration dans sa marche journalière et de lui tracer des règles de conduite. Il la contrôlait en préparant les décisions du chef de l'Etat qui statuaient sur le contentieux administratif, sur les réclamations dirigées par les citoyens contre l'administration.

L'article 76 de la Constitution de l'an vni l'avait en outre chargé de statuer sur les demandes formées à l'effet d'obtenir l'autorisation de poursuivre, devant les tribunaux, les agents du Gouvernement, autres que les ministres. Le décret du 1 1 juin 1806 lui attribua le pouvoir de connaître des affaires de haute police administrative, c'est-à-dire de prononcer sur la conduite des fonctionnaires déférés à son examen. D'autre part, la loi du 18 germinal an x lui confiait le soin de statuer sur les recours pour abus en matière ecclésiastique, et le décret du 11 juin 1806 l'appelait à connaître des recours formés contre les décisions du Conseil j des prises.

Des attributions du Conseil du Roi d'avant 1789, le Conseil d'Etat n'avait perdu que le contrôle suprême des actes des tribunaux de l'ordre judiciaire, réservé à la Cour

Je cassation; il a\ail luviwv do nouvelles allribulioiis en certaines matières. Elles ne s'exerçaient (raillenrs, coniine celles du ('onseil antérieurà i78c),(|u'c\ titre consultatil'. Les décisions du C.onseil n'avaient de force exécutoire ([u'autant (|ue le chef de l'Ktat se les élait aj)|)ro|)riées. La question lui discutée par U^ Tribunal et résohu^ dans ce sens à la séance du i :> nivose an ix.

L'oiganisalion du personnel du Conseil d'Etat du Consulat et de l'Empire ne se développa que peu à peu. Au début, d'après l'arrêté du 5 nivôse an vni, ce personnel se composait exclusivement de conseillers d'Etat. Les ministres avaient entrée au Conseil, mais n'y avaient pas voix délibérative; le droit de voter ne leur a été donné que par le

sénatus-consulte du 18 fructidor an x. Les conseillers d'Etat furent bientôt divisés en deux catégories : ceux qui appartenaient au service ordinaire, ceux qui appartenaient au service extraordinaire (arrêté du 7 fructidor an vm). Ces derniers n'avaient qu'un titre qui ne les appelait pas à délibérer au Conseil. La liste des conseillers attachés à l'un ou à l'autre service était arrêtée tous les trois mois. D'après le sénatus-consulte du '>.8 floréal an xu, après avoir été inscrits cinq ans sur la liste du service ordinaire, les conseil-

lers d'Etat étaient nommés à vie; mais les conseillers d'Etat à vie n'en pouvaient pas moins être exclus de la liste du service ordinaire, et, dans ce cas, ils ne conservaient que leur titre et la moitié de leur traitement.

Parmi les membres du Conseil en service ordinaire, il y ^ en avait plusieuis qui étaient cliargés de la direction de

prands services publics et qui n'en participaient pas moins aux travaux des sections; mais il y en avait d'autres qui n'étaient attachés à aucune section, comme le préfet de police, le prélet de la Seine, le premier président et le procureur général à la Cour de cassation et divers autres fonctionnaires ^

Aux conseillers d'Etat en service ordinaire, dont le nombre a varié de trente à cinquante, l'arrêté du 19 gejminal an xi donna d'abord pour auxiliaires des auditeurs, qui devaient, d'après cet arrêté, servir de lien entre les ministres et le Conseil d'Etat et s'habituer à la pratique des grandes affaires. Leur nombre ne devait pas dépasser onze. Mais, peu à peu, l'institution changea de physionomie : la division fut faite entre le service ordinaire et le service extraordinaire, et même, dans le service ordinaire, il y eut plus d'auditeurs en dehors du Conseil qu'il n'y en avait d'appelés à participer à ses travaux. Leur nombre, élevé le 26 novembre 1809 à cent soixante, dont quarante seulement attachés aux ministres et aux sections du Conseil, fut porté , le 7 avril 1811, à trois cent cinquante , dont soixante seulement prenaient part aux travaux du Conseil. L'institution des auditeurs au Conseil d'État, qui a été une pépinière d'hommes distingués sous tous les régimes, a fait, en 1860, l'objet d'une étude approfondie éci'ite par M. le comte Dubois, ancien auditeur, alors conseiller d'Etat.

Entre les conseillers d'Etat et les auditeurs, le décret du 11 juin 1806 plaça des maîtres des requêtes, qui étaient

^ On trouve dans Y Histoire du Conseil d'Etal, par M. Uegiiault, une note intéressante, communiquëe par M. le comte Dubois, sur l'inslitulion du service ordinaire hors sections en Tan x. (Appendice, p. ^85 )

priiicipaltMiioiil rhar}j<''s dt* lairo I»' ra|)|)()i'l (h's alVaires coii- («MilitMises.

