LES ATTRIBUTIONS LÉGISLATIVES ET ADMINISTRATIVES
Section I.
Des cas où le Conseil d'Etat doit être entendu.
Le Conseil d'Etat exerce des fonctions consultatives auprès du pouvoir gouvernemental. Dans l’exercice de ces fonctions, il est appelé à délibérer sur la préparation des projets de lois et d'ordonnances ainsi que sur leur interprétation, sur Les règlements d'administration publique, sur la vérification et l’enregistrement des bulles du. Saint- Siège et enfin sur les questions administratives qui lui appartiennent en propre ou qui lui sont déférées pour l’exercice de la haute police.
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Le Conseil d'Etat concourt à la préparation ou à la rédaction des lois nouvelles ou innovatives. La suprême puissance réside à titre perpétuel dans la personne du Roi et de ses descendants sous leur promesse de n’user des forces et des richesses de la Nation qu'avec le concours des lumières et l’assentiment des volontés nationales. Grâce à la Charte constitutionnelle (art. 8), le concours de toutes les lumières du pays est garanti au gouvernement par la liberté de la presse. Par le même texte (art. 15), l’assentiment des volontés nationales est garanti par l'institution des deux Chambres législatives. Ces garanties une fois posées, le Roi
est perpétuellement et inviolablement dépositaire de la souveraineté. Il fera les lois qu'il jugera nécessaires au bien public, sur la proposition de ses ministres, mais avant de les soumettre à l’assentiment des assemblées, il pourra les faire préparer par un corps de fonctionnaires dont la compétence lui offre toutes garanties : c’est le Conseil d'Etat. Il est bien entendu qu'il ne sera jamais obligé d'y recourir; mais en fait, le Conseil d'Etat a toujours aidé l’administration supérieure sans que cela lui soit contesté ainsi que nous avons pu le voir. Aussi, cette matière ne présente pas un grand intérêt sous la Restauration, car le Conseil d'Etat n’a fait que poursuivre la tâche qui lui avait déjà été assignée par les gouvernements précédents.
Il délibère donc et donne son avis sur les affaires administratives qui lui appartiennent en vue de dispositions législalives ou réglementaires, ainsi que sur les questions, projets d'ordonnances, et projets de lois qui lui sont renvoyés par les ministres.
L'interprétation des lois lui appartient en vertu de l’article 52 de la Constitution du 2? frimaire an VIII, du règlement du 5 nivôse an VIIT et de la loi du 16 septembre 1807. Un certain nombre de cas d’interprétation existaient sous la Restauration.
L'interprétation de la loi, applicable au troisième arrêt de Cour Royale, après deux renvois successifs de la Cour de cassation, dans les causes liées entre les mêmes parties, attaquées par les mêmes moyens et guidées par les mêmes motifs, a appartenu au Conseil d'Etat jusqu’à la loi du 28 juillet 1828, qui l’a rendue au Corps législatif. Ceci a été vu favorablement, par les auteurs contemporains et de Cormenin écrivait : « Le Conseil d'Etat n’est pas législateur, donc il n’a pas l’interprétation législative. Le Conseil d'Etat n’est pas juge des procès Judiciaires, donc il n’a pas l’interprétation doctrinale. L'interprétation doctrinale doit, comme une épée, trancher le duel judiciaire ; remettrat-on ce glaive décisoire à la Cour de cassation ou aux Cours royales après la cassation d’un même arrêt attaqué sur le même point et par les mêmes moyens ? voilà la question. Elle est résolue par la loi du 28 juillet 1828, mais elle l’est
mal. Unité de jurisprudence, fin du procès, présomption de lumières, supériorité de juridiction, question de pure doctrine, dégagement de toute influence, épuisement des deux degrés, toutes ces raisons militent pour obliger la troisième Cour Royale à se conformer dans l'espèce au second arrêt de la Cour de cassation ». En effet, tant que le juge ne peut refuser de juger sous prétexte du silence, de l'obscurité ou de l'insuffisance de la loi, il ne peut pas y avoir de lois interprétatives. La loi ne rétroagit pas; elle ne dispose que pour l'avenir; n’ayant pas à juger les procès mais à émettre des dispositions d'ordre général, elle réglemente et ordonne. Il suit de là que le référé de la Cour de cassation au Corps législatif ne peut avoir pour but d’appliquer à la contestation l'interprétation rétroactive du législateur, mais seulement de lui indiquer la lacune à remplir ou le point à décider en termes généraux par une loi nouvelle. L'interprétation doctrinale est un jugement et les jugements doctrinaux sont la loi des parties; quant à l'interprétation parlementaire,elle est, à un degrésupérieur, la loi des juges.
