C. E. 12 mai 1819 et 12 février

membres! pour examiner dans quelles formes et quelles limites le droit de revendiquer les affaires dont la connaissance appartient à l’administration peut être exercé par les agents du gouvernement, et pour proposer les dispositions réglementaires qui peuvent maintenir la compétence des tribunaux sans porter atteinte à l'indépendance de l’action de l’administration.

Dans une séance préliminaire, le 2 février 1828, de Cormenin, maître des requêtes, rapporteur, fit un exposé dans lequel il retraça l'historique de la matière des conflits et les efforts faits par le Conseil d'Etat pour en dégager une doctrine par une jurisprudence aussi cohérente que possible?. Il concluait : « Nous sommes déjà, par le progrès insensible de la civilisation et des lumières, arrivés à une époque où le peuple place moins volontiers sa confiance dans l'éclat des noms et des dignités que dans les capacités de direction... 1] importe aux citoyens que la justice administrative soit habilement distribuée; il ne suffit pas d’avoir de bonnes lois, il faut aussi de bons agents pour les appliquer. »

Dans la seconde séance, un des membres, Lepoitevin, qui était magistrat, estima que le conflit, par suite des abus qui en étaient faits, était devenu une évocation en contradiction avec le principe de la Charte que nul ne peut être distrait de ses juges naturels. Pour juger les conflits entre autorité judiciaire et l’autorité administrative, 1l faudrait une magistrature indépendante, car il répugne à l’idée de justice que ce soit le même pouvoir qui élève et Juge les conflits. Il s’est insurgé contre l’idée que c’était le Roi seul qui jugeait le conflit : en effet, il ne juge pas, 1l se contente de signer en masse les décisions du Conseil d'Etat et de les solenniser sur la parole d’un ministre. Or, sous une monarchie constitutionnelle, le pouvoir judiciaire ne peut en aucun cas être exercé par le roi; celui-ci ne peut non plus, ni créer ni modifier une juridiction quelconque, car c’est l’œuvre commune du Roi et des Chambres. Il en conclut

1. Henrion de Pansey, Allent, Cuvier, Jacquinot-Pamplune, Zangiacomi, de Cormenin, Agier, Lepoitevin, De Lacroix-Fraïnville, 2. Cf, infra.

que la connaissance des conflits devait être déférée à la Cour de cassation, offrant la double garantie de l’indépendance et de la publicité, qui régularise l'administration de la justice, sans jamais juger sur le ford. La Cour de cassation, sous la Restauration, exerçait d’après lui la même branche de haute administration judiciaire qui était exercée par le Conseil d'Etat avant la Révolution. Les cassations et les règlements de juges ont été mis dans ses attributions et il estimait que les évocations, « ces fléaux de la société », devaient disparaître.

Cuvier, par son opinion, s’opposa à ces conclusions de Lepoitevin et fut suivi par la majorité de la Commission des conflits. Il remonta d’abord à l’histoire de la matière et déclara qu’il était nécessaire, si l’on voulait conserver un gouvernement responsable, d’enlever soigneusement aux tribunaux toutes les matières administratives. Il rappela que, sous l’ancien régime, les parlements aimaient à s’en emparer et qu'ils étaient sans cesse en guerre à ce sujel avec le gouvernement qui avait alors une défense qu'il ne possédait plus sous la Restauration, l’arme de la cassation. L'Assemblée constituante, forte de la leçon de l’ancien régime vit que quelque impartiale que pût être la Cour de cassation, elle appartient à l’ordre judiciaire; composée des mêmes éléments, elle a les mêmes intérêts, et si l’on ne s'oppose pas à ses empiétements, le pouvoir risque luimême d’être anéanti. La disposition donnant au Roi, sous la responsabilité de ses ministres, le droit de juger les conflits, est une conséquence mathématique de l’établissement du gouvernement représentatif. Transférer cette prérogative à un membre quelconque de l’ordre judiciaire, c’est renverser la constitution.

Un point de forme se présentait à la commission : Un résultat définitif dans la matière des conflits ne pouvait être obtenu que par une loi. Mais mandat ne lui avait été donné par Portalis que d’établir un projet d'ordonnance, et tout en émettant le regret de ne pouvoir faire plus, et en exprimant le vœu que la matière des conflits fût réglée à l'avenir par une loi, après sept séances, elle déposa un projet d'ordonnance.

La discussion de ce projet fut portée devant les Chambres en mai 1828, où un certain nombre de questions furent violemment controversées.

