DU CONSEIL D'ÉTAT SOIS LK SKCOND KMPIRK

I. Organisation et nltribulions du Conseil. — II. Ses Iravaiix eu matière lé^rislative.

111. Ses travaux on matière administrative. — IV. Ses travaux en matière conlon-

lieuse.

La réorganisation du Conseil d'État, sous le régime de la Constitution du li janvier iSBs, fut accomplie nécessairement dans des idées absolument différentes. Le Gouvernement reprenait non-seulement les traditions monarchiques, mais les traditions du premier Empire.

La Constitution, dans ses articles 67 à 5^, indiquait les principaux traits de l'organisation et des attributions du Conseil d'Etat.

L'article 1" du décret organique du 26 janvier i85t>. précisait ses attributions en ces termes :

trLe Conseil d'Etat, sous la direction du Président de la a République, rédige les projets de loi et en soutient la dis- "cussion devant le Corps législatif. Il propose les décrets trqui statuent : 1** sur les affaires administratives dont l'exaff men lui est déféré par les dispositions législatives ou réglermentaires; 2° sur le contentieux administratif; 3"" sur les - conflits d'attributions entre l'autorité administrative et l'au- " torité judiciaire.

ff II est nécessaiiement appelé à donner son avis sur tous

ccles décrets porlaiit règlement d'adiiiiiiisLralion public|iie ou ce qui doivent être rendus dans la forme de ces règlements.

rrll connaît des affaires de haute police administrative ffà l'égard des fonctionnaires dont les actes sont déférés a ff sa connaissance par le Président de la République.

ff Enfin, il donne son avis sur toutes les questions qui relui sont soumises par le Président de la Piépublique ou pai* ff les ministres, ii

Le Conseil d'Etat, ramené ainsi à son ancien j-ole d'auxiliaire du Gouvernement, même en matière de contentieux administratif, était composé *de l'Empereur, des membres de sa famille qu'il avait désignés, des ministres, qui y avaient rang, séance et voix délibérative, et de c[uarante à cinquante conseillers en service ordinaire, y compris le vice-président et les présidents de section. Il y avait, en outre, des conseil-

lers d'Etat en service ordinaire hors sections, dont le nombre, fixé d'abord à quinze, avait été élevé postérieurement à dixhuit et à vingt, et des conseillers en service extraordinaire, cjui n'étaient appelés qu'exceptionnellement à participer aux travaux du Conseil.

4)es maîtres des requêtes, divisés en deux classes, au nombre de quarante, des auditeurs, divisés aussi en deux classes, et dont le nombre, d'abord fixé à quarante, avait été élevé plus tard à c[uatre'-vingts, étaient adjoints aux conseillers.

Tous les membres du Conseil étaient nommés et révoqués par l'Empereur. Les auditeurs avaient été astreints, à partir du décret du 26 novembre i853, à subir un examen devant une commission spéciale. Ce décret avait en outre disposé que les auditeurs pourraient être attachés aux minis-

lères ou à dos [) relectures; un dorrel postérieur du 7 septembre i8().> avail aJDUlé (|ue l(^s auditeurs qui n'auraient pas été placés dans les services publics, après cinq amures irexercice, cesseraient de l'aire partie du (lonseil cr^tal.

Le Conseil était divisé en six sections : léj^islation , justice et atlaires étrauj^éres; — contentieux; intérieur, instruction |)ubli(jue et cultes; — travaux publics, af^ricullure, coiumerce; — i^uerre et marine; — finances.

Cette répartition du Iravail lut lé[J[èrement niodiliée à diverses reprises.

La section de législation n'avait plus le même caractère que sous le régime de 18/19. '^^'^^ ^*^ ])ortait ce nom que parce qu'elle avait dans ses attributions la législation civile et criminelle qui ressortit au ministère de la justice. Mais chacune des autres sections du Conseil était appelée, conformément à la tradition, à préparer les projets de loi élaborés dans les diilerents ministères auxquels elle correspondait.

11 avait été institué, en outre, par décret du 18 décembre i852, une commission des pétitions, chargée d'examiner les pétitions adressées directement au chef de l'Etat.

Un règlement, en date du 3o janvier i852, déterminait l'ordre intérieur des travaux du Conseil et la distribution des affaires entre les sections.