Le Conseil d'Etat avait un autre pouvoir d'interprétation qui lui venait de la constitution de l’an VIII; celle-ci le chargeait de résoudre les difficultés en matière administrative et de développer le sens des lois. Les avis interprétatifs du Conseil d'Etat, rendus à la demande des ministres sur des thèses générales de lois et de règlements, approuvés par l'Empereur et insérés au Bulletin des Lois, avaient force de loi, au même point que les décrets non attaqués dans les délais réglementaires pour cause d’inconstitutionnalité ils obligeaient les citoyens, les tribunaux et les ministres. Mais ce droit d'interprétation a également passé, en 1828, du Conseil d'Etat au Corps législatif. A partir de cette date, les avis du Conseil n’ont plus eu de force que comme simples ordonnances et n’ont pas lié les tribunaux. C'est le moment où on applique d’une façon de plus en plus rigoureuse le principe de la séparation des pouvoirs et où le Conseil d'Etat se voit retirer, dans un gouvernement parlementaire, les prérogatives qu’il tenait à titre de conseil
d’un monarque absolu.
Toutefois ces sortes d’avis, solennellement délibérés et rédigés par le Conseil d'Etat sur la demande d’un ministre, approuvés par le Roi, pouvaient tenir lieu de solutions dans les affaires purement administratives, ou même servir à déterminer le partage d’attributions entre les ministres. Ils guidaient l'administration pour l'application douteuse des lois et des règlements et pouvaient l’engager à suivre où à ne pas suivre un procès; mais ils ne pouvaient lier les tribunaux en matière judiciaire et s'ils froissaient les intérêts d’un particulier en matière administrative contentieuse, ce dernier pouvait les frapper d'opposition devant le Conseil d'Etat.
L'article 14 de ia Charte constitutionnelle réserve au Roi la faculté de faire des règlements et ordonnances nécessaires pour la sûreté de l’État, ainsi que des règlements en vue de l’exécution des lois. Ces dispositions n’exprimant que la pensée de la loi, mais tendant au but marqué par le législateur doivent avoir effet comme la loi même : ce sont dés lois provisoires et de circonstance.
Mais la Charte ne parle pas des règlements d’administration publique qui sont prévus par l’ordonnance du 19 avril 1817. Sous le régime antérieur à 1814, l’expression était consacrée par l’article 58 de la Constitution de frimaire an VIII. On vivait alors sous un régime de déceptions; sous ce nom générique, le gouvernement se permettait des actes arbitraires qui modifiaient et quelquefois détruisaient, non seulement l’esprit, mais même la lettre de la loi. Sous une monarchie constitutionnelle qui, ne régnant que par les lois, écarte par principe tout arbitraire, on s’est demandé quels pouvaient être la nature et l’effet de pareilles dispositions. Elles pouvaient être prises en vertu de pouvoirs que le législateur confie au gouvernement pour régler certaines matières d’une façon plus ou moins discrétionnaire et pour un temps indéterminé; dans ce cas, il n’y avait pas de doute qu’elles aient un effet obligatoire pour
tous les citoyens, aussi bien fonctionnaires que personnes privées. Elles pouvaient également être de simples règles de subordination prescrites aux administrateurs subalternes par l’autorité supérieure mais ne restreignant nullement le domaine de la liberté civile. Eneffet, l'administration reconnaît comme un principe fondamental que les libertés ne peuvent être restreintes autrement que par des lois ou des règlements faits au nom et selon le vœu des lois. Elles pouvaient être enfin des règles obligatoires même pour les citoyens, prises dans l'esprit général de la législation, pour des cas imprévus. Mais ceci pouvait entraîner fort loin, étant donné le principe de la responsabilité ministérielle qui s’imposait d’une façon particulière à ce moment aux conseils du gouvernement et à la juridiction administrative. Au moment de la loi de 1817, il n’était pas possible de se rendre compte du caractère exact de ces règlements d’administration publique pris dans un régime constitutionnel. On se bornait à souhaiter qu’au moment où ils seraient rendus applicables, il y ait entente législative quant à leur but et quant à leurs effets. Ils peuvent être décomposés en un certain nombre de catégories établies d’après la pratique du régime précédent que l’on copiait de la même façon que l’ordonnance de 1817 reproduisit la loi de l’an VIII. Certains règlements peuvent être exécutés provisoirement, mais doivent être soumis à la sanction des Chambres.