Un amendement en vertu duquel toute partie qui se croirait fondée à contester une décision rendue par le préfet en Conseil de préfecture pourrait porter son action devant la Cour royale du ressort fut présenté par le ministre de l'Intérieur avec l’agrément du Roi. Cette disposition enlevait au Conseil d'Etat la connaissance de tout recours dirigé contre une décision du préfet, quelle que fût d’ailleurs la question tranchée par elle. Elle brisait. donc théoriquement, entre les mains de l’administration, l’arme du conflit. Cet amendement fut réservé uniquement aux contestations à propos des questions électorales et rédigé ainsi : «l'affaire sera rapportée en audience publique par un des membres de la Cour et l’arrêt prononcé après que le ministre aura été entendu ». Dupin! demanda qu'il fût ajouté à l’article ces mots : «sans qu'aucun conflit puisse être élevé ». Les ministres lui rétorquèrent immédiatement que cette clause serait inutile, puisque le Conseil d'Etat ne pourrait plus connaître des questions électorales, aucun conflit n'étant prévu. Mais Dupin ne s’estima pas satisfait, car il pensait que les paroles des ministres, quand elles ne sont point écrites dans la loi, ne sont pas obligatoires pour ceux qui l’appliquent et, rappelant l’histoire des conflits, il démontra que la grande majorité avait été élevée comme un embarras dans les affaires et non comme l'exercice d’un droit légal. Les préfets avaient l’habitude d’agir discrétionnairement en telles matières, et les Cours ne pouvaient rien faire contre eux : «S'il y a dans notre législation quelque chose qui ressemble à un firman, c’est un conflit. Dès qu'ilapparaîtdans l’ordre judiciaire, il faut que le juge obéisse sous peine de devenir criminel. J'en appelle à la conscience publique, s’il arrivait qu’un ministère voulût se jouer encore de nos institutions, qui l’empêcherait de faire élever des conflits ?... pourquoi nous empêcher d'écrire dans la loi ce qui est dans nos intentions ».

1. Nous puisons tout ce qui concerne cette discussion dans le Moniteur du 9 mai 1828.

88 LE CONSEIL D'ÉTAT DE LA RESTAURATION î

Le Garde des Sceaux combattit l'opinion de Dupin en exposant que l’existence des conflits est liée intimement à la constitution même de l’Etat; elle intéresse la conservation de la prérogative royale, puisqu'elle seule peut assurer les limites qui séparent l’ordre administratif de l’ordre judiciaire; du moment que du trône découlent l’administration et la justice, il appartient au Roi de maintenir l’une et l’autre dans les limites qui luiont été tracées par la loi. Le principe de la séparation des pouvoirs importe à la fois aux intérêts généraux de l'Etat et aux intérêts privés des citoyens. La loi ne doit pas présumer la mauvaise foi, ou l'intention d’abuser, des fonctionnaires qu’elle reconnaît ou qu’elle institue : le législateur ne doit pas statuer sur des cas qui font exception à l’ordre commun et dont la raison et le bon sens n’admettent pas la probabilité, sur des cas d’exception qui peuvent être vrais mais ne sont pas vraisemblables. Il exposa que si cette clause de prohibition formelle des conflits était inséréé, toute espèce de conflit deviendrait impossible quel qu’en fût le motif, lors même qu'une question de la compétence administrative se trouverait liée à une question électorale. Si une Cour royale, saisie d’un tel litige, empiétait dans son arrêt sur le contentieux administratif et que le conflit ne puisse être élevé, sous le prétexte de protéger le droit privé des électeurs, les intérêts généraux ou collectifs des citoyens dont l’administration à la tutelle seraient privés de leur protecteur naturel : « Personne plus que moi n’est convaincu que les Cours royales, pénétrées de l’étendue de leurs devoirs et de l’importance de leurs fonctions, n’ont point l’intention d’étendre leurs attributions et qu'elles observent avec une fidélité religieuse les lois qu’elles sont chargées d'appliquer. Mais puisque l’on veut sans cesse prévoir l’abus même improbable que l'administration peut faire de ses droits légaux, ne seralt-on pas fondé à prévoir également les empiétements que pourraient se permettre dans l’avenir les corps Jjudiclaires ? Si nous voulons consulter notre histoire, les exemples de cette tendance, naturelle à toutes les corporations, d'étendre leur sphère d’activité, ne nous manqueraient peut-être pas. Les compagnies conservent soigneusement

dans leur sein les anciennes traditions, elles sont animées par cet esprit de corps qui leur inspire de si grandes choses, mais qui les pousse, même par sa nature, à s’agrandir et à s'accroître ». Il conclut en faisant remarquer qu’un tel amendement serait dangereux car, dépassant son but de prévenir les entreprises de l’administration, il la laisserait sans défense. L'attribution donnée aux Cours royales touche de très près aux matières politiques; il importe par-dessus tout, pour que les tribunaux ne dégénèrent point et pour qu'il n’y ait pas d’anarchie, que l’ordre politique et l’ordre judiciaire ne soient jamais confondus, car cette confusion tournerait au détriment de la prérogative royale et par suite des libertés publiques. La loi proposée ne devait que donner une garantie aux électeurs, garantie que la juridiction administrative ne leur offrait pas, et les protéger de l’abus des conflits, tout en ne nuisant pas à l’ordre public.

Mais l’opposition ne désarma pas et, cherchant à poursuivre les conquêtes libérales, elle insista pour que les électeurs soient toujours protégés contre l'influence ministérielle, pour que le jugement du pays puisse être libre et sans entraves, et Mauguin proclama : « Dans notre gouvernement représentatif, nous avons d’un côté le souverain qui, par le principe de stabilité, conserve la machine politique et lui donne la vie; de l’autre la nation, le peuple qui répond à l’appel du souverain dans les élections. Entre ces deux corps se trouve l’administration. Il faut que le pays puisse parler à son Roi; il faut qu’il puisse l’éclairer sur une administration infidèle. Il ne peut l’éclairer que par des élections pures et libres ».