(lomiiio lo Const'il tlii Hoi cravanl i7t^9. It' (lonsoil d'Klal se divisait on sections. L'arrcMc^ du T) iiivôsc an vin en avait créé cinq : lé»(islation civile oi criminelle, linances, nuiirie, inariin». inli^rieur. Le sénatns-consulti» du '>8 lloréal an xn, (|ni N ajouta une section du connnerce, ne !ut |)as exécuté.

Mais, après l'élude préparatoire laite dans les sections, les membres du Conseil se réunissaient en assemblée générait^ sous la |)résidence du premier consul, plus tard de I empereur, et, en son absence, de l'archicliaiicelier. A ce point de vue, le ('onseil d'Etat dilï'érait complètement des conseils d'avant 1789.

Pour l'examen des afl'aires contentieuses, chaque section [)réparait primitivement le rapport à soumettre à l'assemblée générale. Le décret du 1 1 juin 1806 institua une commission.du contentieux présidée par le grand juge, ministre de la justice, et composée de six maîtres des requêtes et de six auditeurs (|ui avaient pour mission de faire l'instruction et de pré|)arei' le lapport de toutes les- affaires contentieuses. Ce décret rétablissait, en outre, les avocats au Conseil. Il fut complété |)ar le règlement du 9.2 juillet 1806, imité du lèglement de 17^8, qui (ixait les l'ègles de procédure à suivre devant le Conseil. La commission du contentieux, qui devint une section du Conseil sous la Res-

tauration. lorscpn» des conseillers d'Etat lurent appelés à y siéger. (Hablit dans l'instruction et le jugement des affaires contentieuses l'esprit d(» suite et les habitudes juri- «iiques. Ses travaux ont été le point de départ d'une jurisprudence considérable qui a développé et presque créé, sur

certains points, le droit administratif, en donnant aux intérêts privés de sérieuses garanties ^

Ainsi organisé, le Conseil d'Etat, composé de jurisconsultes éminents, prit une grande part dans l'œuvre immense de reconstitution de la société et de l'administration qu'avait entreprise Napoléon 1*"" et qu'il accomplit en si peu d'années^. Il suffit de signaler l'élaboration et la discussion devant le Tribunat et le Corps législatif du Code civil, du Code de procédure civile, du Code de commerce, du Code pénal et du Code d'instruction criminelle, des lois sur le dessèchement des marais et les travaux publics, sur les mines, sur l'Université. Il faut y ajouter la rédaction des règlements d'administration publique qui organisaient les uns après les autres tous les services publics; il n'y a piesque pas une loi ou un décret de cette époque qui n'appelle le Conseil d'Etat à donner son avis au Gouvernement sur les mesures qu'il était chargé de prendre. Enfin, il ne faut pas oublier le contrôle de tous les actes des administrations départementales et municipales qui engageaient les finances des localités, et dont l'exercice vigilant y avait

' La nécessité de cette institution a été indiquée par Napoléon P' dans une discussion au Conseil d'Etat. On peut le voir dans le livre de M. Pelet de la Lozère, Opinions de Napoléon 1" sur divers sujets de politique et d'administration, recueillies par un membre de son Conseil d'Etat , p. 190.

^ iM. Rocquain a publié récemment une étude sur ÏEtat de la France au 18 brumaire^ d'après les rapports des conseillers d'Etat chargés d'une enquête sur la situation de la République : Fourcroy, Barbé-Marbois, Français de Nantes, Lacuée, Thibaudeau, Duchâtel, Najac, Regnault de Saint-Jean d'Angély, Redon, de Sainte-Suzanne. Ces enquêtes reprenaient la tradition des missi dominici et des maîtres des requêtes envoyés en chevauchées.

rélahli rordi'o si!i|;uliorein(Mil lioiihlr par les tulniinisliatioiis éleolivos anlérionn»s à lan viii, lorscuie les inallMMii's (le la [guerre ainonèient l'empeiMnir à inetlio la main sur les [>ro|)rietés eoniinunales en 181 3. J

On a plusieui's Ibis citt^, mais il est impossible de ne pas réjuMei" ici les morceaux les plus saillants de la peinture hrillanle (jue M. de (lormenin a laite des séances et du personnel du Conseil d'Etat du premier empire, dont il avait fait partit^ en rpialité d'auditeur, depuis 1810 '.

r Le Conseil d'Etat était alors le siège du gouvernement, cria seule parole de la France, le flambeau des lois et l'âme ftde I Em|)ereur.

rrSes auditeurs, sous le nom d'intendants, assouplissaient frau frein les pays subjugués. Ses ministres d'Etat, sous le rnom de présidents de section, contrôlaient les actes des fr ministres à portefeuille. Ses conseillers en service ordinaire, frsous le nom d'orateurs du gouvernement, soutenaient la n- discussion des lois au Tribunat, au Sénat, au Corps légisfrlatif. Ses conseillers en service extraordinaire, sous le nom "de directeurs généraux, administraient les régies des -Douanes, des Domaines, des Droits réunis, des Ponts et t Chaussées, de l'Amortissement, des Forêts et du Trésor, -levaient des impots sur les provinces de l'Illyrie, de la '^Hollande et de l'Espagne, dictaient nos codes à Turin, à frRonie, à iNaples, à Amsterdam, à Milan, à Florence, à