—— Ja loi du 22 germinal an XI sur les Chambres consultatives de manufactures, fabriques et arts et métiers porte que ces règlements doivent être présentés en forme de lois dans les trois ans à compter du jour de leur promulgation.
— d’après la loi du 29 floréal an X sur les douanes, ils doivent être présentés aux Chambres aussitôt que leurs sessions le permettent.
— d’après la loi du 24 avril 1806 sur la régie des droits réunis, ils devront être présentés aux assemblées dans un délai de trois ans pour être convertis en lois;
— d’après la loi du 21 avril 1806, sur les règlements pour la taxe des frais ainsi que pour la police et la disci-
pline des tribunaux, ils devront être soumis aux Chambres dans le même délai.
Certains règlements ont un effet absolu pendant un temps déterminé, en matière de :
bacs et ponts, d’après la loi du 24 floréal an X et les lois de finances du 28 avril 1816 et du 17 août 1828 sur le rétablissement et le tarif des droits à percevoir;
Banque de France, d’après la loi du 22 avril 1806, concernan£ ses statuts;
__ bureaux de pesage, mesurage et jaugeage publics, d’après la loi du 29 floréal an X prévoyant le tarif des droits à percevoir;
changement de noms, d’après la loi du 11 germinal an xl
écoles de droit, d’après la loi du 22 ventôse an XI;
écoles de pharmacie, d’après la loi du 21 germinal et l'arrêté des consuls du 27 thermidor, an XI;
Garde nationale, d’après le sénatus-consulte du 2 vendémiaire an XIV;
curage des canaux, rivières non navigables, d’après la loi du 14 floréal an XI sur l'entretien des digues et ouvrages d’art;
statuts et règlements de congrégations el associations religieuses, d’après le décret du 3 messidor, an XIT;
établissement de prud'hommes, d’après la loi du 18 mars 1806;
baux à longue durée des biens ruraux appartenant aux hospices, aux établissements d'instruction publique et aux communautés d'habitants, d’après un arrêté du gouvernement du 7 germinal an IX;
fondations de lits dans les hôpitaux, d’après l'arrêté du gouvernement du ?8 fructidor an X;
commerce de la boucherie, d’après l'arrêté du gouvernement du 8 vendémiaire an XI, et les ordonnances réglementaires des 12 janvier 1825 et 27 octobre 1829, sur les projets de statuts en cette matière ;
transactions entre les communes et les particuliers
sur les droits de propriété, d’après l’arrêté du gouvernement du 22 frimaire an XII:
rectifications d'erreurs commises sur le Grand Livre de la Dette publique d’après l'arrêté du gouvernement du 27 frimaire an XI; Hé
—— établissement des séminaires, d’après la loi du 23 ventôse an XII;
— postes aux lettres, d’après la loi du 14 floréal an X, sur
‘les taxes de départ et d'arrivée;
— frais de régie des octrois des villes, d’après le décret réglementaire du 21 brumaire an XII;
— plans d’alignement et desséchements de marais, d’après la loi du 16 septembre 1807;
— sociétés anonymes, entreprises d'assurances et tontines d’après le décret réglementaire du 4 mai 1809, du 18 novembre 1810, l’article 37 du Code de commerce et l'ordonnance royale du 14 novembre 1821;
— améliorations apportées aux églises, d’après la loi du 14 février 1810 sur la répartition des sommes nécessaires;
— concessions de mines, d’après la loi du 21 avril 1810;
— manufactures et ateliers incommodes et insalubres, d’après le décret réglementaire du 14 octobre 1810;
— érection des chapelles domestiques, d’après le décret réglementaire du 22 décembre 1812.
La délibération sur les règlements d'administration publique, régie par la loi du 22 frimaire an VIIT, avait lieu en assemblée générale du Conseil d'Etat sur le rapport de la section du conseil correspondant au ministère qui proposait le règlement. Ce principe de procédure existant sous l'Empire a été consacré par l'ordonnance du 19 avril 1817.