Dupin également ne se déclara pas satisfait et prenant la question de plus haut, il reconnut que le Roi avait une prérogative d'ordre supérieur par rapport au maintien de l’ordre des juridictions. Toute justice émanant de lui, ce qu’il perdrait du côté de l'administration, 1l le regagnerait du côté des juges; il cita une réponse du Roï à la Cour Royale : «la force que je vous donne par ma puissance, vous me la rendez par votre justice ». Sans vouloir entrer dans la contestation sur l'opportunité de maintenir le droit de

conflit en général, il chercha à le limiter au maximum. Un mauvais conflit ayant en réalité autant de force qu’un bon, il faut éviter autant que possible qu’ils puissent être élevés : « Je ne prétends pas favoriser l’autorité judiciaire aux dépens de l’autorité administrative. Je vois l’ordre social tout entier. Quel sera donc l’effet de l’arrêt rendu par une Cour royale? Il aura pour effet ou de déclarer un électeur capable, ou un homme incapable; il n’y aura jamais de fait qui puisse devenir administratif ».

Néanmoins la majorité de la Chambre rejeta l’amendement, convaincue par les explications données que les ministres empêcheraient à l’avenir l'abus des conflits.

Mais les auteurs ne se jugèrent pas satisfaits, car leur but était de limiter l’intervention administrative et plus spécialement la compétence du Conseil d'Etat; ils en revinrent à leur proposition de remettre la compétence des conflits à la Cour de cassation. Le pouvoir royal n’y perdrait rien puisqu'elle agit en vertu de sa délégation, de même que le Conseil d'Etat. De plus, ils estimèrent qu’une ordonnance était insuffisante pour régler une matière aussi grave. Un conflit étant une lutte entre l’autorité Judiciaire et l’autorité administrative, il touche de trop près à l’exercice de la puissance publique pour pouvoir être jugé par un arrêt de la Cour royale; que même il est trop important pour que la compétence soit déclarée par une ordonnance, car c’est l’autorité administrative qui agit et parle dans les ordonnances, comme l’autorité judiciaire dans les arrêts; toutes deux étant parties dans le débat, elles ne peuvent ni ne doivent être juges; la loi seule est impassible et ne s'occupe pas de discussions de prérogatives.

Réformes proposées à la compélence du Conseil d'Etat en malière d’intlerprélation des lois.

Dès 1817, les auteurs ont estimé que la Charte constitutionnelle avait changé la disposition de la loi du 16 septembre 1807 permettant au gouvernement de prendre des règlements d'administration publique, et ils s’appuyaient

sur un vœu des deux Chambres pris en 1814 dans un projet de loi sur la Cour de cassation. Attaquant d’abord la compétence du Conseil d'Etat pour prendre de tels règlements dans le but de faciliter la compréhension et l’exécution des lois, ils en sont venus tout de suite à se demander si le Conseil d'Etat avait le droit d'interpréter les lois de quelque manière que ce soit.

De tout temps les autorités de l’administration supérieure ont dû vouloir éclairer les autorités inférieures sur l’exécution des lois ; mais pour cela il n’est pas nécessaire de demander des avis interprétatifs qui aient force de loi; il suffit tout au plus de demander au Conseil d'Etat des consultations solennelles ou des instructions générales. En matière d’administration, le ministre chargé de l’exécution des lois les accompagne presque toujours d'instructions qui dirigent et facilitent cette exécution. Ces instructions préviennent l'arbitraire des agents subordonnés; elles n’ont pas, évidemment, le caractère d'interprétation législative, mais elles sont bien suffisantes pour rendre inutile sur ces matières un avis interprétatif du Conseil d'Etat.

En ce qui concerne l'interprétation des lois judiciaires; elle peut être faite de deux manières; l’interprétation doctrinale se fait par application de la loi à chaque espèce particulière, en déterminant son sens pour le cas soumis. Une seconde espèce d'interprétation se fait par voie générale et réglementaire au moyen d’une déclaration solennelle portant que telle décision législative doit être entendue dans un sens plutôt que dans un autre. L'interprétation usuelle est dévolue aux magistrats, et la réglementaire au législateur. Tel est le principe qui, pour les auteurs du début de la Restauration, suffit pour exclure toute attribution du Conseil d'Etat. |

L'interprétation usuelle se fait soit par la combinaison des textes, soit en remontant à la pensée du législateur pour essayer de découvrir l'esprit de la loi; quelquefois aussi, le magistrat, fixé sur le sens général de la loi, s’en écarte dans l’application par l'effet du principe : summum jus, summa injuria. Il croit alors que la loi comporte une interprétation d'équité. Or l’équité comme interprète du

droit n'est autre chose que l'esprit des usages et des lois : dans la singularité des circonstances, l’inutilité ou les inconvénients de l’application de la règle permettent de présumer que l’on se trouve en présence d’une exception, ou de se baser sur une dispense intentionnelle du législateur. De toutes façons, que l'interprétation usuelle soit rigoureuse ou d'équité, elle ne peut être dévolue aux magistrats et 1l n’est pas question de supprimer la Cour de cassation pour redonner aux Conseils du Roï, en 1815, cette espèce d’interprétation de la loi. Les auteurs ont donc écarté la compétence du Conseil d'Etat en pareille matière et le législateur devait leur donner raison en 1828.

