DU CONSEIL D'ETAT SOUS LA MONARCHIE DE JUILLET

I, Réformes apportées dans Torganisation de la juridiction administrative. — IL Personne] et travaux du ConseiL — liï. Discussion de la loi du 19 juillet t8i5. — IV. Dispositions de cette loi.

M. le duc de Broglie, nommé à cette époque ministre de l'Instruction publique et président du Conseil d'Etat, fit instituer, dès le 20 août i83o, par ordonnance royale, une commission chargée de préparer un projet de loi sur la réforme à introduire dans l'organisation et les attributions du Conseil d'Etat.

La commission était composée de MM. Benjamin Constant, président de la section de législation et de justice administrative; comte d'Argout, pair de France; Bérenger, Devaux, de Vatimesnil, députés; Zangiacomi, conseiller à

la Cour de cassation; de Fréville, conseiller d'Etat; Macarel, avocat, et Charles de Rémusat. M. Taillandier, qui avait été secrétaire de la commission chargée de préparer l'ordonnance de 1828 sur les conflits, était secrétaire de la nouvelle commission ^

M. Hély d'Oissel, dans son rapport fait à la Chambre des députés en 1828, avait indiqué que le jugement des con-

' Voir le Moniteur universel du 22 août i83o.

lesialions rclaliNos à coiiiuncs luatiori's pourrait ùtie soumis aux Iribuiiaux civils sans comproniottro l'action de rAdministralion. (yost tout craborJ sur co poini rpio M. do Bro|;lio lit j)ortiM' les (Huttes de la commission, qu'il fut appelé à présider a|)rùs la mort de Renjamin Constant. A la suite de lonj^ues délibérations, M. de Vatimesnil, nommé rapporteur, rédi<;ea un projet de loi en deux cent quarantecinq articles sur la compétence et la juridiction en matière de contentieux adnniiistratif et sur les fonctions et l'orijanisation du Conseil d'Etat. Ce projet réduisait notablement la compétence des conseils de préfecture et des ministres et, par suite, celle du Conseil d'Etat. Mais le Gouvernement ne crut pas devoir y donner suite '.

' Grâce à une bienveillante communication de M. le Juc de Broglie, nous avons pu faire placer dans les archives du Conseil d'Etat une copie du projet et des procès-vorhaux des séances de la commission.

Le projet était divisé en cinq titres : \\ De la compétence des juridictions ressortissant au Conseil d'Etat; — II. De la compétence du Conseil d'Etat en matière contentieuse: — III. De Tintei'vention du Conseil d'Etat dans la confection des règlements d'administration publique et des ordonnances rendues dans la forme des règlements d'administration publique; — IV. Des formalités à suivre dans les matières où les décisions administratives ne peuvent être rendues qu'après examen et décision des réclamations des tiers intéressés; — V. De l'organisation du Conseil d'Etal et de la forme de ses délibérations.

M. Vivien, dans la première édition de ses Etudes administratives , publié<* en \Shh, reproche à ce projet d'être entièrement basé sur l'idée inexacte qui fait consister le contentieux administratif non dans un genre d'affaires, mais dans une série d'espèces /listinctes (p. 5*85). M. Chauveau (Adolphe), dans lintroduclion de son ouvrage intitulé Principes de compétence et de juridiction administratives, critique vivement le projet (t. 1, iahi).

\je dossier ([ui nous a été communiqué contenait un secon<l projet qui ne modifiait pas les attributions du Conseil d'Etat en matière de contentieux administratif, mais (pii constituait une section du contentieux conqioséc (h» dix conseillers d" El. 'il iii.'iiiif»\ ibies.

H avait piéléré s'appliquer, en réorganisant le Conseil, à donner des garanties aux justiciables. Les ordonnances du 2 février et du i 2 mars i83i établirent la publicité des audiences, donnèrent aux avocats le droit d'ajouter des observations orales aux mémoires écrits qui, jusque-là, étaient l'unique moyen d'instruction; elles modifièrent la composition du Conseil délibérant au contentieux, en excluant les conseillers d'Etat en service extraordinaire qui prenaient une part à l'administration active^ ; enfin, elles complétèrent les garanties d'une bonne justice par l'institution d'un ministère public chargé de conclure, non pas au nom et dans l'intérêt de l'Etat, mais dans l'intérêt de la saine application de la loi. Après quelques années d'expérience de ces réformes, les avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation se plaisaient à proclamer qu'ils trouvaient autant de garanties devant le Conseil d'Etat que devant la Cour suprême.