Pour faire apprécier l'étendue des attributions du Conseil d'Etat en matière législative, d'après la^Constitution de i852, il faut rappeler que tous les projets de loi étaient soumis au Conseil, y compris les lois de finances, qui fixaient ou réglaient le budget de l'Etal, volé en bloc par ministère , jusqu'au sénatus-consulte du 3 1 décembre 1861,

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etiépai'li en chapitres el. articles par décret. 11 faut ajouter que, aux termes de l'article 8 de cette (Constitution, les députés n'avaient pas l'initiative des lois; qu'enfin, d'après l'article io, tout amendement adopté par la commission chargée d'examiner un projet de loi devait être renvoyé, sans discussion, au Conseil d'Etat par le président du Corps législatif, et que, si l'amendement n'était pas adopté par le Conseil d'Etat, il ne pouvait être soumis à la délibération du Corps législatif.

De plus, le Conseil pouvait en outre être appelé à examiner les projets de sénatus-consulte, et des conseillers d'Etat pouvaient être désignés pour en soutenir la discus-* sion (décret du 3i décembre i852 , art. i, 3 et /i).

C'est seulement par le sénatus-consulte du 8 septembre 1869, qui rendait au Corps législatif l'initiative des lois, que le Conseil d'Etat vit diminuer son influence en matière législative, et que son rcMe au sujet des amendements fut réduit à donner un avis, dans le cas où le Gouvernement et la commission du Corps législatif n'étaient pas d'accord (art. 8).

D'après les comptes rendus des travaux du Conseil d'Etat pour la période comprise entre 1 8 5 2 et 1 8 6 6 , le Conseil avait examiné, dans ces quatorze années, 3o sénatus-consultes, 2, 3o5 projets de loi, dont 679 d'intérêt général et le surplus d'intérêt Iqcal, et, en outre, 1 ,92/1 amendements à ces projets de loi, sur lesquels 8/12 avaient été adoptés en entier, /i68 adoptés partiellement et 602 rejetés.

Ces lois touchaient aux objets les plus variés et les plus importants : les unes modifiaient le Code civil, par exemple

l(\s lois sur I.» Iian.sriiplioii en iiialiric lis pollircairc cl sur la suppression tlo la inorl civile: l(»s aiiti'es inlroduisaiciil <rntil(^s réroniu's dans la procôtinre civile, nolannnenl ou ce <|ui concerne la saisit» immobilière el Tordrir; d'aulnes ainc^lieraient la lé|;islalion pénalt» el l(^ réoime de rinsiruclion criminelle. La léjjislalion connnerciale élail remaniée |)ar les lois sur les sociétés, sur les brevets d'invention, sur la liberté de la prolession de courtiers de marchandises, sui' les usages commerciaux, sur les magasins généraux.

H faut signaler encore divers projets, relatifs à rinslruction publique, à l'organisation municipale, aux enfants assistés, îi la mise en culture des marais communaux, au défrichement des bois des particuliers et au reboisement des montagnes, la loi sur les pensions civiles, de nombreuses lois de douanes et de travaux publics, notamment les lois relatives aux concessions des chemins de fer d'intérêt général , au rachat des canaux de navigation et des ponts à péage, la loi sur les chemins de fer d'intéi'êt local, la loi sur la pêche.

On doit une mention spéciale aux Codes de justice militaire, pour l'armée de terre et pour l'armée de mer, travaux considérables, contenant, le premier, 977 articles, le second , 376 articles, et dans la discussion desquels le maréchal Niel montra un talent de paiole unanimement remarqué.

Il iin|)orte surtout de signaler l'initiative attribuée au Gonseil d Ktat en matière législative par la lettre inq)ériale du m6 juin i8G3. Cette lettre, adressée au ministre jirésidant le Conseil d'Etat, l'invitait à charger les dilFérentcs sections du (jonseil de proposer les mesures qui |)araîli'aient nécessaires afin de simplifier l'instruction des allaircs dans les-

quelles l'Etat était appelé à intervenir pour limiterla liberté des autorités locales, représentant les départements et les communes, ou la liberté des propriétaires et industriels. Nous empruntons au compte rendu des travaux du Conseil d'État dressé en 1868 l'exposé des travaux accomplis en exécution de cette lettre.

fr Conformément aux ordres de l'Empereur, chaque secfction a cherché, parmi les affaires ressortissant aux miniscf tères avec lesquels elle correspond , quelles étaient celles ff où les mesures indiquées par l'Empereur pouvaient être ff utilement appliquées , et, après avoir communiqué ses prorejets au ministère compétent, elle a arrêté, selon la nature cfou l'importance de la question, un projet de loi ou un fc projet de décret pour modifier la législation ancienne. cr Cette même impulsion a été suivie par plusieurs ministres, rrqui ont fait préparer de leur côté des mesures analogues fret les ont soumises à l'examen du Conseil d'Etat.

cr Ce travail a abouti jusqu'ici (décembre 1867) à huit rr projets de loi et à neuf projets de décret d'une importance ff inégale.

ffLes uns ont pour but d'affranchir les particuliers de ff demander l'autorisation de l'Administration pour orgaffuiser des entreprises dans lesquelles les intérêts privés ff sont plus en jeu que l'intérêt public, ou dont les inconvéffuients, au point de vue de l'intérêt public, peuvent être ff évités par un système répressif sagement organisé. Les ff autres ont pour objet de donner plus d'initiative et de liffberté d'action aux représentants électifs des départeffuients et des communes. D'autres, enfin, tendent à simff phfier et à régulariser les formalités qui doivent être suivies

<Tnar les ciloyens ou par I Vdinmislralioii , dans le cas ou fr riulerveiition dr rAdininisIralioii conlralc on locale osl fr nécessaire.