Quant à l'interprétation générale ou réglementaire, il était concevable que sous le régime de l’an VIII, lorsque le gouvernement, après avoir préparé les lois, les faisait accepter sans discussion, le Conseil d'Etat, ayant eu la plus grande part à la confection des lois devait mieux que personne en connaître le sens, l'esprit et l’utilité. Mais quand la Restauration fut faite, on a rappelé tous les souvenirs de l’ancienne monarchie. Or, l’interprétation des lois était une des plus anciennes prérogatives de la Couronne. Lorsque Saint Louis rendait la justice, il ne faisait qu'interpréter les lois trop obscures de l’ancienne monarchie, car il y avait des justices locales partout et l’on ne recourait à celle du monarque que lorsqu'on pensait qu’il était trop difficile de juger. Les conseils du Roi n'étaient tenus que lorsque les baillis avaient renvoyé au monarque des questions trop épineuses à décider, et on les nommait « parloirs du Roi » parce que c'était le roi qui parlait, c’est-à-dire qui interprétait les lois que lui seul était censé avoir faites. L'article 12 de l’Ordonnance de 1302 prouve que les rois, en déléguant la justice au Parlement, s'étaient réservés à eux seuls ou à ceux qu'ils commettraient en vue d’un mandat spécial, le droit de casser les arrêts et tous les actes contraires aux lois du royaume. Mais cette prérogative de la Couronne avait été affaiblie par la force des choses, en raison de la quantité de causes ‘dans lesquelles les interprétations devinrent nécessaires. Aussi les parlements s'étaient emparés de ce droit en rendant des arrêts de règlement qui avaient force

de loi. Mais l’autorité royale reprit ses droits et on retira aux Cours de justice celui de faire des arrêts de règlement. Elle conserva seule jusqu’à la Révolution la prérogative de l'interprétation des lois. Alors s'établit sur d’autres bases le même principe, car les constitutions de 1791 et de 1795 remirent cette prérogative au Corps législatif, parce qu'on reconnut que le pouvoir d'interpréter la loi appartient à celui seul qui la fait.

A la rentrée du Roi, on n'’osa pas faire, ni même dire tout ce que l’on désirait, et l'ordonnance du 29 juin n’attribua pas au Conseil d'Etat le droit d'interpréter les lois; mais l’omission tourna au bénéfice du pouvoir royal en laissant tomber en désuétude les lois qui lui étaient contraires, entre autres celle du 28 germinal an VIII autorisant la Cour de cassation à indiquer au gouvernement les points sur lesquels l’expérience lui aurait fait connaître les vices ou l'insuffisance de la législation. Le partage de l'autorité législative entre le Roi et les Chambres enlève théoriquement au monarque la prérogative de l'interprétation des lois. Elle lui appartenait comme dépendante du pouvoir législatif et non pas du pouvoir exécutif; il ne pouvait donc, en principe, la conserver, quand il avait abandonné une partie du pouvoir législatif.

A partir de 1814, les ministres sont les conseillers nécessaires du gouvernement dans son exercice de l'initiative, et la loi résulte de la délibération des Chambres combinées avec la pensée du gouvernement. Dans tout cela il n’y a pas de place pour une attribution du Conseil d'Etat. Mais on ne sait pas très bien à qui il fallait remettre le pouvoir d'interprétation réglementaire. On a pensé qu’elle devait être l’œuvre du législateur éclairé par le magistrat. En effet, si la garantie des citoyens est dans les lois, la garantie des lois est dans les magistrats. On était donc d'accord pour reconnaître que les avis du Conseil d'Etat ayant force d’interprétation législative étaient plus qu’inutiles à la marche de l’ordre judiciaire, ils étaient en contradiction avec les principes de la Charte et du gouvernement parlementaire. Néanmoins, le gouvernement a longtemps soutenu que la loi de 1807 n’avait pas été abrogée par la Charte et que le

chef de l'Etat assisté du Conseil avait,.en vertu de l’arrêté réglementaire du 5 nivôse an VIIT, le droit d'interpréter la loi motu proprio. Or, dans son préambule à la Charte, le Roi avait annoncé son intention de l’affermir de plus en plus, et plus tard il promit de mettre la législation en harmonie avec elle. C’est alors qu’on fit observer que le pouvoir du Conseil d'Etat, en ce qui concerne l'interprétation des lois, était inconstitutionnel. La Charte constitutionnelle domine l'Etat social, au-dessous d’elle sont les lois, puis les ordonnances du Roi et les règlements des ministres. De même que le pouvoir législatif ne doit pas violer la charte par ses lois, de même le pouvoir exécutif et les conseils du gouvernement ne doivent pas violer les lois par des ordonnances ou des jugements.