^ Ce tableau, publié dabord, dans l'ouvrage intitulé Paris ou le livre des Cent et un {i. IX, p. 1), sous le titre de Napoléon au Conseil d'Etat, a été repris par M. de Cormenin dans le Livre des Ornte^i^s, 1" partie, ch, v, De l'élocpience délibérative. Il faut le li?-o tout entier.

fcCobleiitz, à Hruxelles, à Anvers, à Hambourg, et allaient ff monter à la française des principautés, des duchés et des cf royaumes.

rcGe reste d'orageux conventionnels, qui portaient encore rr la République au fond de leurs souvenirs, cédaient, en Cf grondant, à l'attraction de l'Empereur. Napoléon les avait ce comme éblouis de ses victoires et comme absorbés dans sa efforce. Leui's esprits, las des tourments de la liberté, n'asccpiraient plus qu'a se détendre au milieu d'un repos plein Cf d'éclat et de grandeur. Le Conseil d'Etat reproduisait à ce leurs yeux les luttes animées de la tribune, dans ces graves Cf séances où les débats n'étaient pas sans mouvement, ni la ff parole sans indépendance et sans empire. C'était là qu'à la ce voix de Napoléon, toutes les illustrations civiles et milice taires de la Révolution semblaient s'être donné rendezcevous. Là brillaient Cambacérès, le plus didactique des léce gislateurs et le plus habile des présidents; Tronchet, le ce plus grand magistrat de notre âge^: Merlin, le plus savant ce jurisconsulte de lEurope; Treilhard, le plus nerveux diacelecticien du Conseil; Portalis, célèbre par son éloquence; ceSégur, par les grâces de son esprit; Zangiacomi, par la ce concision tranchaute de sa parole; Real, par l'originalité

^ H importe de rappeler ici que Tronchet, président du tribunal de cassation, n appartenait pas au Conseil d'Etat; mais, en qualité de membre de ia Commission chargée en tanviii de préparer le projet du Gode civil, il a été appelé à prendre part aux discussions de ce Code dans le sein du Conseil d'État, et il y a exercé une grande influence, qui a été bien mise en lumière dans un discours de rentrée prononcé à la Cour de cassation, en i854, par M. de Royer, alors procureur général. Muraire, qui a succédé à Tronchet comme premiei^ président à la Cour de cassation, a été, en l'an x, nommé conseiller d'Etat hors sections.

-deses reparties; Fourcroy, |)ar sa liicidilc; Dofcrmon, par rrsoii cxpérioiu'o: Polol de laLozoro, par la juslosse de son -esprit; Diidoii. par son ôriidilion adiniiiislrativc; Chaiive- (rlin, ôtiiu'idanl do saillios; Fi'ôvilK» , (M'oiioinislc Idjoral; - Porlal . lliianciiM' exact; lleinioii dv l^msey, jurisconsuKe rémiiieiil; Cii\ier, tète torlc cl uiiivôrseUe; Meunier, si -caustique; Pasquier, si lluide; Boulay, si judicieux; Thi- (T bandeau, si lenne et si indé])endant; Fiévée, si fin; Mole, rsi «jrave; Béienijer, si serré, si incisil, si spirituel; Berlier, (rsi profond el si al)ondaut; de Gérando, si versé dans la fT science du droit administratif; Andréossi, dans l'art du r génie, et Gouvion Saint-Cyr, dans la stratégie militaire; rGanlheaume, marin consommé; Uegnaud de Saint- Jean- -d'Angély, orateur brillant, rapporteur infatigable; Bernardotte, depuis roi de Suède, et Jourdan, le vainqueur de ff Fleurus.

cr Napoléon, f[ui dévorait les bomnies et les choses, ne <r voulait que des ouvriers qui travaillassent sous lui, vite ff et bien, lîegnaud de Saint-Jean-d'Angély, robuste de temrrpérament, prompt d'esprit, parleur élégant et facile, souple ff rédacteur de projets de lois et d'exposés, apprenait et renffdait en quelques heures toutes les pensées de son maître ^

r Les conseillers d'origine bonrgeoise s'y distinguaient des -conseillers d'origine noble; c'était comme deux rivières rqui couleraient dans le même lit sans mêler leurs eaux.