Ês
D’après le décret du 11 juin 1806, le Conseil d'Etat exercait des fonctions de haute police qui ont été virtuellement abolies par la Charte constitutionnelle et les projets de lois ultérieurs sur son organisation ne lui en ont pas expressé-
Olivier Martin, 11
ment rendu l'exercice. Néanmoins, comme cette matière a eu une certaine importance el a été fort discutée par la doctrine, nous nous y attarderons un peu.
Cette compétence avait eu sous l’Empire des applications rares e£ controversées. Le Conseil d'Etat instruisait sur la conduite d’un fonctionnaire en ce qui concerne ses rapports avec le gouvernement, et pouvait, comme tribunal de police correctionnelle, sous l’approbation de l'Empereur, déclarer qu’il y avait lieu à réprimander, censurer, suspendre ou même destituer le fonctionnaire incriminé. Le Conseil d'Etat mandait alors à sa barre, interrogeait et jugeait. Cette juridiction intérieure qui pouvait jusqu’à un certain point tempérer l’arbitraire du despotisme impérial, aurait été contraire à la Charte et le fonctionnaire n’aurait plus obéi au mandat de comparution. Réfutant les tendances de certains auteurs, de Cormenin protestait, faisant allusion aux cas de d’Argenson, préfet d'Anvers et de l’évêque de Bayonne « faites donc venir aujourd’hui l’archevêque de Paris dans une salle basse de l’hôtel Molé, devant une commission inquisitoriale de Conseillers d'Etat pour être interrogé sur faits eb articles, un auditeur tenant la plume ! les corps constitués qui contrôlent leurs membres n’exercent qu’un pouvoir paternel et disciplinaire; les corps constitués qui mandent, interrogent et condamnent les tiers exercent une véritable juridiction. Or nous avons déjà assez de juridictions exceptionnelles sans aller réveiller encore celles qui dorment dans la poussière du despotisme impérial ».
Le Conseil d'Etat vérifie et enregistre les bulles et actes du Saint-Siège suivant la compétence qui lui a été donnée par l’article 1 de la loi du 18 germinal an X. Il formule son approbation dans les termes suivants : « Les bulles du jubilé comme les autres bulles sont reçues sans approbation des clauses, formules ou expressions qu’elles renferment qui sont ou pourraient être contraires à la charte constitutionnelle, aux lois du royaume, franchise, liberté
et maximes de l'Eglise gallicane ». Quant aux lettres encycliques adressées par le pape aux patriarches et évêques qui sont en communion avec le Saint-Siège apostolique, elles étaient vérifiées dans la forme suivante : elles étaient apportées par le nonce au Roi qui les remettait au ministre de sa maison. Ce dernier les transmettait au chancelier qui les faisait examiner, pour s'assurer qu’elles ne contenaient rien de contraire à l’ordre public et aux libertés de l'Eglise gallicane. Lorsque l'examen était favorable, la lettre était envoyée aux métropolitains. Il est dans les devoirs, comme dans les prérogatives du Conseil d'Etat de procéder à cet examen et il le faisait sous forme d’un simple avis. (Cf. le Rapport de Portalis sur l'arrêté du 11 brumaire an XII.)
Le Conseil d'Etat vérifie et enregistre les actes des autres cultes et communions.
Dans la même forme, il contrôle les statuts des congrégations religieuses de femmes dûment approuvés par l’évêque diocésain. Une ordonnance royale suffit pour autoriser les congrégations qui existaient antérieurement à la loi du 24 mai 1829, mais il faut une loi pour celles qui n’existaient pas à cette époque. Aucun nouvel établissement dépendant d’une congrégation régulièrement autorisée ne peut être formé sans une autorisation spéciale accordée par ordon-
nance royale qui doit être insérée dans la quinzaine au Bullelin des lois.
En général, le Conseil d'Etat procède à l’examen des projets de lois et ordonnances qui lui sont renvoyés par les ministres. En ce qui concerne les règlements d’administration publique et les ordonnances rendues dans la même forme, il est nécessaire de recourir à son concours délibératif; celui-ci est facultatif pour les autres ordonnances.