<r C'est an pronner ordi'e d idées que se rallachenl. la loi rdii t) mai i8()(). porlaiil al)ro|{atioii des dispositions de la trloi du 2 i avril 1810, qui exi};eaienl rautorisation dn cliel ffde i'Klat pour rélahlisseincMil des lor^j^es, lianls lonrneanx crel usines niélallnr[j[i(|ues, et la loi du i>. 1 juin i8()5, sur (tles associations syndicales, dans la partie lelative aux asf-sociations libres. C'est la même pensée qui a inspiré la loi et du 2/1 juillet 1807, sur les sociétés en commandite par cr actions, les sociétés anonymes, les sociétés à capital varriable et les sociétés d'assurances, et le décret du '2Ï) janpr vier i865, sur les machines à vapeur.

crLes pouvoirs des conseils généraux et des conseils mnrnicipanx ont été notablement étendus par les lois du fr 18 juillet 186G et du ^k juillet 1 867.

ff Le plus grand nombre des mesures législatives ou des fr décrets ont apporté des simplifications considérables dans rrrinstruction d'un certain nombre d'aflaires, tantôt en abrécr géant les délais dans lesquels la décision devait interrr venir, tantôt en attribuant le pouvoir de décider à l'autorité fr locale.

fr C'est le point de vue auquel on s'est placé dans la loi r du 4 mai 1 804 , relative à la délivrance des alignements le f long des routes inq)ériales, départementales et des chemins rrde grande communication; et dans la partie de la loi du f 2 !• juin 1 8G5, sur les associations syndicales, relative aux r associations autorisées.

ail en a été de même dans la loi du i>, 1 juin i865 sur

rries conseils de prélecture, et dans le décret du 12 juillet ff de la inênie année sur la procédure à suivre devant ces conff seils, ainsi que dans le décret du 9 novembre i864 sur la ff procédure à suivre devant le Conseil d'Etat et devant les ff ministres dans les affaires contentieuses.

ff C'est dans le même but qu'une série de décrets, rendus ffen 186/i, ont donné aux préfets le pouvoir d'autoriser ff l'exécution de certains travaux sur les routes départemenff taies, l'établissement des abattoirs, la conversion du caufftionnement des caissiers des caisses d'épargne en rentes ff sur l'Etat, la création des foires et marchés aux bestiaux, ii

L'énumération que nous venons de faire est peut-être un peu longue et cependant il faut ajouter, pour donner une juste idée des travaux législatifs du Conseil d'Etat sous le second Empire, que plusieurs travaux considérables qu'il avait préparés n'ont pas abouti. Nous citerons notamment la réforme du Code de procédure civile, dont M. Migneret, ancien conseiller d'Etat, a signalé l'importance dans plusieurs articles de la Revue critique de législation et de jurisprudence \ le Code rural , dont le premier livre , relatif à la législation du sol, avait été déposé au Corps législatif en 1 868 , et dont le second livre, concernant la législation des eaux, venait d'être achevé au mois de juillet 1870^; enfin la loi sur la procédure à suivre devant les conseils de préfecture , déposée au Sénat au mois de juin de la même année.

* 1874, p. 356, hbk, 601 et 671. M. Migneret a publié en 1879 une e'tude sur le Conseil d'Etat du second Empire.

^ Le texte de ce dernier projet, qui ne compte pas moins de 161 articles, et dont une épreuve avait échappé à Tincendie de 1871, vient d'être publié dans la Revue critique de législation et de jurisprudence , 1876, p. 2^6 et suiv.