' Pins loin, M, (le Cormenin, parlant de \n part que Napol(^on prenait aux travaux rlu Conseil, dit : rll s'escrimait quelquefois lui-même contre Treilhard, -logicien opiniâtre, athlète intrépide qui ne lâchait pas son adversaire impë- -rial,et il disait familièrement qu'une victoire remportée sur Treilhard lui -coûtait plus de peine que le gain d'une bataille, -n

crLes uns aiî'ectaieiit la simplicité des coiiventiorinelseL semfcblaient mal à l'aise sous Fhabit de cour, que les autres porcf taient avec une grâce négligente. Les uns étaient plus polis ce dans leurs manières et dans leur langage; les autres plus cf rudes et, dans l'entretien familiei-, parfois cynicpies.

ffEt non-seulement Napoléon, assisté de ses conseillers, cra fondé des monuments de législation impérissables, mais rr encore il a légué à ses successeurs une foule d'hommes (f d'Etat distingués, devenus ministres, les uns sous la Resrr tauration, les autres sous la révolution de Juillet, MM. Force tal, Gouvion Saint-Cyr, Pasquier, Portalis, de Broglie, ce Mole, Beugnot, Pelet de la Lozère, Siméon, Saint-Cricq, cr Chabrol. 11

Les archives qui contenaient les résultats du travail de tant d'hommes éminents, les procès-verbaux de leurs discussions, les rapports, les avis préparés dans le Conseil, ont été anéanties par l'incendie, aussi criminel qu'il était insensé, allumé par les ordres de la Commune en 1871. Heureusement il en reste des traces c[ui, sans nous consoler, peuvent tempérer l'amertume de nos regrets. Les projets de loi et de règlement, un assez grand nombre d'avis importants, ainsi que les rapports présentés à l'appui des projets et les amendements examinés dans le sein du Conseil avaient été imprimés en vue des discussions; il en subsiste encore plusieurs collections, notamment dans les bibliothèques du Sénat, de la Chambre des députés, dans la nouvelle bibliothèque du Conseil d'Etat et dans celle des avocats à la Cour de Paris. Quant aux procès-verbaux des discussions, on sait avec quel soin ils avaient été recueillis par Locré, le secrétaire gêné-

rai (lu (loiisoil. Ils oui cic \ o\)\('\ d un ('(M'iaiii nombre de publications très-coiinuos '. Les pins iniporlanls, ceux qui coucernaitMit les discussions sur les (Iodes civil, (\c procédure civib^. de couunerco, pénal et (rinslruction criminelle, ainsi i\no sur les lois concei'nanl les marais, re\])roprialion poui" cause d'nlililé j)ubli(pn\ les mines, la ])ropriété littéraire, ont été j)nl)liés |)ar Locré lui-même dans mx Lcginlalioii nviJpy coinmerciale el crhnincllc dr la France, qui comprend trente et un vohnnes.

Mais on letrouve des souvenirs ])lus animés de cette mémorable époque dans un assez grand nombre d'ouvrages publiés, sous forme de mémoires, de documents ou d'histoires du Consulat et de l'Empire, par des membres du Conseil d'Etat ou avec les papiers qu'ils ont laissés, notamment ceux de Thibaudeau, Rœderer, Pelet de la Lozère, Miot de Mélito, Boulay de laMeurthe, Frochot, et nous sommes assuré que les mémoires du chancelier Pasquier ajouteront , le jour on ils seront publiés, de précieux documents à tous ces souvenirs^. Nous n'avons pas besoin de rappeler ici les

' Nous en donnons la liste dans la seconde partie de cet ouvrage : section II, Documents sur les Iravauœ du Conseil d'Etat.

' On en verra la liste dans la seconde partie de cet ouvrage (section IIÏ, Biblinfirapbie) . en même temps que celle des ouvrages écrits sur la participation de Napoléon 1'' aux travaux du Conseil.

M. de Cormenin, dans \e Livre des Orateurs, a écrit que rrc'est dans les enrrtreliens familiers du Conseil d'État qu'il faut aller chercher l'origine et le mot 'fdes grandes affaires de ce règne. 51 On trouve, en effet, dans les Mémoires du comte Miot de Mélito (tomes I et II) des discours du premier Consul et de l'Empereur dans les séances du 1 h frimaire an ix (rapports avec' le Tribunat et le Corps législatif); du ^ et du 1 1 nivôse an i\ (affaire de la machine infernale); du 7 nivôse an xn (sur le rétablissement des contributions indirectes); du 18 pluviôse an XII (création des commissaires généraux de police);

grands travaux historiques sur 1(3 Consulat et l'I^mpire qui ont illustré le nom de M. Thiers, et dans lesquels le rôle législatif et administratif du Conseil d'Etat est si bien mis en lumière, ni la remarquable histoire des rapports de l'Ef^lise romaine avec le premier Empire, écrite par M. le comte d'Haussonville, et qui a donné lieu à de vives controverses.

des 25, 26 pluviôse et 1" germinal an xii (exécution du duc d'Engliien); du i5 germinal an xii (établissement de l'Empire); des 27 nivôse an xiu et 3o fructidor an xni (préparatifs delà guerre contre l'Autriche).

La Gazette des Tribunaux a publié en i838, 1889, i84o et 18^11, une série d'articles signés par un ancien auditeur au Conseil d'Etat, appartenant à la première promotion ( i8o3 ), et qui contiennent des renseignements pleins d'intérêt sur les séances où furent discutés, sous la présidence de Napoléon, les articles du Gode civil relatifs au mariage, au divorce et à la paternité; la création de tribunaux spéciaux pour les attentats contre l'État; la rupture du traité d'Amiens; l'institution de la Légion d'honneur; l'organisation de la marine et des colonies; la loi du 1 8 germinal an x sur le Concordat et les articles organi ques des cultes; la législation sur la presse elles théâtres.