11 faut dire que cette réaction, favorable à la juridiction administrative, était due également à ce que, à partir de l'année i83o, le Conseil n'avait plus que de rares occasions d'appliquer les dispositions rigoureuses et anomales de la législation révolutionnaire qui soulevaient de vives récriminations. A l'époque de l'Empire et de la Restauration, on ne discutait guère devant le Conseil d'Etat que sur la validité et l'interprétation des ventes de biens nationaux, sur les effets de la confiscation des biens des émigrés, sur les droits de leurs créanciers et de leurs héritiers, leur radiation des listes, les conditions de la restitution de leurs biens, et, après 1826, sur l'indemnité qui leur devait être

' Cette règle avait cJcjà été posée par l'article 1 1 de l'ordonnance du t2o août i83o.

allouée; oi', ilaiis ces débats, les questions de droit civil étaient sans cesse nuMées aux questions politiques. Il y avait encore, à la même époque, de nombreux litiges sur rap|)lication des lois de det'héance (jui IVappaienl l(*s créanciers de l'Etat, sans qu ils eussent été prévenus, alin de dégager le Trésor public des charges écrasantes de l'arriéré sous Icsquelb^s il succombait. Mais (piand la licpiidation des excès de la [{évolution est arrivée à son terme, quand tout ce contentieux exceptionnel a été épuisé, la juridiction acbninistiative n'a plus été appelée à statuer que sur l'application d'une législation normale en matière de travaux publics, de contributions directes, de dettes de l'Etat, de cours d'eau, de police de la grande voirie, de chemins vicinaux. On a vu alors qu'elle savait restreindre dans de justes limites les sacrifices inqiosés à l'intérêt privé par l'intérêt public.

La publication quincjuennale du compte rendu des travaux du Conseil, entreprise à partir de i835, ne tarda pas à éclairer les Chambres et l'opinion publique sur les services que rendait ce grand corps, oi^ se faisaient remarquer, sous la présidence de M. Girod de l'Ain, des hommes éminents, dont la plupart siégeaient en même temps à la Chambre des députés, comme MM. Maillard, Vivien, Dumon, Vitet, Legrand, Macarel, de Chasseloup-Laubat. Nous n'avons pas besoin de rappeler MM. Allent, de Fréville, Bérenger, de Gérando, pairs de France, qui terminèrent leur carrière sous le Gouvernement de judlet. Mais il est bon de joindre à leurs noms ceux de MM. Odilon Barrot, Duchatel, ïhiers, Antoine Passy, Dufaure, Cousin, Saint-

Marc-Girardin, qui avaient passé par ie Conseil crÉtat, romme avaient fait les hommes politiques les plus marquants cle la Restauration.

Le Gouvernement montrait le prix qu'il attachait au concours du Conseil d'Etat en lui confiant le soin de préparer, non-seulement toutes les lois d'intérêt local, mais de nomhreuses lois d'intérêt général, les lois sur le recrutement de l'armée, sur l'état des officiers, sur l'instruction primaire, sur les droits de voirie, la propriété littéraire, l'assainissement des mines, les établissements thermaux, les poids et mesures, les brevets d'invention, les livrets d'ouvriers, les marques de fabrique, la police de la chasse, la police des chemins de fer. Aucun règlement d'administration publique n'était fait sans le concours du Conseil d'État.

Aussi le Gouvernement crovait-il utile de faire consacrer l'institution du Conseil d'Etat par une loi. Des projets furent présentés dans ce but à la Chambre des pairs en i833 et i834, à la Chambre des députés en i835, i836 et 1837. La Chambre des pairs les adoptait, la Chambre des députés les repoussait. En attendant une solution, le Gouvernement dut organiser le Conseil par une ordonnance royale du 18 septembre 1839, suivie d'un règlement du 19 juin i8io.