Aussi Portalis présenta-t-il un projet de loi abrogeant la loi de 1807, projet dont la discussion s’ouvrit le 22 mai 1828. IL consacrait la division constitutionnelle de la Charte en laissant les pouvoirs judiciaires s’accomplir par les Cours royales et chargeant la Cour de cassation d’avertir le Roi du doute qui pouvait s'élever dans l’application de la loi. De plus, il confiait au législateur l'application et la modification de son ouvrage. Quelques ultra-monarchistes revendiquèrent pour le Conseil d'Etat, comme appartenant à l'autorité royale, le droit d’interprétation; ils exposèrent que si la loi se faisait en France par le concours des trois branches de législation, le système constitutionnel ne voulait pas cependant que les trois pouvoirs soient tellement égaux que la prééminence du pouvoir royal disparut entièrement. Au Roi, à qui appartiennent l'initiative et la sanction des lois, devait aussi appartenir l'interprétation qui en était le complément nécessaire.

Mais le plus grand nombre des membres des Chambres se rangèrent à l'avis de Portalis et les défenseurs les plus modérés du Conseil d'Etat, comme Pasquier, suivirent la majorité car, voulant sauvegarder les attributions les plus importantes et les plus utiles du Conseil, ils estimaient qu'il valait mieux se garder de les étendre au delà d’une certaine limite.

Dans cette matière, beaucoup plus largement que dans

celle des conflits, lé ministère Martignac avait dû faire la part des revendications de l’opposition libérale et avait été obligé de restreindre la compétence du Conseil d'Etat pour faire la part du feu et ne pas compromettre encore plus son existence même.

Seclion IV.

Les propositions de réforme d'ensemble du Conseil d'Etat.

Dès les premières années de la Restauration, alorsqu’on avait pu à peine se rendre compte du fonctionnement de l'institution du Conseil d'Etat, les polémistes déposèrent des projets et les auteurs envisagèrent des systèmes, qui peuvent se classer en deux catégories : ou bien on tend au maintien du Conseil d'Etat en réformant son organisation et en refondant ses attributions, ou bien on le supprime délibérément en tant que juridiction, car son existence comme Conseil ainsi que nous l’avons vu, avait été jugée compatible avec les dispositions de la Charte, en même temps que nécessaire à la bonne administration des affaires du royaume. Si done on supprime le Conseil d'Etat, on peut envisager de confier ses attributions aux tribunaux ordinaires, où bien à un tribunal administratif supérieur dont la compétence et l’organisation seraient à déterminer. C'est suivant cet ordre que nous allons étudier les propositions de réformes du Conseil d'Etat.

Les réformes à l’organisation ne tendant pas à la suppressien.

Pendant longtemps, les critiques formulées contre le Conseil d'Etat ne furent que sporadiques et portaient sur des points de détails dont nous avons étudié précédemment les plus importants. Il faut attendre 1828 pour trouver une proposition cohérente, celle du comte Gaëtan de La Rochefoucauld, fils du duc de Liancourt, qui la développa à la Chambre dans la séance du 10 avril. Il commença par attaquer, au point de vue de la forme, la compétence du Conseil d'Etat, citant la loi de frimaire an VIII qui dispose :

« Un Conseil d'Etat est chargé de rédiger les projets de lois et les règlements d’administration publique et de résoudre les difficultés qui s’élèvent en matière administrative. » Il remarqua que la Charte constitutionnelle ne s’associa pas aux excès de pouvoir commis par le gouvernement impérial, en étendant cette disposition à toutes espèces de cas et en les faisant juger par une Commission du contentieux, mais simplement ne parla pas du Conseil d'Etat. Ce dernier, d’après lui, ne peut être placé dans un régime constitutionnel sans porter atteinte à un des trois pouvoirs qu'il reconnaît et qui sont son fondement. C’est pourquoi, d’après lui, le gouvernement n’a jamais fixé par une loi les attributions du Conseil d'Etat, et il reproche à ce dernier d’avoir profité du silence du législateur pour étendre sa compétence à des matières qui n'auraient jamais dû y ressortir. Aussi, il espère le rétablissement de l’ordre légal, et pour cela analyse les propositions qui ont déjà été faites. Les unes pensent qu'il est nécessaire d’organiser dans l'Etat un haut tribunal administratif qui rende des jugements après plaidoirie, publicité et en un mot toutes les garanties judiciaires; les autres pensent que le Conseil d'Etat, réduit au rôle de tribunal d'arbitrage, ne doit plus juger qu’en équité, à propos de cas d’espèces, sans essayer de bâtir une jurisprudence. Analysant cette dernière, de La Rochefoucauld démontre que le Conseil d'Etat n’est composé que de morceaux de pouvoir pris de tous côtés et qu’il est urgent de coordonner, car il se livre tous les jours à des usurpations de pouvoir si considérables qu’il tend à devenir un corps des plus puissants et fort dangereux pour la constitution de l'Etat : « Je conviens que ce qui nous préserve de sa puissance est la faiblesse de son organisation. Il y a un étrange contraste entre la timidité d’un corps qui est à la merci du premier ministre qui veut le mutiler, et l’audace de ce corps envahissant chaque joug les droits des autorités qui lui sont opposées. Il y a, dis-je, une étrange incohérence dans le sein même de ce corps qui attaque chaque jour avec témérité les pouvoirs de l’Etat et qui ne profite de ses entreprises qu’au bénéfice des autres, incapable lui-même, par sa nature, d’en acquérir ni consistance, ni force, ni