CIIAIMTIÎK II.

DU CONSKIL DKTAT SOUS I. \ I\KSTAIUATU)[N.

I. Uijjanisalion ilu Conseil. — II. Ses travaux el son porsoinu'I. — III. l*olcini()iic sur PiiKslilntion du Conseil «l'Etaf.

1. iiifliienco, raulorilé dn Conseil clEiaL avaient été si Jurandes sous l'Einpiie qu'une réaction en sens contraire se produisit à la Restauration.

Le Conseil d'Etat, qui figurait dans la Constitution de Tan vin et dans les constitutions du premier Empire, ne fut pas mentionné dans la Charte de 181/1. Henrion de Pansey, dans son Timté de F autorité judiciaire, en exposait en ces termes la raison : cr Etabli par la Constitution-, ce Conseil saurait formé un pouvoir, et ce pouvoir hétérogène n'auïT rait pu que gêner les mouvements du corps politique. ^ Ajoutons qu'un Conseil d'Etat qui devrait son existence à rrla Constitution serait indépendant du prince, ce qui cho- Tquerait la prérogative royale '. n

Mais les traditions de l'ancien régime elles-mêmes commandaient le rétablissement du Conseil. Il fut réorganisé par une ordonnance royale du 'ig juin 181/1 qui s'inspirait, outre mesure, de ces traditions. L'ordonnance distinguait le

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Conseil d'eu haut ou des ministres, et le Conseil d'Etat; le Roi se réservait de nommer des conseillers d'Etat d'église et d'épée. On se conformait néanmoins aux besoins du service et on suivait les traditions impériales en divisant le conseil en cinq comités : législation, contentieux, intérieur,

finances, commerce. La situation de conseiller d'Etat à vie était supprimée.

Ce Conseil fonctionna fort mal , s'il faut en croire M. Gaétan de la Rochefoucauld, qui, dans un écrit sur les attribu-

tions du Conseil d'Etat publié en 1829, rappelait, avec d'amères railleries, l'étourderie et les idées gothiques des ministres de cette époque ^

Pendant la période des Cent-jours, le Conseil d'Etat impérial avait été réinstallé.

La réorganisation faite, après les Cent-jours, par l'ordonnance du 28 août 181 5, fut dégagée des souvenirs de l'ancien régime.

La distribution entre le service ordinaire et le service extraordinaire fut maintenue. Mais il se produisit une certaine confusion résultant de ce que le service extraordinaire était divisé en deux fractions, la première composée de membres appelés à participer aux travaux du Conseil, la seconde, de membres qui ne recevaient qu'un titre.

La liste du service ordinaire était arrêtée tous les ans. L'ordonnance du 26 août 182/1, pour donner plus de stabilité au personnel du Conseil, disposa que les conseillers et maîtres des requêtes en service ordinaire ne pourraient être révoqués qu'en vertu d'une ordonnance spéciale.

' /)e.s- allributions du Conseil d'Etal ^ p. 29 et 3o.

C'esl la MHMiif or(l(nmah(MM|iii l'clahlil It's audil(MM's, suppninrs iMi I S I 'i .

l m* DiiloiiiiaïKM' (Ml (laie du ') \u)\r\\i\)H' iSt^tS remania »Micoi'e ror<^ainsalioii du (loiisoil.

Mai>. hioiHjiiela présidence du (conseil d'Iîlal lùlalliMbuée au Koi, (|ue les princes de la laniille royale el les ministres lussent appelés à > délibéier, la silualion du (lonseil rcsia amoindiie.

En lail. il ne l'ut consulté que dans de très-i'ares occasions sur les projets de loi préparés par le Gouvernenicnl; nous 1 avons constaté autrefois pai' des reclierclies dans les archives, aujourd'hui anéanties. C'est à ])eine si quelques conseillers d'État lurent appelés dans des commissions composées d'éléments divers, qui élaboraient des projets de loi importants, par exemple, le code forestier et la loi sur la pêche fluviale, et dans la commission de révision et de codification des lois instituée en i 89/i au ministère de la justice '.