Les résistances que rencontrait le Gouvernement ne tenaient pas, du reste, aux préventions qui s'étaient si vivement produites sous la Restauration. Ces préventions étaient tombées, car toutes les comn^issions de la Chambre des dé-

pillés t'I (le la (lliambro dos pairs riii'oiil mianimes à repousser la suppression île la juridiction administrative'. Mais, indépenda minent de questions de détail plus ou moins graves sur Torj^ianisalioii du personnel du Conseil, sur le service extraordinaire, cpii s'était développé d'une manière excessive, un désaccord considérable se produisait sur les pouvoirs qu'il convenait de donner au Conseil d'Etat en matière de contentieux adminislratil. Le Gouvernement et la Chambre des pairs étaient d'avis de consacrer la tradition en vertu de laquelle la juridiction administrative suprême était retenue et non déléguée, c'est-à-diie exercée par le Hoi lui-même sur l'avis du Conseil d'Etat-. La Chambre des députés tenait pour le système de la juridiction directe, défendu par MM. Vatout et Dalloz dans leurs rapports en 1887 et i8io, et qui était soutenu par -M. \ ivien dans ses Etudes administratives et par M. de Cormenin dans son pamphlet intitulé : La Légomanie^. Enfin, en 1860, la Chambre des députés adopta à une faible majorité (197 voix contre 170) le système de la justice retenue.

' Nous n'avons relevé à cette époque que deux livres hostiles à la juridiction administrative, l'ouvrage de M. Bavoux, publié en i838, intitulé Conseil d'Etat, Conseil royal , etc.. et celui de M. Golonibel, De la juridiction administrative, publié en 1860.

- Cette opinion était également défendue dans plusieurs écrits spéciaux . notamment ceux de MM. Serrigny et Ghauveau (Adolphe), professeurs de droit administratif (1860), et de M. de Vidaillan, maître des requêtes au Conseil d'Étal (18/n).

^ Il faut signaler aussi une savante brochure de M. de Pistoye (i865), qui soutenait la même thèse, en y ajoutant, à titre de correctif, un droit de révision que [)Ourrait exercer le lioi en conseil des ministres, dans des cas graves.

La loi du 19 juillet i8/i5 rendit au Conseil d'Etat le caractère' d'une des institutions fondamentales du pays^

On avait profité de l'expérience acquise pour réaliser le

' 11 n'est pas inutile de préciser ici les différentes phases de la préparation de cette loi.

Un premier projet de loi fut présenté en i833 à la Chambre des pairs (séance du i5 mai i833). Il fut présenté une seconde fois à la même Chambre le 1 1 janvier i83/i. Un rapport fut fait sur ce projet par M. le comte Portalis le 2 5 janvier i83/i. Adopté parla Chambre des pairs, il fut porté à la Chambre des députés (séance du 90 février i835); M. Lacave-Lnplagne déposa, le 1 1 avril i835, un rapport qui concluait au rejet. Le projet ne fut pas discuté.

Un autre projet fut présenté à la Chambre des députés le 90 janvier i836. (Il avait été préparé par une commission spéciale choisie dans le Conseil d'État et composée de MM. Girod de l'Ain, Allant, Bérenger, de Gérando, de Fréville, Maillard, Vivien, de Chasseloup-Laubat.) Il n'aboutit pas.

En 1837, un cinquième projet fut présenté à la Chambre des députés. M. Vatout fit, le 3o juin 1887, au nom de la commission, un rapport qui tendait h donner à la section de justice administrative le pouvoir de statuer souverainement sur les affaires contentieuses.

Après la promulgation de l'ordonnance du 18 septembre 1839, "^ nouveau projet fut présenté à la Chambre des députés, le 1"' février 18^10. M. Dalloz aîné fit, le 10 juin i8/io, un rapport qui reprenait, en les accentuant, les propositions faites par la commission dont M. Vatout était l'organe en 1837. Le Gouvernement, n'acceptant pas ces idées, retourna en i8/i3 devant la Chambre des pairs (3o janvier i8^3). Son projet de loi fut l'objet d'un rapport favorable de M. Persil (17 mars i843). Adopté par la Chambre des pairs, il fut soumis à la Chambre des députés le 26 avril i843. M. Dumon fit, le 6 juillet suivant, un rapport dans lequel les propositions du Gouvernement sur la constitution de la juridiction administrative étaient approuvées. La discussion eut lieu à la Chambre des députés du a/i au 28 février i865. M. de Chasseloup-Laubat avait été substitué comme rapporteur à M. Dumon , devenu ministre. Le projet fut adopté, avec divers amendements, à la majorité de 197 voix contre 170. La Chambre des pairs l'adopta ensuite sur un nouveau rapport dé M. Persil, en date du 28 avril i8^5.