Nous aurons moins à insister sur les airaires adinmislra- (ives examinées par le Conseil dlital tlu second Empire. Ici son rôle ne tlilVéï'ait pas de rcdni cpfil a joué sous tous les ré- |][iines. Le nombre de ces alVaires. pour la |)ériode comprise entre i85t^ et i8r)(), la seule pour la(|uelle les com[)tes rendus aient été dressés, s'élève à 9./i3,()5/i. Il avait cependant sensiblement diminué depuis (|ue le décret du ^5 mars 1802, dit d(^ décentralisation, et diverses mesures analo|;ues avaient délé[][ué aux préfets le soin de statuer sur un [jrand nombre d allaires concernant soit l'administration des départements, des communes et des établissements de bienfaisance, soit le régime des eaux, soit la police de l'industrie et du commerce, qui étaient jusque-là réglés par décret rendu en Conseil d'Etat. En effet, sous le Gouvernement de juillet, le nombre des affaires administratives, d'après les comptes rendus dressés en i835, 1860 et i845, s'était élevé, pour une période de quinze ans, à 271,550.

Un résultat inverse s'était produit pour les affaires contentieuses. Daiis le rapport sur les travaux du Conseil d'Etat publié en 1868, il est indiqué que de 1806 à 1 8()5 le Conseil d'Etat avait été saisi de /io,ooo pourvois, qui se répai'tissaient ainsi : il en avait été introduit, du 1 '^' août 1806 au 21 février 1882, 10,000; du 20 février 1882 au 3 novembre 1866, 10,000; du 3 novembre i846 au 26 décembre i858, 10,000; du 2/i décembre 1 858 au 22 décembre 1866, 10,000. Ainsi ce n'est qu'en vingt-six ans qu'on est

arrivé, dans la preiiiière période , au chilï're de i 0,000 ; on a ensuite atteint ie même chiffre en moins de quinze ans, puis de douze ans, puis de huit ans.

Ce fait tenait à plusieurs causes, d'une part à la confiance des justiciables dans l'équité du Conseil d'Etat, d'autre part aux facilités exceptionnelles et aux dispenses de frais que diverses lois avaient accordées pour les pourvois en matière de contributions directes et de taxes assimilées à ces contributions, d'élections municipales et départementales, de police du roulage ^

Ces facilités, en multipliant les pourvois, avaient rendu nécessaire une modification dans l'organisation du Conseil d'Etat délibérant au contentieux. On avait pensé qu'il était suffisant de faire juger par la section du contentieux et sans publicité, les nombreuses affaires introduites sans l'intermédiaire des avocats, en matière de contributions directes, d'élections, de police du roulage et de la voirie. C'étaient seu- Ijemeut les affaires introduites par le ministère d'un avocat, quelle qu'en fût d'ailleurs la nature , qui étaient portées à l'audience pubhque, où siégeaient, avec les membres de la section du contentieux, dix conseillers pris dans les autres sections du Conseil, à raison de deux par section. Toutefois, les conseillers d'Etat de la section et le commissaire du Gouvernement avaient le droit de demander le renvoi à l'audience publique des affaires introduites par les parties elles-mêmes. Il y avait là un moyen terme entre l'organi-

^ Voir les lois du 28 juillet 1826 (art. 5), 21 avril 1882 (art. 3o), 'J2 juin i833 (art. t3), 5 mai i855 (art. A5), 3i juillet 1876, 3o mai i85i (art. 25), — le décret du 2 novembre 186 /î (art. 1"), — la loi du 21 juin i865 (arl. 12), — la loi du 10 août 1871 (art. 88).

— *->( 139 )mm^~-

salioii adoptoc de !83i à iS/i(S ol coilc (luavail consacrée la loi ilu i) mars iH'it). Ce svslùiue esl encore en vi}>neui' aujonririiui.

I^es statistiques des travaux du ('onseil inellaient d ailleurs en reli(d le nond)re de pourvois auxquels il était lait droit, et qui dépassait sensiblement celui des pourvois rejotés, ainsi qui* le nombre des décisions annulées par le (\)nseil sur la demande des parties et qui est résumé dans le tiibleau suivant :

Iiilirniés

DKCKBTS

I)ÉclSIO^s miiiislérielles.

AHRÉTKS de prélels.

AUlîÉTlls

de conseils

(le préfcclure.

0,'iO'-2

5,8'jG

Coulinnés

Elles faisaient voir aussi la sagesse avec laquelle le Cousoi! d'Etat statuait sur les conflits d'attributions. Sur un nombre total de 268 conflits positifs, 96 seulement avaient été confirmés intégralement, /19 l'avaient été en partie; 1 o 1 avaient été annulés au fond et 2'j annulés pour vice de forme. Presque tous les conllits négatifs, d'ailleurs peu nombrc^ux (18), avaient amené un renvoi à l'autorité judiciaire'.

' Il ne nous paraît pas sans inténH de raf)prochei' de ces chiffres ceux qui constatent les résultats des travaux du tribunal des conllits institué par la loi du 26 mai 187^.

Du 16 décembre 1872 au 01 juillet 1876 le tribunal des conflits a ju^jé