A plus forte raison le Conseil d'Etat devait-il perdre les attributions qui lui avaient été conférées par la législation consulaire et impériale pour l'interprétation des lois. On considéra que la charte de 181 /i avait supprimé implicitemenl le droit ([u'exerçait le chef de l'Etat, assisté du Conseil d'Etat, en vertu de l'arrêté réglementaire du 5 nivôse

' \/i\ liibUo(ltc'(iuc choisie des ouvrages de droit, pur Camus, rovtio el augriieiiU-e par Diipiii aîné ( W édition . i 8^^:^ , p. !^8o ) , donne des renseignomenls (ivs-développes siu* les Iravaux de cette commission de re'vision des lois qui ont duié jusqu'en 1882, d'après un compte rendu ofiiciel publié en i83i à un petil nombre d'exemplaires.

an viii, d'interpréter )a loi proprio motu. Quant au droit de l'interpréter en cas de conflit entre la Cour de cassation et les tribunaux, qui lui était donné par la loi du 16 septembre 1807, le Conseil d'Etat et le Gouvernement ne pouvaient le perdre que par une loi ^ Bien que le Conseil eût limité les elTets de ses avis en cette matière à l'espèce pour laquelle ils étaient donnés, ainsi que l'indique l'avis des 27 novembre- 17 décembre 1828, la loi du 3o juillet 1828 lui retira expressément ce pouvoir d'interprétation judiciaire.

Le Conseil dut se renfermer dans l'examen des affaires administratives et contentieuses qui lui étaient soumises. L'importance de son rôle à ce dernier point de vue est facile à apprécier quand on voit que les ordonnances du 26 août 182 4 et du 5 novembre 1828 attribuaient au comité du contentieux douze conseillers d'Etat sur trente et même sur vingt-quatre, et dix-buit maîtres des requêtes sur quarante et même sur trente. Du reste sa tâche fut bien remplie; il maintint notamment avec une remarquable indépendance l'inviolabilité des ventes de biens nationaux.

On est frappé, quand on compare le nombre des affaires examinées au Conseil d'Etat sous le premier empire à celles qui ont été étudiées sous la Restauration, de voir combien les cljilfres sont plus considérables pendant la seconde période. De 1800 à i8i/i, le nombre des projets de loi, de

' On en trouve des exemples dans l'ordonnance du 1^' septembre 1827, relative à l'interprétation de l'article 1 1 de la loi du 21 octobre i8i/i relative au commerce de la librairie, et dans l'ordonnance du 28 janvier 1828 relative à la peine qui doit être appliquée au militaire convaincu d'avoir volé de l'argent de l'ordinaire de ses camarades.

rtMjlonuMit ol iK^ ilécret sur les alVaires admiiiislralivos lùi- \ail |)a> dépasse 7,000 ou 8,000 par an, au lolal y(),i87, parmi lesquels li[j;uraienl .^(Sio projets prépar(^s pai' la section de It^irisiation. Le nombre des allaiic^s contentieuses ju«[ées depuis iSo(), époque de la Formalion d(^ la commission du contentieux, était de i,()'.îo. Sous la Hestauration. le nombre annuel des alTaires contentieuses au{;mente un peu: il est en moyenne de 4oo au lieu de 260 à 3oo, au total 6, 892: quant au nombre desafl'aires administratives examinées de 181 5 à 1800, il est de 225,762, soit en moyenne de i5,ooo à 18,000 par an. Seulement il faut dire que cet accroissement du cliiiïre des aO'aires adnnnistratives tient sans doute à ce que la paix avait amené les administrations municipales et départementales à engager de nombreuses opérations qui exigeaient des impositions ex-

traordinaires et des empiunts soumis au Conseil d'Etat, mais en outre et surtout à ce que, depuis 1816, le Conseil était appelé à contrôler la liquidation des pensions civiles et militaires. 11 y avait là une sauvegarde pour les finances de l'Etat et pour les droits des fonctionnaires; mais ces travaux n'étaient j)as de nature à augmenter l'importance du Conseil d'État.

Son personnel à cette époque se composait d'éléments divers. Un certain nombre d'bommes éminents formés dans le Conseil d'Etat du premier empire avaient continué à y siéger. A leur tête étaient MM. Cuvier, Bérenger, Allent, dont ,M. de Cormenin a fait d'admirables portraits dans son lÀvre des Oraleura^ Auprès d'eux, et venant de la même

' 1 "' partie, cliy|). v : De l'éloquence dêlibcralioe. Nous em[)runLons quelques traits à ces images tracées avec nue éinolioii sincère, f Bérenger né

origine, MM. Siniéoii, de Fj'éviile, de Gérando, de la Boiiiilerie, Mounier, Bégouen, Dudon, Mathieu Dumas, d'Argout, Maillard, Hély d'Oissel.

rrpour combattre à la tribune du pays, pour y combattre perpétuellement et rrpour s'y faire un renom. Je n'ai jamais rencontre' dans nos cirques parleffuientaires d'orateur plus insinuant ni de lutteur plus hardi. Quelque épuisée rrque fût une thèse, il y trouvait une face nouvelle." -

frCuvier aimait les affaires pour les affaires, et s'il n'eût pas été naturaliste, rril eût été procureur. Toujours le premier aux plaids, il feuilletait les dossiers cravec une espèce de passion. On le voyait plus assidu aux audiences judiffciaires du Conseil d'Etat qu'aux séances de l'Institut. Son esprit s'élevait aux redécouvertes les plus sublimes de la science, et s'abaissait sans peine aux ff formules banales et stéréotypées d'une acceptation de legs ou d'une autorirrsation de moulins et d'usines. Vaste à la fois et délié, cet homme, qui ratla- «chait entre eux les fils rompus des anciens âges, qui descendait dans les ff profondeurs de la terre et recomposait par l'effort créateur de son génie les ff générations éteintes des grands animaux antédiluviens, s'enfonçait, avec la frmême pénétration, dans les circonvolutions étroites et captieuses d'une ff procédure; admirable dans le petit et dans le grand, dans l'exposition adff ministrative des intérêts positifs et vivaces, et dans l'anatomie de la nature ff morte, recherchant partout la raison des choses avec la patience de l'obserfcvation et les lumières de l'analyse.