lV|M' (lu (iOiKsi'il d Klal {\v hi monarcliii* (•onsliluliomiclk'. Le Conseil poiivail rire coiisullé sur les projets de loi; mais il était surtout occupé des allaii'es aduiinish'atives el conlentieuses. I^a juridictiou adiuiinstraliv(» suprême lui élail conservée dans les conditions anciennes; mais les garanties claldies au pi'olit des justicial)l(*s dans les oiclonnances d<* iS,*)i étaient consacrées. Des •>;ai'anlies nouvelles y étaient inèinc ajoutées : d'après l'article '26 de la loi de i845, si la décision royale piise en matieie contcntieuse n'était pas conformt» à l'avis du Conseil d'Ktat, elle devait être rendue de l'avis du Conseil des ministres, et insérée au MoniUmr et au BuUelin des lois. Cette disposition avait été introduite dans la loi par la Chambre des députés, sur un amendement de M. Dufaure. Quant à l'organisation, on y retrouvait les éléments antérieurs : les ministres, les conseillers d l^tat, les maîtres des requêtes, les auditeurs. La présidence appartenait au garde des sceaux, ministre de la justice. Un vice-président était nommé par le Roi. Les ministres avaient la présidence du comité correspondant à leur département ministériel. Les conseillers d'Etat et les maîtres des requêtes, nommés par le Roi, ne pouvaient être destitués qu'en vertu d'une oi'doimance spéciale délibérée en conseil des ministres.

Pour les conseilleis d'Iitat et les maîtres des recjuêtes, la division du service ordinaire et du service extraoïdinaire était maintenue. 11 y en avait trente de chaque catégorie. Mais, ahn d'éviter des abus (jui avaiciut pailois altéré la composition du Conseil, la loi disposait ([U(i le nond)re des consedlers en service extraordinaire apfxdés à participer aux travaux du C.onseil n<î pourrait dépasser les d(Mix tiers

du nombre des conseillers en service ordinaire. Dans son rapport fait en i8i3 à la Chambre des députés, M. Dumon a parfaitement caractérisé les avantages de cette collaboration des hommes qui représentent spécialement la doctrine et la jurisprudence du Conseil et des fonctionnaires qui sont aux prises avec les difficultés journalières de la pratique. ffLa tendance naturelle de l'Administration est de traiter ff chaque aff"aire en elle-même, de donner plus de crédit ff aux faits qu'aux principes et de mieux aimer une facile cf solution d'exJDédient qu'une difficile solution de jurispruff dence. La tendance naturelle du Conseil d'Etat est de rapff porter chaque aff'aire à une règle générale, d'y chercher ff plutôt la question qui en découle que les intérêts qui y ffsont engagés et d'assujettir la pratique de l'Administrafftion à l'exactitude des théories administratives. Chacune ffde ces tendances a ses dangers : poussées à leur dernier ff terme, elles aboutiraient, l'une à une administration sans ff règle, l'autre à une administration sans activité. Mais elles ffse corrigent l'une et l'autre en s'unissant. Rapprochez ff l'administrateur qui agit de l'administrateur qui délibère, ff l'action devient plus régulière et la délibération plus po- ;^f ffsitive. Leur isolement est stérile, leur association est fé- ^H ff conde. r)

Les auditeurs, au nombre de quarante-huit, étaient divisés en deux classes; la première ne pouvait en comprendre plus de vingt-quatre. Ils devaient justifier de leur capacité par un examen passé devant une commission spéciale. Après six ans d'exercice, ils cessaient de faire partie du Conseil d'État.

La division du Conseil en comités était laissée à une or-

(lonnaiico l'ovalr. A cotto rpoquo il v avait six coniilos : le coiniU* (lu i'onkMiti«Mi\. prcsidr |)ar le \ ico-prosi(l(»n( du ('onseil (IKtal: l(* comité (\o loo^islalioii, ('()rr('S|)()n(laiil an luinistèri* do la justice cl di^s cultes et à cidui des aiVaii'es étrau'jères, cliarj^o en ouln* irallrihulious spéciales; le coluité de la «pierre et de la luariue; le coiuité de l'Iutéiieur et de l'iustruction pubii(|ue; le coiuité du conunerce, de lai^ricultuie et des travaux publics; le couiité des fiuauces. [.a loi ilu 1 ( ) juillet iH/iT) ue lut |)as appliquée l()U<jteuips. Après la révolution de 18/18, un décret du Gouvernement jirovisoire réduisit à vingt-quatre le nombre des conseillei's et supprima le service extraordinaire. Bientôt la Constitution de 1868 amena la création d'un nouveau type de Conseil d'Etat.