indépendance. Nos propriétés, nos fortunes et quelquefois nos vies sont mises à la disposition de ce tribunal dont les membres, après avoir décidé souverainement, après avoir souvent même cassé les arrêts des cours souveraines, disent aux malheureux condamnés : nous ne vous avons pas jugés, nous n’avons donné qu'un avis.» En laissant son organisation actuelle au Conseil d'Etat, il estime qu’il pourra devenir un pouvoir plus puissant que tout autre pouvoir dans l'Etat et qu'il risquera de s’insurger autant contre l’autorité royale que contre l'autorité parlementaire. Il demande donc que, dans l’intérêt du Roi, comme dans l'intérêt des Chambres et celui des administrés, les attributions du Conseil d'Etat soient fixées par une loi dans le sens le plus restrictif possible.

Portalis combattit la proposition de La Rochefoucauld en remarquant combien elle était vague dans les termes. De plus, pour lui, il s'agissait là d’une matière trop importante pour que l’intervention législative puisse avoir lieu, et il valait mieux attendre du pouvoir exécutif des initiatives. Néanmoins, la Chambre vota la prise en considération de la proposition de La Rochefoucaulf et si celle-ci ne fut pas adoptée entièrement, il n’est pas douteux qu’elle est à l’origine des quelques réformes qui furent apportées en 1828 à l’organisation du Conseil d'Etat.

Des auteurs plus modérés proposèrent de garder au Conseil d'Etat la connaissance du contentieux administratif, mais d’en régler les formes d’une façon plus satisfaisante. Un des buts de la justice administrative est dans les matières qui intéressent l’administration du pays de juger vite, pour que celles-ci ne souffrent pas des lenteurs fréquentes dans les tribunaux ordinaires. Il a semblé néanmoins à ces auteurs que l'administration devait examiner plus müûürement et en laissant à la défense tous les détails qu'exigent la raison et l’équité. Si, par exemple, le propriétaire dont l’administration prend le terrain pour une route n’a pas reçu préalablement une juste indemnité et qu'il s’oppose à la prise de possession, qui serait alors un envahissement, l’administration, en passant outre, viole l’article 545 du Code civil et même l’article 10 de la Charte.

Olivier Martin. 7

Ne doit-elle pas s'arrêter jusqu’à ce que l’indemnité ait été fixée et payée ? Si donc elle s’arrête, pour ne pas violer la loi et l’équité, si elle supporte les retards, 1l importe fort peu que l’opposition soit jugée, par elle-même ou par un tribunal indépendant, ee n’en sera pas moins un retard. De toutes manières, 1l peut y avoir autant de délais dans les opérations de l’administration quand elle connaît ellemême que quand c’est un autre tribunal, et dans bien des cas ce délai est une garantie de bonne justice. D'ailleurs, rien n'empêche que l'administration n’évite par un jugement des lenteurs, en satisfaisant au plus tôt à la demande de l’opposant. Tout ce que l'administration devrait décider de plus raisonnable, ce n’est plus de juger elle-même pour aller plus vite dans ces opérations, mais c’est que les formes particulières et les détails plus ou moins longs, selon la nature des contestations soient établis par une loi spéciale pour les matières administratives, c’est-à-dire qu’il y ait un Code de procédure administrative.

Les réformes à l’organisation lendant à la suppression : la création d’une Cour de justice administrative.

Comme nous l’avons vu précédemment, l’existence du Conseil d'Etat en tant que conseil du gouvernement n’a pas été sérieusement contestée. Mais les auteurs, allant plus loin que de La Rochefoucauld, qui se bornait à souhaiter une intervention législative en cette matière, ont proposé de détacher du conseil le Comité du contentieux pour constituer une Cour suprême de Justice administrative.

Quand un particulier réclame contre un acte de l’administration qui le lèse dans ses droits ou sa propriété, qu’une autorité de première instance a statué sur sa réclamation et que ce particulier s’est pourvu devant le Roi en son Conseil d'Etat par la voie contentieuse, ces auteurs ont fait remarquer qu’il y avait trois juges pour statuer sur une pareille contestation. D'abord un juge de fait, le Conseil d'Etat qui, évidemment, ne donne que des avis, mais ceuxci n’ont jamais été rejetés; ensuite un juge de droit, le Roi,