ff Napoléon, dans les derniers moments de son règne, devina Allent. Sous ffses auspices, Allent traça le plan de campagne autour de Paris, et, sans la ff chute de l'Empereur, il serait monté rapidement aux suprêmes honneurs de ff l'armée

ff Versé dans la httérature ancienne, nationale et étrangère, ingénieur mifflilaire et civil, stratégicien , artiste, administrateur, financier, jurisconsulte fi même, «'était un homme d'une érudition immense et d'un mérite prodiffgieux.

ff Exercé dans la pratique autant que savant dans la théorie, esprit d'enff semble et esprit de détail, Allent était propre à tout, et il eût été aussi bon ff ministre de la justice que bon ministre des finances, de l'intérieur ou de la ff guerre. Il était l'ame et le llambeau de toutes les commissions, et sa capa-

Des liominos |)()lili(|ues donl les laloiils illusIraienL le iiDiiveaii i't'«;iiih' luioiil é[;aliMiu'iil a[)[)olos an Conseil (rElal : MM. no^er-Collard, dt» Serre, Havez, de Broglie, Maine de Riian, Camille Joi'dan, de Haianle, Guizot, de Martijjiiae. de \atiniesinL de Pastorel, de Salvaiidy, Villemain. Malheni'ensemenl, la ji()Iili(|ne, (|ni amenait an CiOnseil ces brillantes recrues, les lui enlevait troj) rapidement. Plnsienis majjistrats donnaient aux travaux dn Conseil un concours prt^cieux, entre autres MM. Ileniion de Pansey, Zangiacomi, Favardde Langladeet Faure, membres de la Cour de cassation. Il Tant signaler aussi des hommes éminents dans la carrière des travaux publics, comme M. Becquey et M. Tarbé de Vauxclairs.

Mais le coté le plus saillant de l'iiistoire du Conseil

récité gouvernementale égalait en spécialité et surpassait en universalité celle ffde tous les ministres de la Restauration et des temps qui lui ont succédé.

frLa soudaineté et Tà-propos de ses expédients étaient proverbiaux au rrConseil, et, lorsqu'il opinait, rassemblée, d'ordinaire, passait à son avis.

rHomme d'une modestie singulière et d'un désintéressement antique; n'atff tachant aux choses (pie le prix du devoir; fuyant les honneurs qui l'allaienl -f chercher; simple de mœurs et de manières comme les gens supérieurs, et rrauquel il n'a manqué que de vouloir être pour être, et d'un autre théâtre "rpoiu* laisser un nom; homme rare, que je voudrais faire revivre dans ces " lignes, n

M. de Gérando a fait imprimer, dans le Moniteur universel du 20 octobre i838. une notice biographique sur M. Allent, qui était destinée à être prononcée à la Chambre des l'airs, si M. Allent n'avait intordit, dans son testament, qu'il fût prononcé sur sa (ombe ou ailleurs aucun discours ou éloge funèbre.

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d'Étal, sous la Restauration, c'est peut-être la longue polémique à laquelle l'institution elle-même donna lieu de 1817 à i83o. Dès 1817, dans la Chambre des députés, l'existence légale du Conseil d'Etat était contestée, et cette contestation se renouvela à chaque discussion du budget. Les uns demandaient la suppression de l'institution elle-même; les autres, admettant qu'un conseil dût être institué aux frais du Trésor public, pour éclairer le chef de. l'Etat et ses ministres, s'élevaient contre la juridiction attribuée au Gouvernement en Conseil d'Etat et demandaient que les attributions du Conseil en matière contentieuse fussent renvoyées aux tribunaux civils; d'autres, enfin, se bornaient à réclamer l'organisation de tribunaux administratifs spéciaux dont les membres seraient inamovibles comme les magistrats de l'ordre judiciaire. Parmi les adversaires du Conseil d'Etat, dans les Chambres, figuraient MM. de Voyer d'Argenson, de Villèle, Roy, Dupont de l'Eure, Alexandre de Lameth, Manuel, Gaétan de la Rochefoucauld, Dupin aîné, Devaux, Labbey de Pompières, de Salverte. Il fut défendu par MM. Pasquier, de Serre, Portalis, gardes des sceaux; de Vatimesnil, ministre de l'instruction publique, par MM. Cuvier, Benoît et Hély d'Oissel, conseillers d'Etat, et par MM. de Chantelauze et Pardessus. M. de Cormenin soutint en 182g son système, qui consistait à créer une Cour de justice administrative en dehors du Conseil d'Etat'.