Pour les projets de lois, si en matière civile ou administrative, les nnnistres trouvaient dans les membres du Conseil d'excellents rédacteurs et des hommes consciencieux et éclairés, il était estimé qu’en matière politique ils pouvaient ne trouver ni assez de secret, malgré le serment, ni assez d'indépendance d'opinions, à cause de l’amovibihté.
Section II.
Des délibérations des comités.
Le Conseil d'Etat est divisé pour l’examen des matières administratives en comités dépendant d’un ou de plusieurs ministères : cette division est opérée par ordonnance royale insérée au Bulletin dés lois.
Ces comités préparent les règlements d'administration publique et les ordonnances qui leur sont renvoyées. Ils révisent la liquidatiôn des pensions et délibèrent sur toutes les matières qui leur sont spécialement déléguées par les règlements. Dans la forme administrative, sur renvoi des ministres, ils instruisent et rédigent avec visa, considérants et dispositif les décisions prises par le ministre en matière contentieuse. Ils donnent leur avis soit sur les matières d'attribution, soit sur les questions spéciales que les ministres leur soumettent.
Ils se réunissent deux ou plus à la demande des ministres pour donner des consultations motivées sur les questions qui leur sont renvoyées. Ils se réunissent tous pour composer l’assemblée générale du Conseil d'Etat.
L'assemblée générale procède par voie de dispositions - dans les cas où elle réglemente. Alors ses avis, approuvés par le Roi, et contresignés par Îles ministres, prennent le nom d'ordonnances. Elle procède par voie d’avis lorsqu'elle est consultée sur une question spéciale. Mais en réalité, les délibérations du Conseil d'Etat ne sont jamais que des avis préparatoires et la signature approbative du Roï est toujours indispensable pour leur validité.
Les comités du conseil, à l'exception du Comité de justice administrative, ne peuvent pas être permanents. Ils varient de forme, de nom et de nombre, se groupent ou se divisent d’après la présence des matières, les diverses exigences du service et aussi quelquefois les caprices des ministres. Laissant de côté le Comité du contentieux, dont nous étudierons plus tard les attributions variées, nous allons voir:la compétence des autres comités.
Le Comité de législation et de justice administrative fut créé en 1828 par la fusion des Comités du contentieux et de législation et il hérita de leurs attributions. Il est composé, à partir de cette réforme, de six conseillers d'Etat en service ordinaire et présidé par le président du contentieux du Conseil d'Etat. En outre de ses attributions juridictionnelles, il est compétent pour statuer sur les questions relatives à l'administration judiciaire et aux affaires civiles. Seront donc portées devant lui toutes les contestations concernant la justice du commerce et la justice civile, les interprétations de lois en matière eivile, la procédure à suivre dans la défense des intérêts de l'Etat, les questions de nationalité, les interprétations de certaines conventions diplomatiques qui ne sont pas exclusivement réservées au gouvernement, et des quantités de questions de droit privé concernant l’administration de la justice.
Le Comité de l'Intérieur, qui comprend les ministères de l'Intérieur, du Commerce, de l’Instruction publique et de l'Administration des cultes est le plus varié, le plus nombreux et le plus occupé des comités administratifs. Il déhbère sur les affaires relatives à l’administration des départements, arrondissements, cantons, communes et établissements publics; à l’Instruction publique, aux pensions, aux sociétés dont il peut déclarer lPutilité publique, aux questions générales relatives à l'exercice du commerce, de l’industrie et des professions libérales.
Le Comité des finances donne son avis : sur toutes les matières qui lui sont soumises par le ministre et notamment les questions domaniales et de la dette inscrite; sur les difficultés soulevées à l’occasion des pensions des différents ministères; sur les interprétations administratives du Code forestier, les affaires de comptabilité générale, les questions de douane, de poste, de contributions directes ou indirectes, d'enregistrement et de timbre; sur les avantages ou les dangers des procès intentés à l'Administration des finances ; les questions de déshérence ou de remise des biens séquestrés à des condamnés civils; sur les épaves, restitutions, remises ou modération des droits de sceau, ies émissions de pièces d’or et d’argent; sur les salines.
Le Comité de la guerre, réuni par la loi de 1828 au Comité de la marine, délibère sur : la liquidation des pensions des armées de terre et de mer, la répartition des parts de prises, la comptabilité, les créances sur l'Etat, les servitudes militaires de fortifications et de casernement ; la légion d’honneur.