auquel le ministre de la justice soumet tous les avis du Conseil d'Etat rendus sur le contentieux de l’administration, et dont la signature seule rend la décision exécutoire. Enfin, un juge responsable, le ministre, qui contresigne chacune des ordonnances ainsi intervenues. Les auteurs ont recherché si cette combinaison portait les garanties d’une bonne distribution de la justice administrative. Ils ont écarté le juge de fait : par cela seul que le Conseil d'Etat est une réunion consultative destinée à éclairer et à préparer les décisions souveraines, il se confond avec le juge de droit et le juge responsable. Quant au Roi, devait-il continuer à juger les causes administratives. Ils ont répondu avec Montesquieu : « dans les Etats despotiques, le Prince peut juger lui-même, il ne le peut dans les monarchies : la constitution serait détruite, les pouvoirs intermédiaires dépendants anéantis, on verrait cesser toutes les formalités d’un jugement ». Ce que dit Montesquieu de la puissance de juger en général s'applique à l’une des parties de son exercice. Montesquieu continue : «Dans les Etats monarchiques, le Prince est la partie qui poursuit les accusés et les fait punir ou absoudre; s’il jugeait lui-même, il serait le juge et la partie; les lois sont les yeux du Prince, il voit par elles ce qu'il ne pourrait pas voir sans elles. Veut-il faire la fonction des tribunaux ? Il travaille non pas pour lui, mais pour ses séducteurs contre lui. Il n’y a point encore de libertés si la puissance de juger n’est pas séparée de la puissance législative et de l’exécutrice. » Ce qui est vrai pour les causes ordinaires l’est aussi pour les causes administratives. Là aussi le Roi de France est la partie publique; c’est en son nom que les contrevenants sont poursuivis par les préfets et que les ministres jugent les contestations. Le Roi seul, sur l’avis du Conseil d'Etat amovible, ou sur le rapport des ministres révocables, doit donc s'abstenir de participer au jugement des contestations administratives. Les ministres peuvent-ils seuls être rendus responsables des décisions rendues? Nous avons déjà vu, en étudiant les critiques apportées à la juridiction des ministres, qu’elle constituait à leur égard une prérogative dangereuse pour l’ordre public aussi bien que pour les intérêts particuliers.

La solution paraît donc de renvoyer le contentieux de l'administration à une Cour indépendante de justice administrative. Une telle Cour se gardera d’administrer, mais rappellera l'administration et les citoyens aux règles tracées par les lois toutes les fois qu’ils viendront à les oublier ou à les enfreindre. Parce qu'il se dépouillera de la fonction de juge administratif, le Roi ne cessera pas d’être le chef supérieur de l’administration; parce qu’il ne rendra pas lui-même la justice ordinaire, il ne cessera pas de posséder la plénitude de la puissance administrative, puisque toute justice émane de lui quand il institue des magistrats pour la distribuer à ses sujets. Le tribunal proposé recevrait donc, comme les tribunaux ordinaires, une délégation de la justice royale et l’argument tiré de la prérogative du souverain peut ainsi être écarté.

Aucun des actes de la puissance législative ne peut rester sans contrôle. Si elle s'exerce sur les intérêts généraux, ce droit est remis aux Chambres qui peuvent établir contre les ministres des poursuites pour faits de trahison ou de concussion. Si elle s'exerce sur les intérêts privés en particulier, 1l n’y a là qu’une injustice particulière, d’où il suit que la responsabilité ministérielle imposée par la Charte ne s'applique pas, et que les Chambres ne peuvent pas en connaître, par aucune espèce de recours. Ces injustices privées seront donc remises à d’autres juges et, sous ce rapport, l'administration doit être soumise à un autre contrôle. Celui-ci ne doit pas être exercé par les ministres qui sont, quant à la responsabilité, les agents suprêmes de l’administration et, par conséquent, parties intéressées dans toutes les causes du contentieux administratif. Il faut que le gardien de l’ordre public ne soit pas le juge souverain de l'intérêt privé. Autrement il n'y aurait pas moyen d'obtenir justice des erreurs ou des abus de pouvoir de l’administration active.

Du moment qu’on a reconnu la nécessité d’une autorité : supérieure pour statuer sur les recours exercés par l’administration ou les particuliers contre les décisions des tribunaux administratifs inférieurs, que cette autorité s’appelle Conseil d'Etat ou Cour de justice administrative, peu

importe à l’ordre public, le nom n’est rien, les garanties d’une bonne justice sont tout. Puisque les tribunaux administratifs de première instance ont été, pour la plupart d’entre eux au moins, institués par des lois, la Cour d’appel, qui aura le droit extraordinaire de casser entre autres les arrêts de la Cour souveraine des comptes, devra elle aussi être instituée par une loi. Il n’y a pas à avoir de craintes que la Cour de justice administrative s'empare du pouvoir administratif agissant, car le gouvernement aura toujours en ses mains l’arme du conflit qui ne sera pas déléguée à cette cour. Elle ne fera pas la loi aux administrateurs soumis à sa juridiction, car elle n’aura pas d'ordres à leur dicter; elle ne dirigera pas leur conduite ni ne leur donnera d'instructions pour l'exécution des lois ou des règlements généraux. Bornée à l’appréciation des faits particuliers qui lui seraient soumis, elle les comparera seulement avec la loi et redressera, si cela est nécessaire, soit les excès de pouvoir et les erreurs possibles de l’administration, soit les torts des administrés; si elle punit leur résistance coupable, c’est un office qui est accompli chaque jour par les tribunaux administratifs des degrés inférieurs. Il n’est même pas à-craindre que cette cour fasse la loi au Roi luimême, car il ne peut s’offenser de ce qu'un tribunal souverain redresse les erreurs des agents de sa puissance.