' Les discussions des Chambres de la Restaui-ation sur cette cfuestion onl e'Lc rapportées par M. Macarel dans son livre sur les Tribunaux adminislratifs , publie' en 1828 (p. 366 el suivantes). 11 faut ajouter aux documents qu'il signale un rapport de M. Hély d'Oissel sur une proposition de M. Gaétan do la Rochefoucauld, présenté à la Chambre des députés en comité secrel le

l.o hriMlmios, les nrliclcs de icmic, les livres n\''laiVnl j)i>> luoms iu)iiil)i('ii\ (|iie los discours.

M. lltMïiion (le PaiisoN . dans sou Tniilr de I autorité luili- (idiir, siuilonail la lé<;alilé de I (^xisLenco du (lonsoil (rKlat et eonil>allail la proposition (|ui tendail, à consliluer une Cour de justice adniinislralive séparée du Conseil. Il demandait seulement qu(^ l(* uoud)i'e des alïaires compiises dans le contentieux administratil IVit restreint. M. Sirey, dans son livre Du Conseil (lEtut selon la Charte constitutionnelle, se ralliait à ce système, en demandant ([ue le jugement des alïaires contentieuses fut confié à des conseillers d'I^tat inamovibles statuant avec une certaine publicité.

Mais M. Bérenger, à l'occasion d'une étude sur la Justice criminelle en France (1818), attaquait le Conseil à tous les points de vue et demandait le renvoi aux tribunaux civils de toutes les affaires comprises dans le contentieux administratif'. La même thèse était soutenue en 182/1 par M. Duvergier de Hauranne dans son livre sur \ Ordre légal en France'-.

L'opinion intermédiaire tendant à maintenir au Conseil d Ktat ses attiibutions en matière administrative et à créer une Coui' d<' justice administrative spéciale était soutenue par plusieurs écrivains. M. de Cormenin l'avait mise en avant dès 1818 dans son ouvrage intitulé : Du Conseil d'Etat envi-

•j6 juin 1828, inséré dans les impressions de la Chambre des députés; un article dn Messager des CJiamhres, reproduit dans le Moniteur universel du •29 novembre 18^8. et la discussion qui a eu lieu dans la séance du 8 juin 1829 à roccasion du bud^^et.

' l)e la justice criminelle en France, cli. n et vi.

" De l'ordre légal en France et des abus d'autorité , cli. xvii.

sage comme conseil et comme juridicîmi. Elie était reprise par M. Hiiet de Coëtisan, par M. Macarel, par M. Mongalvy, par M. Routhier^

Mais, à la fin de la Restauration, elle était combattue avec une grande vivacité par M. le duc de Rroglie dans un article de la Revue française (18:28) écrit au sujet du livre de M. Macarel, et dans une étude de M. Gaëtan de la Rochefoucauld. Le premier de ces deux écrits présentait la suppression de la juridiction administrative comme l'opinion de cr beaucoup d'hommes recommandables parleur dévouement cf aux libertés publiques, i?

L'abus des conflits d'attributions, qui permettaient aux préfets de dessaisir l'autorité judiciaire dans les contestations qu'ils considéraient comme étant du ressort de l'autorité administrative, avait également donné lieu à de vives réclamations, dont M. Ravoux s'était fait l'organe^. Dans son rapport sur la proposition de M. Gaëtan de la Rochefoucauld, déposé le a 6 juin 1828, où il demandait des réformes, M. Hély d'Oissel rappelait que, de 1799 à i8ii, le nombre moyen des conflits avait été de soixante-cinq à soixante et dix par an; que, sous la Restauration, il avait été de quarante par an; mais que les conflits en matière électorale s'étaient élevés à cent trois pour l'année 1827 et les premiers mois de l'année 1828.

^ De l'organisation de la puissance civile dans l'intérêt monarchique, par M. Huet de Coëtisan. — Des Tribunaux administratifs, par M. Macarel. — Du Conseil d'Etat mis en harmonie avec les principes de la Charte constitutionnelle, par M. Mongalvy. — De l'organisation du Conseil d'Etat en cour judiciaire, par Routliier.

^ Des Conflits ou des empiétements de l'autorité administrative sur l'autorité judiciaire, iSf^iS.

Le (iiMivri ih'iiHMil a\ail ilicii lie dij^x, |>ar rordoimaiice ilu i" juin iSi>S, à (lésariiicr Topposilion en liniilaiil los ras dans lrs<[uols T Vdininislration pounail user du droit d\'dt'\«M le coiillit, v\ (Ml ()i'{;anisanl une piocoduro ([iii nié- Ma«;eail les justes sus('e|)rd)ilités de Taulorilé judiriaire. Il prénarail une loi sui' l'ore^anisalion de la juridiction adniiinslralive. lors(|ue sur\inl la réxolulion de juillet iSilo.