Les décisions du Conseil d’Etat peuvent être prises par les comités réunis. Ceux-ci expriment leur avis sur les questions qui intéressent plusieurs départements ministériels. Ces sortes d’avis avaient beaucoup d'importance et d’autorité, d'autant plus qu'ils étaient très rares. Ils soulageaient les ministres du poids de leur administration, aidaient à maintenir l’unité de doctrine, formulaient la solution des difficultés générales et particulières les plus épineuses et garantissaient les intérêts des citoyens en même temps que la responsabilité matérielle et morale du gouvernement.
Les ministres prenaient quelquefois dans le sein du Conseil d'Etat et à leur choix des commissions spéciales qui étaient chargées de l'examen de certaines questions ardues par leur nouveauté et par leur difficulté: Les unes étaient temporaires et les autres permanentes.
Les commissions temporaires sont instituées suivant les exigences accidentelles d’un service et composées d’un ou de plusieurs membres du Conseil, par exemple, les commissions qui examinent les comptes des ministres et, qui préparent certains travaux, liquidations et services urgents.
Les commissions permanentes sont d'ordinaire présidées par un conseiller d'Etat; par exemple, la Commission mixte des travaux publics, le Comité consultatif des gardes nationales et plusieurs commissions coloniales établies au ministère de la Marine.
On peut rapprocher de ces formations les commissions instituées en vertu de l’article 40 du règlement du 22 Juillet 1806 que nous étudierons ultérieurement.
L'Assemblée générale se compose des ministres secrétaires d'Etat, des conseillers d'Etat en service ordinaire et des conseillers en service extraordinaire autorisés à participer aux délibérations. Les maîtres des requêtes en service ordinaire el ceux en service extraordinaire autorisés à partici-
per y assistent. Ils ont voix consultative dans toutes les affaires et voix délibérative dans celles dont ils sont rapporteurs. A la fin de la Restauration, il y avait par semaine trois assemblées générales : l’une pour les affaires administratives et les deux autres pour les affaires contentieuses : celles qui relèvent de ce que nous appellerons la juridiction mixte sont délibérées dans les assemblées législatives.
Les délibérations sont prises en assemblée générale à la majorité des voix. Il faut pour qu’elles soient valables que treize au moins de ses membres ayant voix délibérative soient présents, non compris les ministres. L’exigence d’un nombre déterminé de conseillers donne plus d'autorité aux délibérations, mais elle n'existait que pour l’assemblée générale et non à l’intérieur des comités. Ainsi, on a quelquefois appelé : Avis du Comité de l’intérieur un avis délibéré par deux ou trois conseillers, alors qu’il comportait douze membres. L’ordonnance du 5 novembre 1828, qui exigeait la moitié plus un n’était pas respectée dans la pratique et il résultait de là un abus préjudiciable à l’Etat et aux particuliers.
Le Garde des Sceaux, selon l'importance des affaires, ordonne l’impression et la distribution du rapport aux membres du conseil. Il est dressé procès-verbal des délibérations et celui-ci est signé par le président et le secrétaire général.
Seclion III.
Des ordonnances rendues.
Les ordonnances rendues après délibération de l’assemblée générale du Conseil d'Etat mentionnent la formule sacramentelle « rotre Conseil d'Etat entendu ». Cette mention n'est insérée dans aucune autre ordonnance et elle a pour but de prévenir un abus. Les comités du Conseil et surtout celui de l'Intérieur, quoique procédant isolément, se considéraient, comme le Conseil d'Etat lui-même et inséraient cette formule au bas de leurs ordonnances avant
le dispositif. Comme il y avait loin de l’autorité d’un comité isolé à celui de l’Assemblée générale du conseil, les parties pouvaient être induites en erreur.
Les ordonnances rendues après les délibérations d’un ou de plusieurs comités indiquent les comités qui ont été entendus.
Mais la rigueur du langage administratif était si faible qu’on voit un certain nombre d’ordonnances rendues, tantôt le Conseil d'Etat entendu, tantôt en Conseil d'Etat, tantôt sans qu’il soit question du Conseil d'Etat et les matières traitées dans ces deux derniers cas sont plus importantes que les premières. Il faudra ettendre la Monarchie de Juillet pour trouver plus de précision et des règles plus strictes.