Une telle cour devra connaître de toutes les aïfaires contentieuses que des lois positives avaient attribuées au Conseil d'Etat et en général de l’appel de toutes les décisions qui y ressortissaient. Ses membres recevront l’inamovibilité dont jouissent les cours souveraines du royaume. Si son organisation intérieure et l’ordre de son service peuvent être laissés aux soins d’un règlement d’administration publique, sa procédure devra faire l’objet d’une loi; ses bases principales seront que le rapport des affaires se fera en audience publique et que les parties ou leurs avocats auront droit de présenter sur ce rapport des observations sommaires mais orales.

Cette proposition est infiniment plus sérieuse et plus complètement étudiée que celle de de La Rochefoucauld. Mais elle se heurta à la résistance du gouvernement et

Cuvier la réfutait à la Chambre en ces termes : « Parmi toutes les choses étonnantes dont nous sommes chaque jour les témoins, en est-il une qui passe davantage l’imagination que de voir les amis les plus zélés du gouvernement représentatif venir proposer à la plus populaire de ses branches, à la Chambre des députés, une mesure qui anéantirait la surveillance de la Chambre sur l’administration ? Le gouvernement représentatif dépend de deux conditions : le partage du pouvoir législatif entre le Roi et les Chambres et le droit qu'ont les Chambres de demander compte de leurs actes aux ministres. Mais la première de ces conditions serait bien peu de choses si elle n’était appuyée par la seconde. Or, tous les actes du gouvernement se résolvent en ordonnances ou en décisions ministérielles; les unes sont contresignées, les autres sont signées par un ministre; cela est vrai, même des ordonnances rendues au contentieux : le ministre répond de tout acte où sa signature est apposée, et il peut être appelé à l’expliquer ou à la justifier devant vous. Admettez, au contraire, un tribunal indépendant auquel on défère les actes ministériels, qui les juge en dernier ressort et à la pluralité des voix; si ce tribunal se trompe, s’il blesse la justice et les droits acquis, si l’on vient se plaindre à vous, que pouvez-vous faire ? qui vous répondra? s’informera-t-on des votes de chacun? ne répondrez vous pas au pétitionnaire ce que vous répondez à ceux qui vous dénoncent des arrêts des cours souveraines? que c'est chose jugée et que vous ne vous immiscez pas dans les affaires de justice. Ce sera un tribunal, vous le respecterez comme tous les tribunaux, votre action sur le gouvernement sera paralysée, toute votre surveillance sera anéantie. On vous répète qu’en Angleterre il n’y a point de Conseil d'Etat, mais quand on parle de l’Angleterre, on devrait dire tout; on sait sans doute que les attributions administratives y sont réparties autrement que chez nous, mais on sait aussi qu'aucun des hommes qui les exercent depuis le Conseil privé et la Cour de chancellerie jusqu’au dernier juge de paix n’est inamovible, bien que la plupart d’entre eux aient encore une foule de fonctions vraiment judiciaires. Les Anglais s'entendent trop bien en gouvernement repré-

sentatif pour qu'on osât leur faire une telle proposition. Depuis que le gouvernement représentatif est établi, le chancelier d'Angleterre, bien qu'il soit juge par le fait, Juge presque absolu d’infiniment plus d’affaires que celui de France ne le fut jamais, est devenu amovible ad nulum, uniquement parce qu'il est administrateur. Lorsque sous George Ier les Anglais accordèrent l’inamovibilité aux membres des trois autres grandes cours de Westminster, ils ne furent pas assez ennemis d'eux-mêmes et du gouvernement représentatif pour étendre cette prérogative aux grands magistrats de la Chancellerie.! »

Autre réforme proposée : le renvoi du contentieux de l'administration aux tribunaux judiciaires.

Un petit nombre d'auteurs ont prétendu que le contentieux de l'administration venant souvent à heurter les droits privés des citoyens, l'intérêt de ceux-ci devait passer avant celui du gouvernement et qu’ils ne pouvaient trouver de garantie d’une bonne justice que devant les tribunaux de l’ordre judiciaire et principalement la Cour de cassation. Mais dans toute société bien organisée, la justice et l’administration doivent rester séparées et mutuellement indépendantes. Sous peine de troubles et d’anarchie, il est nécessaire de respecter cette distinction et si les lois de la Révolution ont porté que nul ne doit être distrait de ses juges naturels, elles ont également interdit aux tribunaux ordinaires de connaître du contentieux de l’administration- Les plus hauts magistrats de la juridiction civile, tel Henrion de Pensey ont reconnu que la Cour de cassation, suprême régulateur de l’ordre judiciaire, devait tout aussi bien que les autres cours et tribunaux rester entièrement étrangère à l'exercice de la juridiction administrative. Pour eux, toute administration, comme toute justice, émane du Roi, mais alors que celui-ci est tenu par la Charte de déléguer sa justice, il n’est pas obligé de déléguer l’administration. La ligne de démarcation entre le contentieux administratif et le contentieux judiciaire est donc la sui-